| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
| 整体性治理视角下国土空间规划问题与对策 |
| 第758期 作者：□文/玉美贞 时间：2025/8/1 13:36:26 浏览：50次 |
［提要］ 国土空间规划作为一项极具复杂性与前瞻性的空间治理行为，具备系统性、综合性、整体性以及动态性等显著特征，是整合多领域知识，借助政策引导、技术支撑和公众参与等手段，对国土空间进行从编制、实施到评估的全生命周期动态管理。本文基于整体性治理理论对当前国土空间规划中存在的问题，从治理主体、治理层级、治理手段及治理过程等方面提出对策建议。
关键词：整体性治理理论；国土空间规划；对策建议
中图分类号：TU98 文献标识码：A
收录日期：2025年3月18日
党的二十届三中全会明确，进一步全面深化改革的总目标是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这表明治理的概念不断在中国式现代化的语境中得以深化，体现出具有中国特色的治理创新。国土作为国家主权所管辖的空间范围，是国家推进治理体系与治理能力现代化建设进程中极为关键的构成要素。党的十八届五中全会明确了国土空间规划是空间治理体系的核心构成部分。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出，到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。如何深入推进该目标的实现成为当前的重要研究主题。
目前，学界关于国土空间规划的研究较为广泛，覆盖国家、区域、流域、城市群、市域、村域等。主要包括以下几个方面：从发展理念和内涵体系的角度出发进行研究；从不同的研究领域，地理学学科关于国土空间规划的研究多数为不同尺度下人地系统的时间变化、空间格局以及影响因素等，城市规划领域则更加注重区域层面上的国土空间优化，土地学科的研究内容更加关注于区域土地资源的利用、配置、优化及修复等问题。综上所述，关于国土空间规划的研究目前已取得较为丰富的学术成果，为国土空间规划建设提供了坚实的理论基础。为此，以整体性治理为理论切入点，系统地探究国土空间规划的理论框架具有重要意义。
一、整体性治理理论及其应用
（一）整体性治理理论内涵。20世纪90年代末，在传统治理模式变革后，整体性治理理论出现并逐渐兴起，该理论代表人物为佩里·希克斯。关于整体性治理的定义，希克斯提出，整体性治理是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。
（二）整体性治理理论应用。整体性治理理论，自提出以来就得到了广泛的应用，众多学者以整体性治理理论为基础对各个领域进行研究。当前关于整体性治理理论的研究方向，主要包括以下几种：（1）整体性治理理论的内涵界定；（2）为破解治理碎片化困境，搭建本土化的整体性治理分析框架，解决当前领域内所面临的碎片化治理困境难题；（3）整体性治理理论用于分析公共治理问题，涉及基层社会治理、民族问题、生物安全防控、医保治理机制等领域。
二、国土空间规划整体性治理理论应用
（一）国土空间规划存在的问题。当前，国土空间规划在推进过程中暴露出一系列问题，从不同的角度分析，可以归纳总结为以下两个方面：（1）不同类型的国土空间规划管理难以统筹；（2）当前国土空间中“规划空间”缺乏系统性认知问题。
1、不同类型的国土空间规划管理难以统筹。首先，规划类型多样会导致统筹困难。国土空间规划涵盖总体规划、详细规划以及专项规划等多种类型。总体规划站在宏观视角，对国土空间进行战略布局，为后续详细规划与专项规划的编制提供核心依据。详细规划聚焦微观层面，围绕具体地块，精准明确其用途，并对开发建设强度等做出切实可行的实施性安排，将总体规划的意图落到实处。专项规划具有特定指向性，或是针对交通、水利等特定领域，或是面向特定区域展开规划，以满足不同领域、区域的特殊发展需求。不同类型规划的目标、内容和深度都各有不同，在实际管理中易出现统筹困难的情况。其次，不同层级规划衔接具有挑战性。国土空间规划分为国家、省、市、县、乡镇五级。上级规划主要是提出宏观战略和总体布局要求，下级规划需要将上级规划中提出的目标和任务细化落实到具体的空间及项目上，其中各级之间的衔接性十分重要。再次，部门协作不顺畅的问题。国土空间规划编制涉及发改委、自然资源、住建、交通等多个部门，存在多头管理、职能交叉等问题，由于各部门空间规划工作在规划期限、范围和方法等方面存在差异，导致规划工作总体推进较为缓慢，同时会出现缺乏整体观念和协同意识。最后，数据统计标准和技术规范不一致。各个部门缺乏统一的衡量技术指标体系，数据衔接性、连续性和发布时效性都会有所影响。在规划编制的技术方法和规范上存在不统一的情况。如，不同类型的规划可能采用不同的坐标系、比例尺和规划期限等，导致在规划成果的衔接和对比分析时出现困难，增加了统筹管理的难度。
2、国土空间中“规划空间”缺乏系统性认知问题。首先，在规划的过程中，对于“规划空间”的理解仅停留在土地利用、建筑物布局等物质空间层面，忽视了空间所承载的社会、经济、生态等多方面的功能和意义。例如，在城镇空间规划中，仅考虑道路、房屋等硬件设施的规划，忽视规划空间对居民生活质量、社会交往以及文化等方面的影响。其次，国土空间是一个动态变化的系统，会随着社会经济的发展、人口的流动、技术的进步等因素的影响，从而使得空间的功能及形态发生变化。因此，需要注重对空间动态演变规律的深入研究和认识，但往往在规划方案制订的过程中缺乏一定的灵活性和适应性。例如，在一些城镇规划中，虽然能够根据当前人口从业结构、区位条件、建设目标等因素确定相关的功能分区，但是对于未来建设空间的扩张、产业升级对空间需求的变化以及城乡要素流动的过程缺乏整体性认知与预判，导致规划在短期内无法满足实际发展需求。最后，在规划方案制订过程中对规划空间与外部环境关系的把握不充分，其中包括与自然环境、社会经济环境的关系。在考虑与自然环境的关系时，例如考虑农业空间要素布局，仅考虑农业要素的生产布局和规模是不充分的，还需要考虑农作物的生存环境，其中包括不同农作物的种植类型、光温水土条件等；在考虑与社会经济环境的关系时，例如考虑产业园区的布局时，仅考虑产业在哪里布局是不充分的，需要充分考虑市场需求和产业发展趋势，才能避免土地资源闲置浪费情况的出现。
（二）整体性治理理论适用性分析。国土空间规划作为一项极具复杂性与前瞻性的空间治理工作，具有系统性、综合性、整体性以及动态性等特征，运用整体性治理理论有利于解决上述出现的国土空间规划问题。在规划实施过程中，通过整合多领域知识，借助政策引导、技术支撑和公众参与等手段，对国土空间进行从编制、实施到评估的全生命周期动态管理，以此实现既定的规划目标及战略，具有整体性治理的特性。
把国土空间规划置于整体性治理理论框架下进行剖析，具有重要意义。整体性治理理论，以公民需求为导向，运用信息技术手段，整合协调治理各环节。借助这一理论，能够深入梳理国土空间规划在复杂实施过程背后隐藏的内在逻辑，明确规划的治理目标，进而为国土空间规划的有序实施，提供切实可行的指导路径。
三、整体性治理视角下国土空间规划治理分析框架搭建
整体性治理理论为国土空间规划提供了系统性、科学性框架，通过对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调和整合，以统筹资源。为解决上述国土空间当前面临的问题，本文运用整体性治理理论框架，从国土空间规划的治理目标维度、国土空间规划的治理主体范畴、国土空间规划的治理层级维度、国土空间规划的治理手段领域和国土空间规划的治理过程维度五大方面解析国土空间规划内在的治理逻辑。
（一）在国土空间规划的治理目标维度，妥善统筹多目标间的协同关系、兼顾综合目标愿景是核心要义。整体性治理理论倡导一种多维度目标理念，促使规划思维从以往片面聚焦某一特定方面的价值观，向重视综合性、具有长远性且关注整体性的多元价值观转变，尤为注重发展进程与治理成效的整体性、永续性。对于国土空间规划的实施进程而言，坚守多目标价值的统一至关重要。应以维护国土空间的整体利益与长期利益为根本出发点，全方位统筹经济发展、生态保护等多方面的任务。例如，在推动经济发展时，充分考量生态承载能力，避免过度开发对生态环境造成不可逆的破坏；在加强生态保护的同时，探寻绿色发展路径，促进生态资源转化为经济优势，实现生态效益与经济效益的双赢。通过这样的方式，切实达成国土空间开发、保护与发展的有机统一，推动国土空间实现科学、有序、可持续发展。
（二）在国土空间规划的治理主体范畴方面，积极倡导多主体协同共治理念。这一理念着重强调，加强主体间协商沟通，促使各方达成集体共识，广泛吸纳政府、市场、社会等多元利益相关主体共同参与到国土空间规划实施进程中，全力保障相关主体的利益诉求都能得到充分尊重与回应。同时，解决跨领域、跨部门、跨层级间多元主体间协同不足的问题。国土空间规划实施是涵盖国家、省、市、县、乡镇各级政府以及政府内部众多职能部门，是一项综合性工作。需要协调好各方关系，打破层级、部门、领域间的壁垒，以此推动国土空间规划高效实施，实现国土空间的科学治理与合理开发利用。
（三）在国土空间规划的治理层级维度，大力倡导多层次立体协调理念。该理念强调，在政府体系内部，不仅要在各级政府之间，还需在政府各层级部门之间，构建起一套高效且顺畅的沟通与协调传导机制。核心问题是需要处理好在“五级”和“三类”之间建立清晰、科学的传导机制，通过建立明晰、科学化的传导机制，确保规划实施能够有效落地。
（四）在国土空间规划的治理手段领域，需要进一步完善规划实施的方法手段。国土空间规划并非仅是一份技术层面的蓝图，其意义更在于为 “五级” “三类”规划体系提供国土空间开发、保护等工作的具体指导路径，并助力出台与之适配的公共政策。在规划实施进程中，国土空间规划所面临的问题呈现出复杂性与多样性。一方面存在诸如土地利用规划、基础设施建设布局等工程技术性难题；另一方面还涉及社会民生、不同利益主体间的冲突协调等多方面问题。鉴于此，必须高度重视技术工具与政策工具的协同配合运用，同时着力构建综合、完善的实施保障机制，涵盖法律法规保障、监督考核机制等，为国土空间规划的顺利实施筑牢坚实基础，推动国土空间实现科学、有序、可持续的发展。
（五）在国土空间规划的治理过程维度，积极推行全生命周期治理理念。由于国土空间规划所处环境存在诸多不确定性因素与潜在风险挑战，需要构建涵盖事前、事中及事后一体化的动态治理机制。国土空间规划实施具有显著的动态性特征，面对未来发展中不断变化的形势，规划必须具备足够的弹性以从容应对外部环境的变迁。为此，应着力构建完善的应对未来发展风险的监测评估、预警反馈等机制。利用大数据监测、智能评估系统，持续跟踪国土空间的动态变化，及时察觉潜在风险。一旦风险临近，迅速启动预警反馈机制，为规划的调整与优化提供科学依据，切实保障规划的灵活性与韧性，使国土空间规划能够在复杂多变的环境中始终保持正确方向，推动国土空间实现高质量、可持续发展。（图1）
四、结论与建议
国土空间规划不仅仅是对空间当前开发保护利用的规划，还是对空间未来发展前景的规划。在当前经济发展背景下，国土空间规划要遵循整体性、系统性的理念，不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，从而提高规划实施效率，促进区域经济发展。
（一）从治理主体层面，加强实现协商共治的局面。国土空间规划是一项综合性、全局性的工作，需要强有力的组织领导机制保障。国土空间规划分为“五级” “三类”，需要根据总体规划确定的目标、指标与战略要求，明确下位规划、专项规划的行动部署，这需要明确实施主体的职责与任务分工要求。国土空间规划的顺利实施，与各相关部门的协作密不可分。以总体规划作为战略导向，积极探寻与多部门构建协同工作机制的路径，依据各部门职能，实现科学合理的分工，进而高效解决所下达的各项任务。国土空间规划的有效实施，离不开政府、公众、企业等多元主体的积极参与。搭建起一个能让各主体充分交流、协商共治的平台十分重要，在此平台之上，加强跨领域协同治理工作，全方位推进规划实施进程。为确保规划工作顺利开展，需明确各参与主体在规划层面所承担的任务，厘清其权责关系，确保参与到规划层面的多元主体的任务明确、权责关系明确，统筹相关主体的利益，激发参与主体的积极性，形成多方合力，推动国土空间规划实施落地，提高治理能力。
（二）从治理层级层面，建立健全纵向、横向规划传导机制。国土空间规划的有效落实，关键在于构建全面、完善的规划传导机制。总体规划作为统领，将发展目标、战略布局等核心内容传递给详细规划与专项规划。详细规划聚焦具体地块，通过明确“规划位置、体量、用途”等，把总体规划意图精准落地；专项规划则针对特定领域，依据“资源禀赋、发展条件”，借助“指标、控制线、分区”等手段，实现专业领域与整体规划的协同推进。各级规划通过“规划体量+资源禀赋+发展条件+指标+控制线+分区+用途”等多样化传导方式，全方位、多层次地开展实施传导工作。确保不同层级、不同类型的规划在目标上一致、内容上互补、实施上协同，凝聚起强大的规划合力，推动国土空间规划科学有序地落地实施，促进国土空间实现高质量、可持续发展。
（三）从治理手段层面，加强实施综合多样化的手段。在国土空间规划实施进程中，完善规划实施手段是关键一环。构建一套完善的保障机制，涵盖法律法规政策机制、审批管理机制、督查机制等多个关键方面，对于国土空间规划能够顺利落地实施而言，具有重要意义。这些机制相互配合，形成严密的制度体系，为规划实施提供坚实支撑。在当下复杂多变的新形势下，空间问题呈现多样化态势。国土空间规划的内涵已远不止于绘制“一张蓝图”，工程建设同样是其重要组成部分。因此，一套完备的法律法规制度和政策体系不可或缺。国土空间规划的实施，落脚到国土空间开发保护管理层面，需要对土地要素进行调查、确权等工作，因此在管理前段建立健全监管制度，提高规划实施效率。严格监督机制是确保规划实施活动有序、有效开展的重要前提，需要明确划分各个层级政府主体的权责分工，完善督查机制。
（四）从治理过程层面，加强应对外界环境变化的动态反馈能力。面对复杂且充满不确定性的外界环境，强化动态反馈能力是关键目标。为实现这一目标，需借助国土空间规划信息平台，搭建全方位的监测预警机制。通过对土地利用、资源开发、生态环境等关键指标的实时监测，及时捕捉外界环境变化的信号。一旦出现可能影响规划实施的情况，如政策调整、市场波动、自然灾害等，预警机制能够迅速响应，为决策层提供精准信息。这不仅有助于及时发现问题，更能让规划实施过程迅速做出适应性调整，增强国土空间规划在动态环境中的灵活性与韧性。确保规划在面对各种复杂状况时，都能保持动态适应能力，持续推动国土空间资源的科学配置与高效利用，保障规划目标的顺利达成。
（作者单位：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院）
主要参考文献：
［1］张京祥，夏天慈.治理现代化目标下国家空间规划体系的变迁与重构［J］.自然资源学报，2019.34（10）.
［2］林坚.高质量发展视角下的国土空间规划思考［J］.中国建设信息化，2020（21）.
［3］郝庆，封志明，邓玲.基于人文-经济地理学视角的空间规划理论体系［J］.经济地理，2018.38（08）.
［4］杨庆媛，罗奎，劳昕.基于地理学视角的国际空间规划嬗变与启示［J］.地理学报，2020.75（06）.
［5］崔海洋，胥桂凤，虞虎.国土空间治理背景下乡村重构过程机理与路径优化——以贵州省为例［J］.人文地理，2023（03）.
［6］韩博，金晓斌，顾铮鸣，等.乡村振兴目标下的国土整治研究进展及关键问题［J］.自然资源学报，2021.36（12）.
［7］纪元，赵海兰，柯水发.重点国有林区治理碎片化困境及破解对策——基于整体性治理理论的分析［J］.中国农村观察，2024（05）.
［8］刘庆，施文凯.基于整体性治理理论的基层政府治理创新研究［J］.东岳论丛，2024.45（02）.
［9］周平.民族问题的整体性治理及其构建［J］.社会科学研究，2023（04）.
［10］秦天宝，段帷帷.整体性治理视域下生物安全风险防控的法治进路［J］.理论月刊，2023（02）.
［11］姚轶凡，林坤河，钟正东，等.医保按人头付费对医共体慢病管理的治理机制研究——基于整体性治理视角［J］.中国卫生政策研究，2023.16（03）.
［12］赵颖，宁昱西.网络化治理视角下的国土空间规划传导机制研究——对广州市黄埔区规划实施路径的思考［J］.规划师，2020.36（12）.
|
|
|
|
