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| 我国告知承诺政策研究 |
| 第759期 作者：□文/梅 婷 时间：2025/8/16 14:01:19 浏览：30次 |
［提要］ 政府职能转变始终是中国行政体制改革的核心内容，中国改革开放不断深入，政府的职能和定位也在不断地发生变化。作为“放管服”改革背景下优化审批、加强事中事后监管的一项重要创新，告知承诺政策旨在革新政府的服务理念与管理模式，从而破解办证、办事流程繁杂等难题。本文以执行效果为切入点对其进行探究，发现其在提高审批效率、优化营商环境、提高公众参与感、加强监管严格准入等方面取得一定成效，但也存在“容缺受理”代替“告知承诺”、实际处罚力度不足、相关数据资源整合共享不充分、公众政策认知有待提升等问题，对此提出相应的优化路径。
关键词：告知承诺政策；执行效果；政务服务
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2025年3月6日
一、问题的提出
“告知承诺”是指办事企业和办事群众等行政相对人在向行政机关申请办理行政事项时，受理机关应全面且准确地一次性向行政相对人说明办理所需的证明材料以及审批过程中的条件、要求与执行标准，若行政相对人不能当即完整提交申请资料，可以通过自愿签署告知承诺书来代替证明材料或表明已符合许可的条件，同时自愿接受提供虚假承诺所引发的所有法律责任，行政机关不再向其索要有关材料证明并直接基于其书面承诺办理相关行政事务的一种新型工作机制。
改革开放不断深入，政府的职能和定位也在不断地发生变化。党的十八大以来，“放管服”改革已成为我国推进国家行政管理体制改革、深化行政管理职能转变与提升公共服务效率的关键性举措之一。“证照分离”是“放管服”改革的具体措施，而告知承诺作为这一措施的配套举措，是中国政府在建设法治政府和服务型政府、推进“放管服”改革、优化营商环境的一项重要创新。
在公共行政视角下，形成于我国计划经济时代的行政许可制度，体现的是全能式的政府模式，面对市场与社会不断发展，其限制和束缚了市场作用的发挥，而告知承诺政策是实现“亲市场化”战略的重要突破口，其重心是“快速准入”与“监管转向事中事后”。从内涵层面着眼，告知承诺政策本身应当被视为一种政府给予民众的制度化信任资源，其以申请人的信用为担保，实现了审批责任与利益在非即时条件下的交换与传输。近年来，告知承诺政策在不断被推广使用，一定程度上反映出其功绩所在。本文从公共行政角度出发，对告知承诺政策在我国的执行进行探讨，探讨成效与不足，并针对不足提出提升路径。
二、我国告知承诺政策执行成效
告知承诺政策的制定与执行可以追溯到2001年《浦东新区企业设立、开业试行告知承诺审批方式的细则》，经过试行与推广，上海市人民政府于2018年制定《上海市行政审批告知承诺管理办法》这一地方政府规章，对告知承诺执行的适用范围、流程和监管等方面作出了较为详细的规定。在上海的经验积累与流程完善下，我国各部门逐渐开展对告知承诺政策的试点。2020年11月，国务院办公厅发布《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发［2020］42号），明确了在相关行政事务的审批过程中引入告知承诺，标志着告知承诺政策进入全面推广阶段。
（一）减少办事材料与办理时间，提高审批效率。在告知承诺政策的执行中，通过对告知承诺事项目录清单的梳理，为政策的明确性和可操作性奠定了基础，提高了群众和企业办事办证的效率。在地区层面，四川省对包括“学校就读证明” “住所使用权证明”等在内的63类证明事项实施告知承诺，此举显著减少了申请人所需提供的证明文件，累计减少提交证明材料七万多件；浙江、江苏等地还实施了告知承诺网上办、自助机24小时随时办，为市民和企业提供了极大的便利，新疆克拉玛依市在官网发布相关通知，明确了告知承诺政策的总体目标和阶段性目标，以及具体的牵头单位和责任单位，并在2021年3月31日公布了第一批19项证明事项执行告知承诺政策的目录，对相关事项进行及时更新。
在部门层面，生态环境厅对告知承诺的执行主要集中在环境影响评价方面，其中黑龙江省生态环境厅对22大类54小类行业项目实行告知承诺。山东省生态环境厅对汽车制造业、畜牧业等特定领域中的46种类别建设项目推行告知承诺；允许名录内的建设单位免去常规评估环节，直接进入材料审核流程，保证在2个工作日内做出环评告知承诺批复，实现了环境影响评价审批部门快速决策，切实减少了办事材料和办理事项，提高了审批效率，为企业和群众办事提供便利。此外，教育部明确了对中小学教师资格证认定、民办学校设立、校车许可方面的5项事项实行告知承诺；科学技术部对营业执照等企业注册登记证件、专利证书等企业知识产权证件2大类实行告知承诺。
（二）降低制度性交易成本与寻租可能性，优化营商环境。在国务院办公厅正式发文全面推行告知承诺政策的背景下，各部门各地区对告知承诺政策的事项清单进行明确，将办理流程进行了规范落实，具体流程为：申请——受理——审批——公示——公告——核查。行政相对人在办理事项时，行政部门对可实行告知承诺政策的证明事项的内容进行一次性告知，行政相对人根据自身情况自愿选择是否采用告知承诺。若选择使用，则自愿签署告知承诺书并按要求提交材料；若不使用，则按传统方法进行各项材料的办理与提交。对部分特定的企业经营许可事务，在申请方按规定提交所需文件和告知承诺书后，行政机关可即时完成相应的许可办理。
各执行告知承诺政策的部门或机构几乎都制定了《告知承诺事项清单》《行政告知书》与《承诺书》，这三份文件共同将“证明用途” “证明事项名称” “证明内容” “设定证明的依据” “适用人群” “不实承诺所承担的法律责任” “承诺书是否公开” “公开范围与时限”等内容向社会进行了公开公示，只不过不同部门将各块内容所放置的位置不同。有的部门在《证明事项告知承诺制事项清单》中明确了“办理事项” “可实行告知承诺政策的证明材料” “减少证明材料件次”，在《告知承诺书》中明确了“设立依据” “承诺方式”核查及“不实承诺的责任”，并且在文件中将每一事项的责任领导、责任单位、责任人、承办人都进行了公示。有的地区在推行告知承诺的工作方案中，明确了各阶段性目标和主要任务、时间节点，并将各项任务的牵头单位、责任单位都进行了明确。为促进部门间的切实合作，“证明事项信息协查函”被部分地区使用。这些规范的工作流程和完善的办事指南，不仅提高了政策执行的规范性，也增强了政策的可操作性，确保了政策执行的公正性和公平性。
（三）定期公示办理情况与审核结果，增强公众参与感。在告知承诺政策的执行过程中，对办理事项、审核结果以及处罚结果的公开，可提高行政透明度与公众参与感、获得感，促进政策的有效执行；并且社会公众通过对相关办理与结果的关注，加强了对市场主体的监督。针对告知承诺书公示的实践与完善，江苏省已实施了一套公示机制，旨在鼓励申请人在公共社区或其所在区域的政务服务中心网络平台公开所有非涉密、无个人隐私的相关承诺情况；在此基础上，健全了投诉反馈渠道，确保信息公开的透明度与公共权益保护的有效性。针对法律援助项目的推进与完善，广东省将申请人的《法律援助申请承诺书》公示于官方网站和法律援助服务机构等场所，在公示期满且无异议的，将视作申请人符合法律援助申请条件。
在公示上，根据对官网的检索发现，部分地区生态环境厅对办理情况与审查结果做出了较为连续、全面、完整的公示，其主要集中在“建设项目环境影响报告表告知承诺行政许可决定”上；各地区住建厅的公示主要集中在“建设工程质量检测机构资质证书” “安全生产许可” “工程造价咨询乙级资质许可事项”上。上述两者都会将申请审批企业的名单进行公示，以便社会对企业及其行为进行监督和反馈，其中生态环境厅会在公示中将企业名称、已提交的材料、项目建设详细内容以及后期检查、不实承诺需承担的法律责任等具体事项进行公开；住建厅重点公示了“建设工程质量检测机构资质证书”和“安全生产许可”两方面的审查结果。其在事后审查中发现有不符合规定的企业后，先进行核查结果公示并给予相关企业以一定时间的整改；再进行复核，若仍未达到要求，则进行相关审批证件的吊销，并将结果再次进行公示。
（四）加强事中事后监管，实施市场准入负面清单管理。在对实行告知承诺的审批事项进行公示公告后，事后监管与动态核查是紧接其后不可或缺的环节。作为一项极其依赖市场主体诚信度的政策，告知承诺政策在执行过程中不可避免地会受到经济人的影响，在个人利益的驱动下，行政相对人是否会作出虚假承诺，该虚假承诺是否会对社会、对第三方产生危害，都是不确定的。2021年9月9日，新疆维吾尔自治区住建厅质安处对2021年1月1日至2021年2月28日期间办理安全生产许可证的232家采用告知承诺方式申报安全生产许可证的企业进行核查，经核查后发现，符合要求的企业有31家，上报资料不符合核查要求的企业有56家，多次沟通后仍未补正的企业有61家，无法取得联系的企业有84家，未通过此次核查的企业共有201家。根据此情况，住建厅予以这201家企业30天的整改期，并在公示中明确表示“请相关企业将整改资料发送至指定邮箱，逾期不整改或整改后仍达不到核查要求的企业，将吊销安全生产许可证”。2021年11月19日，住建厅质安处发布《关于对安全生产许可证实行告知承诺制企业核查结果的公告》，在对这201家企业的复核下，对限期整改后符合要求的90家企业予以通过，对仍不符合核查要求的111家企业予以吊销安全生产许可证，并附上了企业名单。
各地通过制定市场准入负面清单，为告知承诺政策的执行提供了一定保障。在每年度的《法治政府工作报告》中，市场准入负面清单的制定与告知承诺政策的执行被多次提及。此外，各地还根据实际情况建立了违背市场准入负面清单案例归集和通报制度，进一步规范市场准入管理。各部门与地区严格遵循国家政策框架和上级政策指导，结合本地实际情况，引导和规范市场主体的行为，对涉及国家机密、有高风险的领域实行禁止准入，对需要技术标准、资质要求或规模经济等特定行业实行限制准入。
三、我国告知承诺政策执行中存在的问题
2021年以来，不论是在部门层面还是地区层面，我国在告知承诺政策的执行上取得了一定成效，但由于“权力本位”的心理、相关细则不够明晰、配套设施建设不足以及群众对政策认知的不到位等，导致我国告知承诺政策执行过程中仍存在一些问题。
（一）“容缺受理”代替“告知承诺”。“告知承诺”是指在行政相对人无法当即拿出证明材料时，其有权选择提交书面承诺来替代提供特定材料，并自愿接受不诚实承诺可能引发的后果和法律责任，行政机关依此承诺进行办理审批，并于事后进行承诺真实性的核查。侧重的是政府的服务与事后的监管。而“容缺受理”是行政相对人无法当即拿出证明材料时，行政机关先行受理，行政相对人在后续规定时间内补充缺失的材料。侧重的是提高审批效率。虽然二者有异曲同工之处，但对于行政机关的权力行使而言，却有着本质区别。
“告知承诺”无需申请人再提交材料，意味着不再需要到相关部门开具相关材料，而在现实生活中从某种意义上看，部门开具相关材料、开具证明是一种权力的行使，是一种被需要的表现，部门在办事过程中不愿意放掉这层权力，因此容易出现“容缺受理”代替“告知承诺”现象，即相关部门愿意为申请人进行当场审批或加速审批，但申请人仍需在一定时间内开具所缺失的材料或证明进行补齐。一种是侧重交由政府部门的事中事后监管，一种仍是侧重群众材料提交的事前监管。
（二）虚假承诺处罚细则不够明确，实际处罚力度不足。在国务院办公厅《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发［2020］42号）中指出，在检查或常规监督过程中识别承诺失真情况时，行政机关应依据法律规定采取措施，包括但不限于终结相关程序、规定整改期限、废止行政决策或是施以行政处罚，并将其行为录入信用档案。涉及违法行为者，应依据法律规定将其适时地转送至司法机关进行处理。各地区在贯彻落实这一政策时，有必要对依法终止办理情况、行政处罚程度进行可操作的细化。上海市人民政府在《上海市行政审批告知承诺管理办法》（沪府令4号）第十三条中明确了依法撤销行政审批决定的两款情形，第十四条规定，行政审批机关按照本办法第十三条第二款规定实施后续监管时，对违反承诺的被审批人可以给予警告；对违反承诺且造成危害后果的，可处1万元以上10万元以下罚款；对违反承诺且造成严重危害后果的，可处10万元以上30万元以下罚款。在明确指明其违约情况下，遵循程序要求将其不良信用记录整合进本市的公共信用信息服务平台中。虽然在此管理办法中难以对“危害后果的严重程度”进行界定，但在行政处罚上做出了较为具体的款项说明。
目前，告知承诺中虚假承诺的处罚较偏向于责令限期整改与信用惩戒。作为一项极其依赖市场主体诚信度的政策，告知承诺政策在执行过程中不可避免地会受到经济人的影响，在个人利益的驱动下，行政相对人是否会作出虚假承诺，该虚假承诺是否会对社会、对第三方产生危害，都是不确定的。因此，将虚假承诺的处罚落到利益的刀刃处，在终止办理、责令整改、撤销决定、信用惩戒的基础上加大罚款力度等实际处罚，可较大程度上预防此风险。
（三）相关数据资源整合共享不充分。在贯彻落实告知承诺政策过程中，需要申请人信用信息资源的共享、部门间数据资源的共享以及监管数据的共享，因此公共数据资源的整合和共享等配套措施的建设尤为重要。在申请人自愿使用告知承诺办理审批事项时，第一步需确定该申请人是否适合使用告知承诺，需确认申请人是否有过虚假承诺、是否有过不良信用记录，对此查询与确认需要各部门、各地区间的数据共享。在后续的监管实施时，如何确保承诺事项的信息能即时、精准地传达给相应的一线监管执行者，以为其线上审核或实地勘察提供便利，需要相关部门间的数据资源共享，以加强业务协同，避免烦企扰民。
在具体实践中，首先，由于公共信用信息的纳入仍以本级行政区域平台为主，因此在面对流动性较强的办事群众或企业时，信用信息资源难以进行及时、准确的共享，为告知承诺政策的良好执行带来了不确定性；其次，在部门间公共数据共享上，由于我国尚未形成上联国家、下连县市区、部门联通的数据共享体系，各部门间对同一事物的统计出现不同数据结果较为常见，使得告知承诺政策在执行过程中进行数据共享辅助信用准入与监管核查有一定的难点。
（四）公众政策认知有待提升。“聚焦企业和群众等行政相对人在办证办事过程中的‘堵点’‘痛点’，进一步解决企业和群众办证多、办事难等问题”是告知承诺政策的目标之一，其要求行政机关一次性告知行政相对人的证明义务、证明内容以及不实承诺的法律责任，也允许行政相对人自愿对此做出承诺，其出发点是更好地服务群众。这不仅要求行政人员要有一定的工作素养以避免政策失真，也要求行政相对人对政策有一定的认知。但是由于知识水平有限以及存在侥幸心理等原因，部分群众对于自己所作出的承诺是缺乏法律意识的。一部分人只看到了眼前办事的便利，并未考虑到虚假承诺的法律后果，未考虑到其行为对诚信社会、对法治社会建设的重要性；另一部分人则是“明知故犯”，明知不实承诺所要承担的后果，但为了经济效益与个人利益，不惜作出虚假承诺，以通过行政审批。
四、我国告知承诺政策执行效果提升路径
只有不断向更好的看齐、不断分析告知承诺政策执行效果不够好的方面，并对其进行反思、解决，才能使告知承诺政策在执行中不断完善和优化，为建设人民满意的服务型政府、营造更好的经济发展环境作出贡献。
（一）科学编制相关文本，多渠道进行公布。告知承诺政策的相关文本有“告知承诺事项清单” “行政告知书” “承诺书”。“告知承诺事项清单”是执行告知承诺最重要的依据，它决定着哪些事项可以使用告知承诺、哪些材料可以使用书面证明以代替，并需对“设定证明的依据”进行说明，对“责任单位”进行明确。“行政告知书”与“承诺书”是公众在办理事项时所需阅读知晓并填写的，在这两份文本中，需将“证明用途” “证明事项名称” “证明内容” “设定证明的依据” “适用人群” “办理部门” “不实承诺所承担的法律责任” “公开范围与时限”等内容告知向申请人进行呈现、告知，使其明确自身权利与义务。
作为三份最重要的文本，仍有部门和地区为了在期限内完成任务，应付式地对其进行编制，要么对其内容添加备注，表示材料需后续补齐；要么缺少该说明的事项，严重损害了告知承诺的可操作性与规范性。因此，各部门、各地区需科学编制相关文本，科学、认真地编制“告知承诺事项清单” “行政告知书” “承诺书”，做到内容详尽、表达通俗易懂、不含模糊或兜底性条款。此外，对于相关文本的公示不能仅局限于门户网站，在兼顾线下服务场所，利用好新媒体，有条件的可设立专区，方便办事群众查阅。
（二）明确处罚细则，加大实际处罚力度。明确处罚细则，加大实际处罚力度是政策执行中的关键要素。对执行者而言，当处罚细则具体明确时，执行者能够清楚地知道在何种情况下采取何种措施，有助于提高政策执行力与效率。对公众而言，明确的处罚细则与执行标准增强了政策的透明度，一定程度上保证了公平公正，使政策处罚的执行更容易被公众理解和接受，也可对潜在违规者起到威慑作用。
在告知承诺政策执行中，如何对不实承诺所造成的社会影响进行失信程度分级并惩戒，如何完善“一处失信、处处受限”的跨地域联合惩戒机制，都是需要在实践操作中不断探索、不断细化完善的。对于在核查过程中发现的不实承诺且给予整改期限后仍不达标的行为，除了限期整改、撤销行政审批决定、做出信用处罚，是否可在每个环节都加入一定数额的罚款，以加大虚假承诺所需付出的代价。若虚假承诺对第三方、对社会产生了危害，是否可进行行政拘留，在违法记录证明中留下记录。提高虚假承诺的违法成本，是告知承诺政策得以长期有效执行的重要保障，虚假承诺的减少不仅能提高行政资源的利用效率，也有助于政民间的相互信任，促进法治社会、诚信社会的建设，提升告知承诺政策的执行效果。
（三）推广使用“证明事项信息协查函”。每项政策与任务的良好执行与实施，都离不开部门间的沟通协作。为了统筹数据资源整合共享与开发利用，2023年10月，我国成立了国家数据局，标志着我国在数据管理和利用、推进国家治理体系和治理能力现代化方面迈出了重要一步。随后，政务服务和数据管理局以及数据局在各省市纷纷挂牌成立，表明在各地区、各部门数据资源整合与共享上，我国正在积极实践中探索完善。
告知承诺政策的执行离不开信用确认、资料核对、现场监管勘察，部门间跨时空、跨层级的数据共享对其尤为重要。在部分数据未能实现有效共享时，和田地区在告知承诺政策相关文件中提到了“证明事项信息协查函”，我国在《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》中也明确表示，在涉及信息获取时，当待核查数据未实现网络共享且存在非即时访问限制时，相关主体可依法申请其他行政管理部门予以协助。被询求帮助的机关应及时给予协助，不得推诿或拒绝。若因特定缘由无法执行协助任务，应以书面形式通知申请协助的机关，并阐述不可行的理由。这为实现部门间的合作提供了切实可行的路径与保障，有助于提高告知承诺政策在我国的执行效果。
（四）统一宣传目标，加强行政指导。群众对政策目标、政策内容、政策实施意义等情况的了解，离不开行政人员对政策的宣传讲解与指导，统一的宣传目标可确保政策信息的准确传播，使公众准确理解政策的意图与内容，提高政策执行的效率与效果；通过引导、讲解、建议、劝告、教育等非强制性的行政指导，帮助政策对象理解和认同，可促进政策的落地，降低行政成本。
在告知承诺政策执行时，行政人员首先需对该新出台的政策进行宣讲，在宣讲前各部门需统一宣传目标与宣传内容，尽量避免出现信息输出差异大，群众有歧义现象；宣讲中需对政策内容、政策出台的目标与意义、对群众最关心的实际办事影响进行说明，让群众知其事、明其理、遵其规。在群众使用告知承诺时，需再次口头向其说明所证明的材料与不实承诺带来的法律后果，做足做好自身工作，避免政策失真，提高告知承诺政策的执行效果。
综上，2020年11月，国务院办公厅颁布并执行的《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发［2020］42号），见证着告知承诺政策在我国的全面落地与实施。本研究对告知承诺政策的执行进行探究，发现其在提高审批效率、优化营商环境、提高公众参与感、加强监管严格准入四方面取得了一定成效，但由于“权力本位”的心理、相关细则不够明晰、配套设施建设不足以及群众对政策认知的不到位等原因，导致在执行过程中存在“容缺受理”代替“告知承诺”、实际处罚力度不足、相关数据资源整合共享不充分、公众政策认知有待提升等问题，影响了其执行效果。结合地区实际情况，本文针对上述存在的问题提出了科学编制相关文本并多渠道进行公布、明确处罚细则并加大实际处罚力度、推广使用“证明事项信息协查函”、统一宣传目标并加强行政指导四项提升路径。
我国的经济建设、社会发展与政府职能等都正在向新的发展阶段迈进。告知承诺政策对我国优化营商环境，增强市场主体活力，建设人民满意的服务型政府，提高居民对行政机关、对社会建设的满意度等起着助推作用。未来，我们将继续深入对各地区、各部门的调研，并对相关数据进行分析，为提升我国告知承诺政策的执行效果提出更具针对性的建议，以期为告知承诺政策的执行做出有益探索。
（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院）
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