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| 乡村振兴背景下工商资本下乡风险及防范 |
| 第759期 作者：□文/陈华平 陈盛禹 时间：2025/8/16 14:02:23 浏览：28次 |
［提要］ 党的十九大报告提出乡村振兴战略，党的二十大报告对全面推进乡村振兴提出新的要求。在推进社会主义现代化国家进程中，农村面临着深刻的挑战和艰巨的任务，尤其是在经济发展、社会治理和基础设施建设方面。当今，工商资本对促进乡村振兴，实现城乡共同繁荣有重要作用，农业农村吸引着越来越多的工商资本，工商资本在乡村的规模和领域逐渐扩大。诚然，在工商资本运作下，农业的建设与发展在积极推进，但也存在着不少问题和隐患。工商资本按规范进入乡村，使其惠及农民而非损害农民，关乎乡村振兴战略的推进。
关键词：乡村振兴；工商资本；资本下乡；优化建议；质性分析
基金项目：赣州市社科规划2024年度一般课题：“资本下乡促进赣州市乡村振兴高质量发展的路径研究”（项目编号：2024-2024JDKT-1151）
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2025年3月10日
一、问题的提出
农业作为国家经济的根基，对社会稳定和国家治理具有深远影响。自党的十八大以来，党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，持续推动乡村全面振兴，力求从根本上改善农业、农村和农民的发展环境。资本市场通过融资、资源配置和风险控制等功能，成为支持乡村振兴的重要金融手段。2023年，中央一号文件进一步明确了社会资本投资农业的指导方针，强化了资本的引入、使用及退出的监管。资本在乡村发展中发挥着重要作用，乡村振兴的实现离不开资本的积极支持和参与。农业农村部初步预算显示，需要投入超过7万亿元，才能完成乡村振兴五年规划的目标。尽管政府补贴和投入是资金的主要来源，但仅依赖政策支持难以满足如此庞大的需求，特别是在国内部分产业产能过剩和复杂严峻的外部环境下，这一挑战尤为突出。我国公共财政政策趋紧，财政收入面临较大压力。在2024年政府报告中，地方债务同样值得关注。根据财政部地方债额的相关数据显示，过去十年我国地方债务余额逐年上升，2013年地方债额为10.88亿元，2023年地方债额为35.70亿元，是十年前的三倍多。这表明我国地方债务负担沉重，潜在风险逐渐暴露。
因此，在我国宏观经济面临需求冲击、财政政策收紧、地方债务增加等困难的情况下，工商资本下乡在国家政策的支持下具备广阔的发展空间，不仅缓解了政府资金不足的压力，还为农村基础设施、现代产业和数字化建设等提供了急需的资源。然而，工商资本在推动乡村振兴时也存在着不少风险。比如，工商资本下乡出现投机行为、破坏基层自治氛围、农户主体权益受到损失等。基于此，分析有关乡村振兴背景下工商资本下乡的文献，探讨其面临的主要风险和治理对策，为我国相关研究提供参考。
二、研究设计
（一）研究工具与资料选取
1、研究工具。本文采用质性研究方法，借鉴扎根理论的基本方法，选取45篇文献作为质性研究的材料来源。通过NVivo 15软件对所收集文献建立联结，以开放式、主轴式、核心式对文本资料进行三级编码。
2、资料选取。本文主要通过中国知网（CNKI）数据库，输入“工商资本下乡” “乡村振兴”等关键词进行检索，选取2014年至2024年文献，确保所选文献在代表性、时效性和权威性方面符合标准，最终选定45篇与本研究主题相符的有关文献作为分析样本（截止时间为2024年9月）。
（二）数据编码。对工商资本下乡参与乡村振兴存在问题的相关内容逐句阅读，提取概念和范畴，形成初始概念和代码列表。经归类整理，建立概念间联系形成693个初始概念，再将初始概念进行范畴化，提炼出39个一级编码。基于此，进一步开展主轴式编码，最终提炼出19个二级编码，接下来从主轴式编码中进一步总结、归纳可以囊括其范畴的核心式编码，最终得到6个三级编码。
1、开放式编码。选定文献导入NVivo 15中，在逐字逐句阅读文本的过程中保持高度理论敏感性，以分句编码的方式，从研究文本中找寻并整理相关内容，最终形成693个开放代码，归纳出39个初始概念，部分节点详情见表1。（表1）
2、主轴式编码。对39个三级节点进一步分析归纳，建构出更高的概念范畴，形成19个二级节点，利用NVivo 15对二级节点进行聚类分析，进一步找寻概念之间的关联。（表2）
3、核心式编码。三级编码的最高层次是核心编码，它基于二级编码，通过系统分析已有的概念类属，明确核心类属和支援类属，从而进行全局分析。（表3）
4、节点和参考点数量统计。基于对文献的深入分析，自下而上编码，得出各级节点。又分别对二级节点和三级节点进行数量统计，在乡村振兴背景下工商资本下乡的主要风险模型图的基础上，根据相关统计数据，构建出工商资本下乡的主要风险节点和参考点数量统计表。（表4）
三、乡村振兴背景下工商资本下乡风险主要表现
（一）农民的风险。在工商资本下乡的主要风险中，农民的风险在六个总维度中频次占比超过了四分之一，影响最深，风险最大。工商资本下乡后，村庄的决策权逐渐从农民转向工商资本，农民的主体地位被侵蚀，失去土地使用权的农民在生产经营中处于被动地位，成为乡村振兴的“旁观者”。同时，村庄公共性的消解堵塞了农民进行调解的渠道，更多切实的问题难以解决，农民群体在村庄公共事务参与中逐渐被边缘化。也正是因为农民主体地位的缺失，导致工商资本挤压小农的生存空间、农民利益被边缘的现象频出。
此外，农民的土地控制权逐渐丧失的问题也不可忽视。在长期租赁协议下，农民失去了对土地的实际使用权，资本方土地流转缺乏规范，导致流转过程中出现“无序化”现象，农民在这一过程中往往缺乏话语权。与此同时，资本通过长期租赁扩大了土地使用权，弱化了集体土地所有权，侵犯了农民的合法权益。资本的进入使得农民不仅“失地”，还面临“失权”的困境，大量农民被迫离开土地，失去了赖以生存的基础。
（二）国家政策执行的风险。工商资本下乡同样产生了国家政策执行的隐患。国家政策执行的风险涉及的文献数量是六个维度中最多的。可见，有相当部分的学者在研究工商资本下乡存在的风险中考虑到了对国家政策执行的风险。
工商资本下乡在推动乡村振兴过程中存在偏离农业供给侧改革和乡村振兴目标的隐患，严重影响国家支农惠农政策的实施。一方面，资本往往以追求短期利润为目标，忽视农业的长期可持续发展，导致农村的“非粮化”和“非农化”，违背了国家粮食安全战略；另一方面，资本主导还导致“去乡村化”和“去小农化”，削弱农民的参与感和自主性，使乡村振兴的目标与农民增收和共同富裕的核心理念相背离。此外，资本介入逐渐破坏了原有的乡村治理结构，村集体的组织权威和基层政权的合法性面临挑战。而地方政府缺乏有效调解能力，导致农民对政府信任下降，基层治理陷入合法性危机，社会治理结构虚，加剧了农民对政府的不满，导致乡村治理受困。
（三）当地政府的风险。首先可以肯定的是，地方政府希望通过工商资本进入乡村，引入先进的生产技术、管理经验等，提升农业生产效率，推进农业现代化进程。但是出于政绩、分税制与农业税费减免的因素，会出现政策执行不均衡导致资本享有特权以及地方政府对资本过度依赖导致工商资本与地方政府勾结等问题，二者都将损害农民利益。
1、政策执行力下降与监管不力。部分地方政府对企业的资质审查、农业经营可行性评估不严，导致不符合条件的资本进入农业领域，再加上土地流转管理体系不完善，政府对土地流转情况掌握不及时、不全面，加剧了对农民权益的侵害，破坏了农村生态和社会结构。此外，一些地方政府为了政绩，放松准入标准，降低监管要求，部分企业通过关系网络获得政策支持，资本因此享有特权。政府将大部分农业补贴和项目资源倾斜给农业企业，忽视农民需求，导致资本在乡村振兴中占主导地位。资本通过资源交换获得宽松监管，反映了政府政策执行力度与监管效能有待加强。
2、出于政绩地方政府发展失衡。有研究表明，政绩导向的财政项目进村及利润导向的工商资本下乡，容易导致弱势的农民利益被剥夺。许多地方政府为了完成政绩任务，侧重招商引资，未能有效引导和监管，导致政策过度倾斜于资本，农民的长远利益未能得到保障。同时，部分地方政府为了完成政绩目标，放任资本在土地流转中侵害农民利益。这种“权力-资本”共谋加剧地方政府与工商资本的紧密联系，资本通过与政府的合作获得特权，农民的利益被边缘化，反映了重资本、轻农民的失衡现象。
（四）农村的风险。在工商资本下乡过程中，资本是参与方，农民是核心利益方，那么农村则是作为发展载体，乡村振兴的效果需要在这里体现。但是，资本下乡增加了农村社会的不确定性，引发土地流转纠纷、环境污染等问题。
1、土地流转问题。广泛的土地流转通常引起土地兼并，进而导致多个社会问题。工商资本以土地流转的名义圈占农村土地，将耕地挤占，造成小农户失去土地，影响其生计和社会稳定。此外，土地流转市场往往存在不透明性、价格不合理、流转渠道不规范等问题，且流转价格通常由企业一方主导，使得农村土地流转价格不断上涨。一些企业以极低的价格强行收购农民土地，甚至在农民不知情的情况下进行“整村推进”。这些不规范的土地流转行为扰乱农地流转的经济秩序，影响农村的发展。
2、生态环境问题。企业在发展过程中往往忽视当地生态环境的实际情况，为了追求最大化的利润，滥用化肥和农药，严重影响了土地质量和粮食产量。在农作物的培育和生产中，工商资本为了降低成本，往往会偷工减料，重视经济效益而忽视生态效益。一边是不合理使用化肥，一边是滥用农药，长此以往，这种做法将导致养分污染土壤、水体和空气，威胁粮食安全，并对生态系统造成破坏。此外，工商资本对稀有资源的短期掠夺性开发，忽视了土地和环境的可持续发展，造成了严重的生态压力。
（五）农业的风险。产业资本下乡为乡村提供了新兴的农业生产方式和商品流通方式，但也带来了耕地“非农化” “非粮化”倾向。部分资本进入农业领域后，农业用地转为商业或非粮用途，这威胁了农业的可持续性，并对粮食安全构成威胁。随着工商资本逐步掌控土地，部分土地由粮食作物转为利润更高、风险较低的非粮作物或商业用途，导致耕地和粮食种植面积减少，进一步影响粮食产量。此外，农地流转后，土地的用途发生变化，从粮食生产转向经济作物或非农产业，进一步加剧了粮食生产的不稳定性和不可持续性。这种“非农化”和“非粮化”倾向对国家粮食安全体系构成了极大的风险，减少了粮食种植面积，并且对农业供应结构造成了不利影响。
四、工商资本下乡风险防范对策
虽然工商资本下乡带来诸多风险，但只需合理防范潜在风险，即可最大化发挥工商资本下乡的积极作用。
（一）加强工商资本下乡的政策支持与制度建设
1、推动政策支持。在明确政策支持方面，政府需要增强政策的公开性与透明度。政策的有效性取决于其可操作性，因此政府应拓展信息传播渠道，确保投资企业能及时获取相关政策，并清楚了解投资方向与时机。地方政府应发挥积极作用，引导工商资本进行投资。2019年发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出，“在政府引导下，探索工商资本与村集体合作共赢，壮大村级集体经济”。地方政府可根据本地特色与优势，适时调整产业和财政政策，合理引导资本投资。
2、完善法律法规。首先，涉及农村土地制度的法律法规需进一步完善。针对部分企业将原本用于粮食生产的土地改作其他农业用途的问题，应制定针对农村土地租赁的专项法律，明确工商企业租赁农户承包耕地的准入条件和监管制度实施细则。其次，完善粮食安全法律体系。2023年《粮食安全保障法》审议通过。该法作为保障国家粮食安全的基本法律框架，在实施过程中存在一些需要完善和改进的地方，例如在鼓励工商资本下乡参与粮食生产的政策细化和激励机制上仍显不足。此外，目前农业科技创新与粮食生产的结合仍显不足，部分资本可能更多关注短期收益，而忽视了科技在提高粮食产量、提高农业效率方面的重要作用。这些问题需要通过相应的法律和政策加以完善。
（二）推动政府职能转变
1、增强政府行为监管。政府职能转变的关键在于建立有效约束地方政府行为的机制。首先，需要明确政府与市场的关系，清晰界定公权力与私人利益的边界，以防止地方政府在地方理性代理机制下产生机会主义行为。其次，应调整现有的官员考核和财政收支制度，将基层官员的考核重点从单纯的政绩导向转变为关注农民收入增长等长期利益，进一步加强地方政府与农民的利益联动。最后，应建立严格的追责机制。地方政府应在土地流转过程中实行“权力清单”和“责任清单”制度，明确基层政府的职权范围，并根据标准严格执行审查与追责。
2、强化政府监督管理。第一，严格管控资本准入。针对农村体制缺乏工商资本进入的问题，在工商企业进行集体土地流转前，需先审查企业是否具备农业生产经营的条件及风险防控能力，其次还应对其拟进行的农业项目进行审查，评估是否具备详细的实施规划和可行性分析。通过这两项审查，确保工程及其规划符合法律法规，符合农业政策，符合环保标准，符合产业规划方向，使原承包农户的权益得到有效保护。第二，强化过程监管。在工商资本下乡的过程中，要在整个过程中加强监管，保障粮食安全。首先，应加强实时监控。相关部门需对工商资本下乡的规划、运作现状、土地用途及资金来源和使用情况进行全面监管。同时，定期检查工商资本租赁的土地，防止耕地被非法改变用途或撂荒。其次，实行监管责任制。依据各地的人口、农地和经济情况，合理配置监管人员，确保对工商资本下乡的全面监管，并明确责任落实到具体监管人员。最后，增强社会监督。应设立便捷的举报渠道，并加强村集体的监督功能，使基层群众的意见和问题能够及时反馈给有关部门，发挥群众监督的作用。
（三）强化工商资本下乡中的生态环境保护。农民应享有知情权和监督权，以确保能有效监督工商资本在乡村的各个环节。首先，保障农民对工商资本生产经营情况的知情权。企业应与环保部门共同定期向公众发布排污处理情况，以及环保措施和违法行为。其次，保障村民的诉讼权。农民在经营过程中遇到破坏生态或土地资源的工商资本时，为维护自身合法权益，应能依法行使环境公益诉讼权利，并逐步完善有关权利保障，赋予农民更多的诉讼权利。此外，需要建立多元化治理模式，增强农民抵御企业的能力。加强第三方环保组织的作用，环保组织拥有专业的监测设备和法律知识，能够协助农民维权，申请公开处罚决定并监督企业的整改进展。
（四）保障工商资本下乡过程中农民的合法权益。保障农民的合法权益就必须体现农民的主体性。农民的主体性体现在农业生产和生活中，具体包括主导权、参与权、表达权、受益权和消费权。保障农民的主体地位是维护工商资本下乡过程中农民合法利益的首要任务。首先，必须确保信息对称。需要改善农民获取信息的渠道，确保他们及时了解与资本下乡相关的政策和规定，避免因信息不对称而造成利益受损。其次，应建立健全农民参与机制。在工商资本下乡的过程中，农民通常处于相对弱势的地位。由于资本下乡过程中的地域差异和行业特点，资本的下乡不仅是政府和企业驱动的单向过程，还涉及农民与资本之间的互动与选择。农民的主体性参与可以有效制衡资本与权力的利益共同体，防止其侵犯农民权益。因此，应确保农民在项目选择、利益分配等关键决策中的参与，保障其发言权和选择权，避免其被排除在外。
（作者单位：江西理工大学应急管理与安全工程学院）
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