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| “藏粮于地、藏粮于技”经济法治探析 |
| 第760期 作者：□文/陈湘岳 时间：2025/9/1 15:34:16 浏览：38次 |
［提要］ 耕地是粮食生产的命根子，保护耕地就是守护国家粮食安全的根基。只有牢牢守住耕地红线，确保国内粮食生产能力，才能在国际形势动荡时，稳住粮食安全的基本盘，端牢中国人的饭碗。随着依法治国在社会生活各个领域的推进，对于粮食安全保障领域内的立法、执法、司法体系日臻完善。本文以探析经济法治内涵为主线，分析我国粮食安全保障方面两大主线，即藏粮于地与藏粮于技，进而明晰我国粮食安全保障发展基础和方向，并从筑牢粮食安全意识、稳固粮食安全基础等方面提出建议。
关键词：藏粮于地；藏粮于技；经济法治；粮食安全保障
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2025年3月18日
“藏粮于地”是我国面对时代发展需求不断优化而形成的核心粮食安全战略，客观剖析实施“藏粮于地”战略的法治路径依赖，明确相应的实施策略，对于切实落实“藏粮于地”战略、保障我国粮食安全具有积极的现实意义。
一、我国“藏粮于地、藏粮于技”战略提出的背景及内涵
“双藏”战略蕴含的经济法治内涵。研究经济与法治的关系乃至整体经济法治问题，历来有诸多维度，其中对重大经济事件的法律应对，就是一个重要的观察视角。“藏粮于地”与“藏粮于技”是贯穿我国粮食安全保障的两条主线，它们体现了粮食生产发展中存在的问题、解决路径和改进目标，由此可以明探粮食安全保障问题发展的基础和方向。若粮食生产与发展出现失衡，则会危及社会经济发展和国民生活水平提高，削弱综合国力。所以，这不仅是基础的粮食问题、经济问题，而且是一个重大的政治问题。然而，经济法作为发展促进与协调法，在对于该领域的调整上具有民法与行政法所不具备的独特优势。因此，需要运用市场规制法以及宏观调控法这两大经济法的主要法律体系与制度来对粮食安全保障中的一些问题进行规制与协调。在经济法视角下，“藏粮于地、藏粮于技”的经济法治内涵来源于对农业生产与发展的全链条监管和全民参与，体现了法治思维下的农业经济发展和市场监管。同时，通过加大对农产品科技研究的投入、推广应用和企业的支持，提高农业生产效率和质量，实现“藏粮于技”的目标。在这一领域，应当注重科学立法原则的适用，正确地处理好当下我国粮食安全保障领域内改革与立法的关系，立法应当积极回应改革领域的现实需求，推动改革于法有据、于实有依，促使立法成为推动改革的深层力量，而现实的需要应当作为二者统一的基础，这一过程重点依赖民主立法程序。不仅仅是该领域，我国目前所取得的重要法治成就，既是社会主义现代化建设的理论结晶和现实需要，又是依赖于民主立法程序产生并在各种法律渊源中得以发展的成果。
政府需要加强监管机制的建设，从根本上保障粮食生产的质量和规范性。不仅要实施一般经济责任制，其在农村集体经济中推行的家庭联产承包责任制，虽然确实有助于解决农民收入问题，使农民有了稳定的土地使用权和收益分配权，从根本上调动了农民的生产积极性，增加了粮食产量，但目前仍存在诸多问题，如有些地区违规改造集体土地，致使诸多农民失去了土地和收益来源；部分地区在重视粮食生产的同时，对农民的土地管理不力，其种植结构僵化、方式陈旧等问题已经现实地导致了土地质量下降；基于综合收入仍然偏低，农民失去了对土地的归属感，不愿再从事农业耕种活动，选择“进城打工”。因此，应当加强家庭联产承包责任制的实施。同时，鼓励广大市民加强对本地区土地资源的保护和利用，支持政府关于农村建设和生态环境保护的决策，促进农村现代化和农民综合素质的提升。
二、“双藏”战略是粮食安全保障的现实需要
（一）“双藏”战略是粮食安全战略全面落实的需要。“藏粮于地，藏粮于技”战略是我国应对全球粮食安全挑战、实现农业可持续发展的核心方略。本文从经济法治视角出发，通过制度分析与实践考察，揭示了法律规制在耕地保护、科技创新及粮食安全保障中的基础性作用，初步构建了“制度保障-权责配置-激励约束”三位一体的法治框架。研究发现：其一，土地权利制度的完善是“藏粮于地”的法治基石。通过耕地保护补偿机制、土地经营权流转制度创新以及生态红线法律化等手段，有效解决了耕地“非农化” “非粮化”的治理难题。但现行《土地管理法》在耕地质量监管、跨区域补偿机制等方面仍存在制度空白，亟待通过专项立法填补。其二，科技创新法治体系的构建是“藏粮于技”的核心支撑。种业知识产权保护、农业技术推广法律机制以及数字农业标准体系的建立，显著提升了农业科技转化效率。然而，生物技术伦理审查制度滞后、农业数据产权界定模糊等问题，仍制约着技术红利的充分释放。
作为国家粮食安全战略的法治化表达，“藏粮于地，藏粮于技”的实现需要持续推动制度创新：在耕地保护领域加快《黑土地保护法》等专项立法，在农业科技领域构建开放式创新法律体系，在政策协同层面完善粮食安全法治评估机制。唯有通过法治方式固化改革成果、平衡多元利益、防范系统性风险，方能筑牢大国粮仓的法治根基，为农业现代化提供持久制度保障。
（二）“双藏”战略是粮食安全意识全面强化的需要。随着人口增长、资源环境压力、气候变化等因素的影响，我国的粮食安全问题日益凸显。尽管我国已经建立了较为完善的储备粮体系，在保障粮食安全的工作上取得了长足进步，但在粮食生产、质量监管、供销矛盾等方面仍面临着许多挑战。目前，我国高度重视粮食安全责任制度，除特殊经济责任制以及《粮食安全保障法》以外，还着重建立了首长负责制，即“粮袋子”党政同责，而实行经济责任制的过程中，有效的监督和考核则必不可少。但现存的主要问题为：中央重视，地方忽视；地方依赖中央，销区依赖产区。具体表现为：首先，近年来我国粮食产量连年稳步提升，实现了从供需差额大到供需基本平衡，部分品种相对剩余的结构转变。总体而言，粮食安全不再是一个迫切的挑战，且通过建立粮食储备体系，现存余量尚且足以供应一年的消耗量。在这样一种大背景之下，部分地区的政府部门、农业部门的抓粮管粮工作有所松懈，抛荒、不种、少种等问题频生。其次，东南沿海发达地区的销区认为其经济实力雄厚，无需种粮，可直接从产区购入；与此同时，部分发展中地区的产区认为其土地肥沃、耕地面积相对较大，不存在粮食安全问题。因此，依法治粮方针应当着重于明确中央、地方与产区、销区各自在粮食安全保障中的经济责任制，提高产区的责任意识与销区的自给意识。
（三）“双藏”战略是粮食安全基础全面稳定的需要。粮食安全基础主要存在着四个方面的困境与挑战：一是土地资源紧缺。中国现存耕地面积虽然位居世界第三名，但人均耕地只有世界人均耕地面积的27%，而随着中国城镇化、工业化已经达到了较高的水平，建设用地使用权与农村土地承包经营权的冲突也日益加剧，大部分的新兴建设用地位于城郊，建设用地的刚需势必会占用大量耕地，而随之补垦的荒地却未经过垦复培植，难以保障新垦耕地的质量。因此，要解决粮食安全问题，应当加大对土地资源的保护和优化，加强对土地承包经营权的保护力度。二是气候变化所引起的水资源短缺问题。随着全球气候变暖，中国也在其影响之下，全球范围内的气候变化会给中国粮食生产带来极大的不确定性，特别是全国范围内的水源供应不足，严重限制了农业生产和粮食安全，为缓解这一问题，必须加强对水资源的管理和规划，采取更加灵活和有效的水资源管理模式，同时注重节约用水和水资源的可持续利用。三是农村基础设施建设水平相对落后以及农业生产技术水平低下，这给粮食安全生产带来了很大的制约。由于缺乏现代化的农业科技，种植方法落后，肥料不合理使用等问题，导致了农产品的质量和产量受到限制，对粮食安全构成了一定的威胁。因此，国家应该加大对农业科技的研发和投入，提升农业生产技术水平，从而保障粮食安全。四是粮食质量安全问题需要重视。当前，一些地区在追求高产量的同时，忽略了粮食质量安全的问题。长期以来，基于中国人口大国的国情，农药、化肥等的过度使用已经引起了环境污染和粮食质量安全问题。追求粮食产量固然是农业发展的一个重要价值，但粮食产量问题必须与环境的承载力相匹配，保持一定规模面积和一定粮食产量相匹配是国家粮食宏观调控的基础，也是政府绩效考核的一项重要指标。
三、“双藏”战略是提升粮食安全保障能力的举措
（一）强化落实严格耕地保护制度，筑牢粮食安全基础。粮食安全的首要先决条件即是耕地安全，党的二十大报告再次指出应当牢牢守住18亿亩耕地保护红线。虽然目前国家已经提出遏制耕地“非农化” “非粮化”，但我国大部分地区在执行该方针时，仍然有着较大的被动性，没有良好地调动基层干部和农民守护耕地、保护农田的自主性。基于此，应当将特殊经济责任制引入耕地保护领域。目前，并没有明确的法律规定将耕地保护与特殊经济责任制直接结合在一起，但二者有着些许的联系，这是毋庸置疑的。特殊经济责任制是指有个别契约、章程或者专门法规来规定某种具体的经济责任制关系。在土地流转和土地承包方面，实行特殊经济责任制可以更好地管理耕地资源。例如，政府可以通过农户之间的土地流转来实现耕地的集约化利用，并为农民提供更多的农业生产资金和技术支持。在这种情况下，特殊经济责任制可以明确各方的权利和义务，为耕地保护提供更好的监督和管理。总之，特殊经济责任制在耕地保护中的具体应用需要结合当地实际情况和法律规定，以更好地保护和管理耕地资源。
（二）科学确定粮食安全总量目标，细化各个行业用粮标准。有效化解粮食供给结构性矛盾，坚持“大粮食”思想，在确定粮食总量方面，可以结合国内外的实际动态情况和标准，进行科学地判断。如，联合国可持续发展目标将粮食安全作为其中一个核心目标，经济法可以根据联合国的有关标准和指标来科学地确定我国粮食安全的总量目标。同时，凭借互联网广泛涵盖的信息资源，经济法专家和相关人员可以更加精准地收集到有关粮食产量、库存量、消耗量等数据信息，并根据这些信息对粮食总量进行科学推测。在细化各行业用量标准方面，经济法可以综合考量我国的粮食生产能力以及各个行业对粮食需要之间的差额，逐步制定合理的用粮指标。例如，对于农业行业，可以考虑土地利用情况、种植结构、气象条件等因素来制定用粮标准；对于其他行业，可以从其生产工艺、用量等角度出发，结合生产效率和资源利用率等因素，制定相应的用粮指标。总之，经济法在科学确定粮食总量和细化各个行业用粮指标方面具有重要作用。结合互联网丰富的信息，可以更好地收集和分析相关数据，为实现国家粮食安全目标提供法律保障，更好地实现依法治粮的总目标。
（三）强化科技型农业模式推广，提升粮食安全科技水平。保护型农业发展模式是“藏粮于地，藏粮于技”的深层需求，在科技农业的链条中，种业毋庸置疑地位于全过程的起点，能够拔得种业的头筹，对于整体粮食安全具有极大的重要性，“一粒种子可以改变世界”并非空穴来风。目前，全国种业市场规模巨大，说明种业领域蕴含着巨大的经济效益，但粮食又并非一般性商品，除需考虑作为商品的经济效益以外，粮食、种子更多承载的是“民以食为天”的社会责任。因此，种、粮行业的科技水平提高必然需要经济法于法律框架、政策措施、市场监管这三个方面予以调整、协调。具体而言，针对目前我国种子企业小、散、自主研发能力弱的弊病，培育繁、集、强的种业创新企业是重中之重。政府应当利用专利法、企业投融资法等，鼓励种业科技创新，将更多优质资本引入种业领域。同时，综合运用利益诱导方法、计划指导方法辅之以财政支持、收税优惠等政策，调动企业对种业投资的积极性，促进企业和科技人员的创新意愿，从而推动当前我国农业模式的转型。经济法作为农业科技创新与投入生产转化为生产力之间的纽带，为避免在转换过程中出现损害粮食安全的情况，政府还应实施市场准入制度。市场准入是为了限制企业等市场主体进入特定领域或地区从事市场经营活动而主要由政府设立的一种市场壁垒，应当综合使用质量认证、资质认证等手段来建立较为严格的市场壁垒，以及运用《反不正当竞争法》和《反垄断法》对不正当、不适当的企业经营行为进行规制，为农业科技创新提供合法性和安全性的保障。但需注意的是，在农业领域应当适度运用经营者集中豁免规则，可以有效地促进农业企业的合理整合和资源优化配置。
综上所述，在粮食生产、农业发展领域全面贯彻“藏粮于地、藏粮于技”战略是实现我国粮食安全全面有保障的主要路径。在这一对概念中，“藏粮于地”是基石，“藏粮于技”是途径。在法治视域下，“藏粮于地、藏粮于技”有着新的内涵和路径依赖，本文依循“意义—需求—举措”对应着“目的—问题—手段”，从经济法理论的视角重新思考当前我国粮食安全的重要方略，即“藏粮于地、藏粮于技”所欲实现的目的，以及通过经济法可以为保障“双藏”战略提供的路径选择。
从粮食安全保障目标的角度看，我国现行的粮食安全保障同时贯穿着“藏粮于地”与“藏粮于技”两条主线。其中，“藏粮于地”强调保护耕地资源、防止耕地“非农化”和“非粮化”，以推动优质粮食的生产和供应；而“藏粮于技”则是通过推进科学技术创新，提升农业生产力水平和粮食质量安全水平，支撑粮食生产和供应的可持续发展。因此，推进粮食安全保障，需要通过经济法运用土地管理法、财税法、企业投融资法为“双藏”战略提供现实保障。
从粮食安全保障主体的角度看，主体具有多样性，其中既涉及政府与市场、企业与农民之间的横向经济关系，也涉及政府与企业、政府与农民之间的纵向经济关系。因此，推动粮食安全保障，需要运用经济法，以社会整体利益最大化为目标，通过利益诱导和计划指导对多方主体的利益进行统筹兼顾，从而实现经济法的取向价值。
从粮食安全保障手段的角度看，经济法作为公私兼容的法，可以运用的手段贯穿市场规制和宏观调控两个方面。同时，经济法作为系统综合调整法，可以综合运用规划、财税、产业政策调控等宏观调控方法，也可以运用市场机制、金钱补偿等微观调控方法。有形之手与无形之手协同并用，使得我国粮食产业在宏观、微观都有序的条件下得到最有益的发展，使得“藏粮于地，藏粮于技”战略通过法制路径得以落实，最终实现依法治粮，彻底解决我国粮食安全问题。
（作者单位：西安财经大学）
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