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| 预算管理一体化下科研经费“放管服”探索 |
| 第760期 作者：□文/黄秋枫 喻晓燕 时间：2025/9/1 15:37:19 浏览：34次 |
［提要］ 预算管理一体化系统以技术+制度规范方式，整合预算各环节全流程的规范，有效推动以信息技术手段提高国家综合治理能力。在统一、标准、规范系统下，科研经费“放管服”各项政策如何适配国家发展要求，运用信息系统管理好科研项目资金？本文对科研“放管服”政策落地现状进行分析，探索如何运用预算一体化系统落地科研经费“放管服”精神，提出几点建议。
关键词：预算管理一体化；科研经费；放管服
基金项目：四川省省级科研院所基本科研业务费项目（项目编号：2024JDKY0004）
中图分类号：F812.3；F810.6 文献标识码：A
收录日期：2025年3月17日
一、预算管理一体化概述
预算管理一体化系统，是财政部全面贯彻党中央以信息化手段推进国家治理体系和治理能力建设的重要举措。旨在将制度规范与信息系统建设紧密结合，用系统化思维全过程整合预算管理各环节业务规范，通过将规则嵌入系统强化制度执行力，为深化预算制度改革提供基础保障，推动加快建立现代财政制度。2019年全国开始推进预算管理一体化建设，财政部先后制定发布《预算管理一体化规范》《预算管理一体化系统技术标准》等文件，初步建立统一的业务规范和系统建设标准，以指导各级预算管理要求有章可依。紧随其后，各地分批次建设预算管理一体化系统，并取得突破性进展。
预算一体化建设，提出健全预算项目全生命周期管理。所有预算以项目库建设为起点，先有项目，才有预算。同时，预算一体化系统按照预算层级，采用自上而下的控制规则控制预算规模。通过预算指标账管理机制，财政部门可对预算指标进行全流程的追踪和控制，时刻掌握预算的具体情况，包括预算分配及执行情况，从而切实加强对预算的监督。通过预算指标的管控，强化预算刚性约束，落实“先有预算项目、再有预算指标、后有预算支出”，实现预算管理的业财融合、有效衔接并相互制衡。
二、科研经费“放管服”概述
党的十八大以来，国家相继出台一系列优化科研经费管理的政策文件和具体改革措施。从2014年《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》开始，中央提出科研经费改革创新管理理念，明确改进加强科研项目和资金管理的总体要求。2015年中共中央、国务院提出了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，2016年印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，正式开启科研经费改革之路。随后，各省各地结合实际，加快推进当地科研项目资金管理改革的各项工作，力争落地“最后一公里”。
2021年，国务院办公厅出台《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，将科研经费预算科目由9个变为3个；预算调剂权限全部下放给项目承担单位和科研人员；在人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制；结余资金不再设2年的限制，不再收回；提高间接费比例等等。这一系列的举措，可以看出国家对科研创新驱动发展的重视，解决卡脖子技术问题的迫切希望，只为进一步让科研人员减负，激励科研人员专心研究出成果，为推进更高水平科技自立自强作出贡献。
三、预算管理一体化系统下科研经费管理现状
2022年，全国自上而下正式启用预算管理一体化系统。以四川为例，四川作为第二批建设预算一体化系统的省份，采用的是海南省模式的预算管理系统。系统启用两年多，已实现项目库管理、预算编制、预算执行、会计核算、绩效评价等核心业务平台的有机整合。与此同时，近年来围绕科研经费“放管服”精神，结合省情，相继出台多项政策文件，以赋予科研人员更大自主权、切实减轻科研人员负担，加快推进创新驱动引领高质量发展战略。
（一）科研项目带标识入库，但需填报测算依据。项目库的完善是预算编制的起点和核心。先有项目，再有预算。科研项目也不例外。四川为落实科研经费“放管服”管理，通过预算一体化管理系统对科研项目标注“科研”标识，采用单独标注科研项目的方式将科研经费与一般财政项目经费区分开来，以便适用不同的经费管理模式。科研项目具体类型由各主管部门界定。在最初科研项目进入项目库，完善项目基本信息时，就可对符合条件的项目进行“科研”标识。标识了“科研”的项目在预算指标录入后，自动标记成“科研”项目指标，有效推进科研经费预算调整等“放管服”政策的落地。但除了增加“科研”标识入库，项目库中其他基本信息同普通项目一样，均需要一一完善。所以，科研人员在项目申报时按照政策可简化编制项目预算，但在项目入库时便需要填写详细测算经费依据。
（二）科研项目经费预算，仍需要按部门预算经济科目细化编制预算。预算编制，科研项目需要按照《政府收支分类科目》编制部门经济科目，细化各项具体支出。而科研项目申报时，经费预算仅业务费、劳务费、设备费科目，或者是未改革前的设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费等科研项目科目。科研项目科目和部门经济科目属于两种不一样的预算科目体系，存在两张皮的现象。故在预算编制时，科研人员必须重新按照预算管理要求编制细化编制部门支出经济科目。虽然目前一般都配备科研财务助理，但仍大量消耗科研人员精力。
（三）科研项目管理区别于其他项目，赋予更多预算调剂权。目前四川省由于在科研项目入库时，给项目进行了“科研”项目标识，所以最后下达的项目经费指标也带有“科研”标识。按照《关于改革完善省级财政科研经费管理的实施意见》文件精神，预算一体化系统现已实现将预算调剂权全部下放给项目承担单位。单位申请科研经费预算调剂后，按照单位内部管理要求，即可完成预算指标的调剂。单位要使用调整后的经费指标，仍需要按照流程重新申请用款计划额度，这一步骤需要单位、部门、财政相关处室逐步审核。审核通过后，经费方可使用，才算是真正地完成预算调剂。
（四）科研项目绩效管理与普通项目一样，未体现其特殊性。四川省现已全面开展预算绩效管理，目前预算一体化系统中，项目库有项目的总绩效目标，预算编制有本年预算的绩效目标。2023年开始，预算项目均实行全流程绩效管理，从事前评估、事中监控、事后评价到结果应用，科研项目同普通项目一样管理。单是绩效监控，从前几年的定期绩效监控，到现在每月进行绩效完成情况上报，上级部门按照绩效目标完成情况，下达绩效监控处置，由单位填报处置意见回复。项目负责人是预算绩效的直接责任人，每月的绩效监控和绩效处置意见填报，较大程度上增加了科研人员的事务性工作。
（五）科研项目结余管理未实现项目的全生命周期。按照“放管服”政策，科研项目结余经费不再收回，可由项目单位统筹安排用于科研活动直接支出。最新政策文件，取消了“两年”的时间限制。目前按照预算一体化系统的结余资金管理机制，此类标注“科研”标识的科研资金，可在年度终了，通过“结转结余”模块完成结转，经审批后，自动进入次年预算。
（六）科研项目资金转单位基本户存在诸多堵点。四川省的科研经费“放管服”政策中有一条，“年初编入省级部门预算的科研项目经费在预算批复后、省级其他科研项目经费在资金文件下达后30日内，通过国库集中支付方式拨付至项目牵头单位基本存款账户。”这是四川科研经费深化改革的一大创举，切实推行符合科研活动规律的管理模式。但在预算一体化落实该政策的过程中，仍存在诸多堵点。目前，有“科研”标识的项目预算指标转回单位基本存款账户时，从系统角度目前可以执行，但仍存在较多未明确的事项。例如，转回基本存款账户的科研经费实际发生支出时，只能通过“预算执行－单位资金－往来支付”模块完成支付，系统无法实现预算管理规范自动生成准确会计凭证；年末转回基本存款账户但未使用完毕的财政科研经费决算支出对账时的差异如何解决；财政会计核算考核时，预算执行金额与单位会计记账凭证金额出现偏离率；年末未使用完的转回基本存款账户的科研经费如何进行次年进入部门预算等。该政策落地目前堵点较多，仍待解决。
四、预算管理一体化系统下科研经费管理优化建议
（一）持续推进预算一体化系统建设，完善系统流程助力政策落地。预算一体化系统是国家深化预算管理制度改革的必然要求。财政部门势必会稳步持续推进其系统建设。但针对科研经费“放管服”政策在预算一体化系统的落地实施，就更需要财政部门、科技部门通力配合，高度重视，持续推动科研经费的差异化管理机制建设。一是在后续优化预算一体化系统流程设计时，充分考虑科研经费的特殊性，要让科研经费的管理符合科研活动的实际规律，持续优化信息系统，打通系统的“最后一公里”，实现放与管的结合，真正落地实现“放管服”政策。二是完善科研经费预算调剂系统流程，完成指标调剂的同时，自动完成申请计划额度的流程，缩短预算调剂的时长，真正地实现预算调剂权限下放至项目单位，提高科研人员经费使用效率。三是细化科研经费管理的字段设置，无论是预算执行还是会计核算，均需要持续完善辅助项的设置，构建更完善的会计凭证核算场景搭建、报表查询等设置，进一步便于单位及上级部门查看、统计科研经费实际使用情况。
（二）跨部门协同联动，共同推进科研经费“放管服”政策。现行科研经费改革政策文件，要在预算管理系统中打通“最后一公里”，真正实现科研经费“放管服”政策落地，除了信息系统的持续建设，还需要财政部门、科技部门、审计部门等多部门联动协调，对科研经费“放管服”政策落地时遇到的各项经费管理与实践运用的堵点，充分协调，达成共识，确保对科研政策的理解和把握的尺度一致，才能真真正正地助力“放管服”政策扎实落实，持续为科研人员减负，激发创新活力。避免出现因政策理解的不一致，阻碍改革落地。只有这样，才能真正地把事干好，为科研人员松绑。
（三）赋予普通科研项目在部门预算编制中更多权限，简化部门预算编制。建议允许符合条件的科研项目，在项目库完善基本信息时简化预算编制，科研人员可依据预算任务书，按“设备费” “劳务费” “业务费”三类编制简单的测算依据。在进行部门预算编制经费时，可按照“专用设备购置费” “劳务费” “委托业务费”编列预算部门经济科目，或是直接参照“包干制”科研项目经费，将经费的部门经济科目统一编列为“其他商品服务支出”，给所有科研人员在预算编制上松绑。待到次年预算批复后，预算指标用款计划申请前，由科研人员根据科研业务情况提出申请进行预算调剂，这样给科研人员在预算编制工作上赋予更多时间、空间、权限，便于腾出更多精力开展科研工作。
（四）健全科研项目绩效管理机制，探索科研项目绩效差异化管理。目前，国家对科研经费的深化改革宗旨主要是国家要放，单位能接。按照现行政策，甚至于允许科研项目失败，实际上也是想让科研人员无后顾之忧，专心研究新技术、新成果。建议进一步探索完善科研项目绩效管理机制，将科研项目绩效管理区别于其他一般项目，实行差异化分类管理。探索将科研项目绩效管理不再纳入全面预算绩效考核范围，进一步共享科技部门科研项目绩效考核结果反馈。
目前的绩效管理模式，将科研项目绩效管理一起纳入全面绩效管理，按序时进度进行考核、反馈。一是增加科研人员事务性的工作；二是并不契合科研活动的实际规律。科研项目绩效应更侧重前端绩效评估和后端绩效检查。科研项目立项时，可严格论证项目指标设置；中期检查时，如三年期的项目或财政资金超100万元的项目，可进一步加强其中期检查力度，及时掌握项目开展情况，完善科研技术路线；科研项目验收暨绩效评价时，加强检查其绩效目标完成情况。现行政策赋予项目负责人更多技术路线决定权，技术路线一旦调整，当年绩效目标也会出现变化。如果按照现行管理流程，需同时在预算一体化系统中进行预算绩效调整，这些流程性的工作又再次增加科研人员的事务性工作。
（五）健全预算一体化系统科研项目入库、调整、退出动态管理机制。《预算管理一体化规范》中提到，项目库的项目管理是动态的。项目结束时，即在最后一笔指标支付完成时，应在系统标记该项目已结束，财政收回其剩余经费。对照科研项目结余资金管理，科研项目通过验收暨绩效评价后，结余资金留归项目承担单位使用。并且根据文件精神，科研项目结余资金可改变用途，继续用于单位科研直接支出。建议健全预算一体化科研项目的项目库管理，允许在项目库中标记原科研项目已结束，同时允许项目承担单位重新编报新的科研项目立项并上报，运用预算管理一体化系统预算调剂模块，将原科研项目结余预算指标调剂到新立项科研项目预算指标。这样更贴近系统建设规范，体现项目全生命周期管理，并且更符合科研活动实际管理要求。
综上，预算管理一体化系统的实施，是国家层面数字化建设现代预算管理的重要举措，是实现全国范围统一规范数据共享的支撑。稳步推进预算一体化建设时，结合科研项目经费的差异性，分类优化系统功能，整合各个模块，落地科研经费管理的放权，是新时代预算管理系统设置的一大机遇和挑战，将有力推动财政预算管理改革。
（作者单位：四川省计算机研究院）
主要参考文献：
［1］杨秀文，邹玉娜.加强科研经费“放管服”政策落地的几点思考［J］.中国农业会计，2022（04）.
［2］王新新.预算管理一体化改革视角下中央行政事业单位财务管理优化研究——以S省局为例［J］.科技和产业，2023.23（14）.
［3］郑莉莉.基于预算管理一体化的科研事业单位预算编制实践探析［J］.交通财会，2023（06）.
［4］汤亚涛.基于预算管理一体化系统的科研项目财务管理策略［J］.中国农业会计，2023.33（11）.
［5］上海市虹口区财政局课题组，高庆迁，戴磊.稳步推进预算管理一体化建设 持续提升现代财政治理效能——上海虹口财政的实践与思考［J］.预算管理与会计，2023（10）.
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