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| 松山区社区居家养老服务困境及建议 |
| 第760期 作者：□文/王昭洋 张建新 时间：2025/9/1 15:37:58 浏览：103次 |
［提要］ 随着人口老龄化不断加深，我国已全面进入老龄化社会。而社区居家养老作为一种政府与社会组织合作为老年人提供高质量高效率服务的方式，在解决老年人日常饮食起居、文化娱乐、亲情需求等方面具有得天独厚的优势。本文通过对赤峰市松山区社区居家养老服务驿站展开调查发现，服务驿站已经初具规模，但仍存在监管制度不完善、资金来源少、服务人员水平有待提高、传统养老观念制约等问题。因此，需要相关主体建立健全监管机制、加大资金投入、完善基础设施、加快人才培育、加大宣传力度等措施，实现松山区社区居家养老服务整体优化。
关键词：松山区；老龄化；社区居家养老；城市社区
中图分类号：C913 文献标识码：A
收录日期：2025年3月25日
一、问题的提出
根据第七次全国人口普查数据，从人口结构变化来看，我国在过去十年间已跨越首个快速老龄化阶段，并进入老龄化程度持续加速的新时期。我国人口老龄化呈现范围广、发展快、总量大的进展趋势，这导致社会养老压力不断加大，并对诸如居家养老和机构养老等旧有的养老方式提出严峻挑战。居家养老面临亲属专业能力不足、家庭矛盾多发、社交需求难以满足等诸多缺点，而机构养老也存在家庭情感疏离、经济门槛过高、服务质量不稳等种种问题。在面对这些传统方式的缺陷时，社区居家养老服务作为融合传统居家养老和机构养老优点的新型养老模式的可取之处便体现出来。其立足于我国养老服务的需求现状，在满足老年人身体方面的护理、照顾的“硬件”需求和情感方面的社交、亲情的“软件”需求方面发挥着独特的优势。
在宏观中央政策层面上，自党的二十大报告将“积极应对人口老龄化”上升为国家战略以来，我国政府就围绕社区居家养老构建了系统性的政策框架。2024年12月发布的《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》）作为首个关于社区居家养老方面的纲领性文件，明确提出了“居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑”的推进社区居家养老建设路径。《意见》中提出要建成覆盖城乡的三级养老服务网络：县级统筹、乡镇枢纽、社区嵌入。并且，要重点聚焦居家社区协同，从而促进社区居家养老的进一步优化，通过家庭养老床位建设、适老化改造、助餐助浴等“六助”服务，强化家庭养老功能。同时，将社区服务纳入城市“一刻钟便民生活圈”，试点“养老顾问”和孤寡老人探访机制。为破解老年人在医疗方面的供需矛盾，推动医养结合简化转诊流程。在对未来社区居家养老的提升目标上，《意见》提出计划到2029年建成基本养老服务网络，2035年实现全体老年人享有基本养老。
在微观地方政策层面上，2025年已有27个省份将居家社区养老纳入政府工作报告。如，上海新增2，000张家庭养老床位，北京建设50个养老服务中心，通过适老化改造、老年助餐等“暖心细节”推动从“老有所养”向“老有优养”升级。这一政策体系通过资源下沉、结构优化与市场激励，系统性回应了老龄化社会的多元需求。而赤峰市早在2016年就入选第一批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区。同时，依托市级民政局组建了赤峰市老龄工作委员会来推进老年人养老相关事项的办理。在此背景下，社区居家养老通过整合“家庭-社区-机构”资源，既能依托家庭维系情感纽带，又能借助社区和养老机构提供专业化服务，成为缓解当下城市社区养老供需矛盾的重要手段。
二、松山区社区居家养老服务现状
（一）松山区人口老龄化现状。截至2024年，松山区常住人口为717，600名，其中60岁及以上老年人为135，127人，占比达到18.83%，呈现出老龄化规模大、速度快、高龄化明显的趋势。根据老龄化的定义：老龄人口在总人口中比重达到一定程度并且不断上升的过程就是老龄化。联合国对老龄化的标准主要有两个：一是60岁以上人口占总人口的比重是否达到10%；二是65岁以上人口在总人口中是否达到7%。不难看出，松山区的人口结构已经完全进入老龄化，且有程度深、基数大的特点。
（二）松山区现有社区居家养老服务供给主体概况。2020年，松山区政府根据自治区有关要求，结合本地实际情况制定了《松山区开展政府购买居家养老服务工作实施方案》，阐明了在供给社区居家养老服务的过程中要遵循“积极尝试，稳步实施” “突出重点，适度普惠” “政府补贴，低偿服务”三大原则，并争取早日实现“政府出资引导，街道社区协办，社会组织进驻，各界广泛参与”的居家养老模式。依托家庭养老基础作用和社区养老服务功能，引进专业服务机构，完善日间照料、失能失智老年人托养、康复护理、精神慰藉等居家养老服务，逐步实现养老服务对象公众化、服务实体专业化、服务方式多元化、服务标准规范化的居家养老服务长效机制。
目前，与松山区政府合作提供社区居家养老服务的社会组织、企业有9家，其中兴安街道联合臣康平老年护养中心在辖区历时一年多构建起包括一个中心、六个驿站、N个网点的“1+6+N”组网养老服务新模式。是松山区范围内模式较新、效果较好的一个范例。兴安街道提供养老服务的创新主要有以下几点：第一，嵌入社区，老年人感知度高。目前已投入运营的嘉兴、幸福里、临潢、禾勰四个社区居家养老服务驿站均位于其小区内部，均是范围内老个人数量较大的社区，服务驿站是与原社区卫生服务中心的基础上合并而成，做到了社区空间资源的高效利用，让老年人在获得高质量的养老服务的同时，仍能保持与社区内原有社会关系的联系，提高了老年人的幸福感。第二，区域内较为创新的服务方式。社区居家养老服务驿站可以做到让老年人昼间在驿站内享受服务，夜间返回自身家中休息。克服了传统机构养老导致的老年人孤独感问题以及传统居家养老无法获得专业服务的问题，有助于提升老年人的幸福感与接受度。第三，辐射范围广，覆盖全面。除了上文提到的四个社区之外，兴安街道还在下辖的其他社区同步开展社区居家养老服务硬件、软件设施建设，基本实现了辖区养老服务全覆盖。
三、松山区社区居家养老服务面临的困境
赤峰市作为政府购买居家养老服务试点城市，是为蒙东地区探索城市社区居民养老新方式的先行者。而松山区又是赤峰市内第一批政府购买居家养老服务辖区。在“服务-接受”这一过程中，存在以下主体参与：松山区政府负责监督，下辖社区负责具体规划与实施，社会组织与企业负责专业能力的施展，老年人及其家庭负责受益。受限于地区发展水平，在其主体参与实践过程中存在以下问题：
（一）监管制度不完善，缺乏细化。在宏观层面上的监管，当前松山区政府仅在《松山区开展政府购买居家养老服务工作实施方案》中规定了四条保障措施，其涉及方面较为狭窄，仅包括扶持、鼓励社会组织参与，逐步建立数据库，承接服务社会组织要做到“四到位”，承接服务社会组织应落实反馈处理机制。缺乏对服务过程中每一个环节监管的细化和对下辖社区的监管，同时缺少制度化体系化的监管规章，难以在行政和法律层面执行监管。而在微观层面，松山区当前由民政局主导，采取第三方监管的方式。第三方监管单位通过承接服务单位上传至“安心养老”平台的服务资料以及抽查回访对服务进行监管和评估，服务费用结算的依据是评估结果，第三方监管机构对出具的评估意见负责。这体现出政府作为监管主体在社区居家养老服务实施过程中的缺位，在政府与市场间没有明确的权力界限。
（二）资金来源单一，基础设施落后。由于筹资渠道受限，且方式单一，松山区政府在购买社区居家养老服务方面主要依赖福利彩票收入。这一方式每年靠市政府下拨120万元福利彩票收入用来供给社区居家养老服务。然而，在政府已有的财政压力下，财政资金需分配至经济、文化、卫生、教育等领域，导致政府在购买居家养老服务方面的财政资金相对有限。这一数额的资金投入显然不能满足松山区老年人口的养老需求，亟待拓展资金来源。而投资的匮乏进一步导致了社区居家养老服务配套基础设施建设的落后。目前，区内已建成的社区养老设施在空间上多与之前已有的社区卫生服务中心共用，在内部设施上仅有基本的餐厅、卧室、棋牌室等，缺乏专业的适老化改造，不能满足老年人多样化的需求。
（三）服务人员数量少。目前，松山区政府登记在册的工勤技能执业人员仅有201人。明显不能满足其辖区内数量庞大的老年人口的需求。而且，养老护理行业普遍存在护理人员学历低、年龄偏大、专业素质低、专职护理人员数量少等问题。年轻人普遍认为护理行业脏、累、苦，要么不愿意进入该行业，要么待一段时间就离开。而具有专业知识和技能的人才也往往因为待遇不高、缺少发展前景、难以获得社会认可等原因，不会选择从事此类工作。松山区的社区养老设施服务人员就面临着这样的问题，他们大多处于中年到老年年龄段，学历水平不高，缺乏专业护理能力，仅能满足老人的日常起居需求，而针对老年人更需要的专业医疗护理、心理咨询、娱乐等则无法满足。同时，赤峰市的高等院校和中等职业院校在养老服务人才培养的专业设置方面存在不足，未能有效满足社会的需求。在护理学、营养学、心理学等领域，专业培训机构相对较少。这导致难以为未来的社区居家养老服务输送具有专业能力的高素质人才。
（四）传统家庭养老观念难以改变，阻碍服务开展。在传统文化的影响下，老年人更愿意选择居家养老，这主要是因为孝道观念，传统文化强调孝道，即对父母的敬老和关爱。子孙有责任照顾他们。居家养老符合孝道观念。传统文化还强调家庭的重要性，视家庭为社会基本单位。老年人更倾向于在家庭中保持紧密的联系，享受家庭的温暖和纽带。使家庭成为老年人精神支持的重要来源。同时，他们希望在家庭中能够保持更多的决策权。选择居家养老使他们能够在自己的家中过上相对独立、自主的生活。综合以上因素，传统文化影响下的老年人更倾向于选择居家养老。这种传统的家庭养老观念制约着一些老年人去参与社区居家养老服务，从而减少了服务的总体人数，进一步遏制了社会组织与企业的投资倾向，不利于社区居家养老服务的良性发展。
四、松山区社区居家养老服务优化建议
（一）建立健全监管机制，促进服务高效开展。松山区围绕提升居家养老服务质量，在落实上文提到的“四到位”原则为基石构建全链条监管体系的基础上，通过整合智慧养老服务平台与三级服务网络，建设立体监管模式，实现助餐、助浴等核心服务全流程可追溯。同步开通电话、网络及社区站点等多元化反馈渠道，形成闭环管理机制，切实保障老年群体话语权。还应引入第三方评估机构与医疗护理专家，对医疗照料、起居照料等关键环节开展标准化评审，结合智能设备实时监测服务响应效率。针对服务供给中的潜在风险，制定社会组织准入退出机制与信用积分管理制度，重点防范补贴滥用、服务欺诈等行为，通过定期开展消防安全检查与反诈宣传，强化安全保障。深度融合标准化建设与智能化手段，推动养老服务从基础覆盖向品质提升转型，为老年人构建起规范有序、安全可信的社区居家养老环境。
（二）加大资金投入，拓展资金来源渠道。从党的十八大报告到党的二十大报告，均针对人口老龄化和养老服务供给提出了政策路线，这无不体现出党和国家对于这方面的重视。松山区政府层面应该认识到发展社区居家养老服务事业的重要性，在继续发展地区经济和扩大财政资金收入的基础上，适当将政府资金向社区居家养老服务方面倾斜，加大财政补贴拨款力度。此外，要继续发挥福利彩票的作用，同时积极探索发展“第三次分配”的实践与运用，通过政策鼓励地方民营企业家或国内外慈善家进行捐款活动，并确保其捐助落到实处。通过对居民进行宣传教育，弘扬慈善捐赠、助人助己的理念，在全社会培育良好的慈善氛围。
（三）完善社区居家养老服务基础设施。松山区政府需协同养老机构、社区等多方力量，加大资金支持，优化老年人社区居家养老综合照护环境，提升设施设备的安全性、便捷性与舒适性，重点解决老年人的生活照料、行动辅助及康复护理等核心需求。升级社区养老驿站功能，将其发展为涵盖餐饮、文娱、康体等服务的综合日间照料中心。同时，鼓励物业企业创新“物业+养老”服务模式，发挥其贴近居民的优势。针对住宅小区，需整合老旧社区闲置空间资源，完善适老化改造，增设老年活动室、社区食堂等配套设施，让老年群体在居住半径内即可享受便捷的养老服务。
（四）加快专业人才培育，提高服务水平。构建社区居家养老服务人才支撑体系需建立长效培育机制。由松山区民政部门牵头，深化产教融合创新，联合职业院校与养老机构共建实训基地，开发涵盖老年护理、心理疏导等模块的标准化课程体系，通过培训提升从业人员职业素养。同步建立“人才库”，吸纳医护、社会工作者等专业力量组建服务联盟，实施互助养老模式，构建协同服务网络。推行养老服务从业人员职业认证制度，设立阶梯式技能等级评定标准，对通过专业考核人员给予岗位津贴等激励政策，形成规范化、专业化的人才培养闭环。松山区政府应鼓励引导辖区内职业技术学校设立相关专业，提供奖学金、补贴和其他激励措施，鼓励更多人从事养老服务。还要制定并推广相关养老服务专业资格认证体系，鼓励专业人才获取相关证书，提高从业者专业水平。也可以通过城市间交流与学习，引入国内先进地区养老服务理念和经验，提高专业人才水平。
（五）加大社区居家养老宣传力度，促进传统观念转变。在人口老龄化加速与传统养老模式转型的双重挑战下，加大社区居家养老宣传力度是推动养老观念现代转向的关键路径。根深蒂固的“儿女尽孝”思维将养老责任狭隘化，既忽视了专业服务对老人的不可替代性，也低估了现代科技对亲情的良好维护效果。这种传统思维导致老年人因惧怕“亲情割裂”而抗拒服务，子女则面临道德风评压力与缺少专业照护能力的两难困境。破解这种困局需构建起科学而高效的宣传策略：通过科技手段展现社区居家养老如何借助智能设备实现照护、医疗、心理疏导等专业能力的下沉式服务。以现有社区居家养老做得比较好的社区为阵地开展体验活动，直观呈现该种养老方式的优点，塑造老年人及其家人对社区居家养老模式的信任基础。如果能在实践中做到以上几点，传统养老观念便自然转向更现代的养老观念。这种转变不仅是应对老年群体多元化需求的必然选择，更是构建普惠型养老服务体系的文化基石。其核心在于引导社会形成“专业照护是更高层次孝道”的价值共识，最终实现老人主动选择、家人放心的社区居家养老模式。
综上，在面对人口老龄化日趋严重的大背景下，需要发展如社区居家养老服务这样的新型养老方式去满足老年人的需求，为他们创造一个可以安享晚年的环境。本文通过对赤峰市松山区社区居家养老服务现状的总结展示，初步分析出了其存在监管制度不完善、资金来源少、服务人员水平有待提高、传统养老观念制约的问题，并提出了建立健全监管机制、加大资金投入、完善基础设施、加快人才培育、加大宣传力度的建议，希望能够促进松山区社区居家养老服务供给主体进一步整合资源，提高社区居家养老服务的效率，保障老年人应有的合法权益，使其高质量地度过晚年时光。 （通讯作者：张建新）
（作者单位：内蒙古农业大学人文社会科学学院）
主要参考文献：
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