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| 财政支出结构对高质量发展的影响 |
| 第760期 作者：□文/董一军 时间：2025/9/1 15:38:50 浏览：63次 |
［提要］ 财政支出效率能够反映地方政府财政资源配置与地方经济发展质量的耦合程度，科学合理的财政支出结构对于推动高质量发展至关重要。基于此，本文从财政支出视角，通过对财政支出结构、高质量发展指标、财政支出效率等多个角度的分析，综合评估中山市财政支出支撑高质量发展的优势与薄弱点，据此提出政策建议。
关键词：财政支出；高质量发展；财政支出效率；中山市
中图分类号：F812.45 文献标识码：A
收录日期：2025年3月26日
一、研究意义与研究现状
（一）研究意义。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。推进中国式现代化建设，首要任务是实现高质量发展。高质量发展内涵极其丰富，但归根到底是要满足人民日益增长的美好生活需要，解决不平衡不充分问题。现代财政制度是实现国家乃至地方政府治理能力现代化建设的坚实基础。从理论发展脉络上，早期“国家分配论”聚焦财政满足国家职能的需要，表现为以国家为主体的分配关系。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，“公共财政论”观点聚焦公共服务，揭示了市场经济条件下财政的运行过程。实现高质量发展需要更好地发挥政府作用，提升财政支出水平，从供给侧提升供给质量，促进产业升级与转型，从需求侧扩大内需，实现更高水平的供需平衡。
2023年广东省政府工作报告提出，要以实体经济为本，坚持制造业当家。2023年1月，中山市高质量发展大会指出，推动高质量发展是一场没有退路的战斗，高质量发展靠企业，只有企业高质量发展，中山才能高质量发展。企业高质量发展，优化服务是基础，财政资金的引导是重中之重。政府必须积极发挥财政资金的引领作用，优化结构，充分发挥财政资金的使用效率，推动企业数字化智能化转型升级与战略性新兴产业培育的进程。
（二）研究现状。当前，学者对财政影响高质量发展的研究主要聚焦于财政体制、财政支出结构对企业投资、公共服务供给、产业结构升级、经济增长等方面的影响。早期研究学者偏重于宏观研究，严成樑和龚六堂（2009）研究指出财政和税收结构在家庭层面影响劳动与休闲、储蓄与消费行为的选择，在总体层面影响生产性支出占比，最终作用于经济增长。吴延兵（2017）研究发现在中国式分权下，财政分权水平越高的地区，不管是政府还是企业的创新支出占比越低，总体表现为生产足而创新寡。
目前，大量学者着手于研究财政支出如何影响产业结构升级。储德银和建克成（2014）研究发现，从总量效应看，财政支出一定程度上迟滞了产业结构的升级，从结构效应看投资取向和行政管理方面的财政支出对于产业结构调整的影响是负面的，然而，教育方面和科技创新方面的财政支出对于产业结构的调整是积极的。贾敬全和殷李松（2018）研究认为财政支出具有诱导功能，能够扭转劳动力空间分布失衡，以实现产业结构优化。岳凯等（2019）研究发现投资性财政支出对第二产业的促进作用强于服务性财政支出。甘行琼等（2022）研究发现财政支出效率会通过劳动和资本要素流动进而影响产业结构转型升级效果，其中劳动要素流动的影响更为突出。也有部分学者研究了财政收入结构对产业结构升级的影响。蔡玉龙等（2021）研究发现地方政府对土地财政的依赖会抑制产业结构升级，阻碍产业结构的高度化和合理化发展。
二、中山市政府财政支出和管理体制分析
（一）中山市财政支出结构。中山市财政支出金额最大的五个项目分别是教育支出、社会保障和就业支出、一般公共服务支出、公共安全支出和城乡社区支出，分别为107.05亿元、56.68亿元、51.90亿元、47.84亿元和44.92亿元，占一般公共财政预算支出的比重分别为23%、12%、11%、10%、10%。（图1）
通过对比可知，在一般公共预算各项具体支出方面，中山与深圳、东莞存在明显差距，但各项目比重是可以进行对比的；在科学技术、社会保障和就业支出、节能环保、城乡社区等项目支出方面，中山与深圳、东莞存在较大差异。
（二）中山市“市直管镇”两级政府下财政管理体制。“市直管镇”体制，是地级市政府直接对所属镇街进行管辖，不存在县或区这一中间管理层级。中山市属于典型的“直筒子市”，没有区或者县这一层级行政单位。“市直管镇”体制优势主要在于两个方面：减少中间行政层级，行政效率高；权限充分下放，镇街发展活力强。“市直管镇”体制劣势同样存在，首先，镇街政府职能存在明显的“条块分割”问题；其次，两级政府架构下，镇街政府权责不对等情况突出。
中山市实行市镇财政管理体制，市财政局在镇街设立分局，负责相关财政工作，拟订镇财政年度预算方案并组织实施等。随着事权的不断下放，镇街经济和管理事务范围已经和普通的县级政府相当，但财权却没有随之调整，导致镇街财权较小，财力薄弱，与承担的事务不成正比。在财权分配上，目前镇街所辖税收在上缴国家、省后，剩余部分与市分成，市部分税收收入用于镇区的交通建设、水利建设、生态补偿等方面的转移支付，镇街绝大部分财力用于“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出，难以有财力支撑基础设施的投入和教育、医疗等民生服务的提升。在此情况下，镇街大多依靠出让土地这一手段平衡收支，保障民生，但土地是不可再生资源，而且中山土地存量和储备本身规模有限，依靠出让土地难以为继。大部分镇街由于财力不足导致基础设施落后、民生保障不够、投资环境不优，难以吸引高端人才落户和优质企业落地，造成中山经济发展落后，反过来经济发展导致财政收入不足，财力进一步紧张。
三、中山市高质量发展指标体系构建
（一）高质量发展的内涵。党的二十大报告明确将高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务及中国式现代化的本质要求。尽管高质量发展战略地位显著，但内涵界定与量化评估仍存难点。学界现有研究主要涵盖三个维度：其一，聚焦新发展理念与社会主要矛盾演变；其二，专注经济领域发展质量；其三，统筹宏微观发展需求。这三个维度为构建科学评估指标体系提供重要参考。
（二）高质量发展指标体系
1、指标选取。基于上述高质量发展内涵的三个维度，参考李金昌等（2019）的指标体系，本文构建包含经济活力（GDP增长速度）、创新发展（R&D 投入强度）、绿色发展（细颗粒物年平均浓度）、人民生活（全体居民人均可支配收入）四个部分的高质量发展指标体系，具体指标见表1。（表1）
2、数据来源。选取中山作为评估对象，时间区间为2015～2021年，部分指标数据缺失，其中绿色发展指标数据缺失较多，仅2020年、2021年两年数据完整。数据来源为《广东统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《广东科技年鉴》等。
四、中山市财政支出对高质量发展的影响
（一）财政支出效率。财政是政府的经济行为，政府通过财政收支来实现资源配置。财政支出效率一方面体现了政府配置资源的能力和效率，另一方面反映了政府内部协作的效率。
1、效率评价方法。效率关注的是投入与产出的经济性问题，既定的投入产出最高或者既定的产出投入最少，便称之经济活动有效率。效率评价方法虽然各异，但是基本逻辑便是投入产出的经济性。常见方法有成本-收益对比法、生产函数法、模糊综合评价法以及数据包络分析法。
2、评价模型选择。数据包络分析法（DEA）优点很多，首先其适用多投入多产出效率评价，并且不需要设定具体的生产函数估计参数；其次该方法不受指标量纲的影响；最后该方法测算结果多元化，包括综合效率、纯技术效率分析和规模效率。因此，本文使用DEA方法。由于BCC模型相比于CCR模型，存在规模报酬可变的优势，本文使用BCC模型测算财政科技支出的三种效率：综合效率、纯技术效率、规模效率，并结合Malmquist指数来动态测度财政科技支出效率。
一般的BCC模型仅可以对比在同一个时间维度下决策单元的生产效率，不同时间点之间的效率值不具有可比性，不能简单地以每年的效率结果进行时序对比分析。BCC模型只能反映决策单元的静态效率情况，无法反映不同时期效率值的变化情况。DEA-Malmquist指数模型则能够对比分析不同时间生产效率的变化情况，该指数可以分析面板数据，具有较广泛的应用性。此外，该指数可以层层分解，首先分解为综合技术效率变化、技术进步两个指数，综合技术效率变化这一指数可以进一步分解为纯技术效率变化、规模效率变化两个指数。
（二）财政支出效率测算
1、指标选取。本文使用DEA-Malmquist指数模型测度财政支出效率，该模型需要选择投入指标和产出指标。基于现有研究，本文主要参考蓝英（2023）的研究进行投入产出指标选择。
在投入指标方面，选取人均一般公共预算支出指标；在产出指标方面，选取GDP增长速度、R&D投入强度、全体居民人均可支配收入三个指标。上述指标涉及数据来自《中山统计年鉴》《广东统计年鉴》《广东科技年鉴》等，数据时间跨度为2015～2021年。具体指标见表2。（表2）
2、实证分析。本文运用DEA方法进行分析。该方法对于城市财政支出效率的测量是一种相对效率，通过与先进城市（深圳、东莞）的对比进行赋分。
（1）财政支出效率静态分析。通过DEA方法，对于财政支出效率的测度为综合技术效率。综合技术效率是一种相对效率测量方法，通过中山市与先进城市的对比进行赋分比较，先进城市赋分为1，其他城市得分在0～1之间，得分为1意味着综合技术效率最优，即财政科技支出有效率，小于1意味着存在效率提高的空间。2015～2021年间，中山财政支出综合技术效率介于0.57～1之间，总体来说与先进城市存在差距，仅在2020年值为1，综合技术效率并不总处于有效率的状态。中山市财政支出效率偏低，但是从发展趋势来看，中山市财政支出效率在不断提升，具体见图2。（图2）
综合技术效率偏低的原因是多方面的，可能是由于财政预算管理水平或者产业规划因素，也可能是由于投入规模过高或过低等规模因素导致的。为了厘清内在的影响机制，接下来进一步将综合技术效率分解为纯技术效率和规模效率，综合技术效率等于纯技术效率和规模效率的乘积。（图3）
分解之后可以发现，2015～2017年，中山市财政支出纯技术效率更加有效，得值范围介于0.92～0.96之间，但是规模效率偏低，得值范围介于0.61～0.69之间。这一时期中山市财政支出综合技术效率偏低主要由规模效率偏低导致，也即这一时期财政支出规模并不是最优规模，这是掣肘中山市高质量发展的主要因素。2018～2020年，规模效率大度增加，而纯技术效率基本维持不变，从而导致综合技术效率增加。这一时期中山市财政支出规模不断优化，纯技术效率也即财政预算管理效率和产业规划情况基本未变，最终导致财政支出效率改善。2021年，规模效率由1下降为0.79，由有效状态变为无效状态，导致综合技术效率下滑。
根据规模效率的变化，可以进一步判断当前财政投入规模是否最优。由图4可知，2016～2019年期间，财政投入都处于规模报酬递增的阶段，即继续增加财政资金投入可以进一步推动高质量发展。但是2015年和2021年，中山市财政投入处于规模报酬递减的阶段，投入的规模已经超过最优规模，继续增加投入并无法带来同等比例的产出增加，无法进一步提升经济发展质量，因此需要适量减少财政支出规模，优化当前财政支出的使用结构。2020年中山市财政投入处于规模报酬不变的阶段，此时财政支出规模处于最优状态。（图4）
（2）财政科技支出效率动态分析。Malmquist指数能够分析多个时间节点之间的技术效率的演变情况，同时这一指数可以进一步分解为规模效率变化、纯技术效率变化和技术变化三个指数，具体如下：
Malmquist指数（MPI）= 纯技术效率变化（PE）×规模效率变化（SE）×技术变化（TC）
如果纯技术效率变化（PE）＞1，说明管理改善使效率发生了改变；如果规模效率变化（SE）＞1，说明改变要素的投入，提升了规模效率；如果技术变化（TC）＞1，表示技术有进步，技术变化（TC）＜1，表示技术退步；Malmquist指数（MPI）大于1表示生产率提高，小于1则表示生产率降低。其中，技术变化（TC）测量前后两个时期前沿面的移动幅度，反映技术是否进步。
由表3可知，2015～2021年间中山市财政科技支出全要素生产率（TFP）总体下滑了51.34%，原因在于2020～2021年全要素生产率（TFP）大幅下滑，由1.02下滑为0.49，呈现腰斩之势。其他年份相对而言变化较小。（表3）
全要素生产率变化指数可以表示为效率变化、技术进步两个指数的乘积。2015～2021年间效率变化指数总体呈现先下降后上升态势，总体上升25.01%；技术进步指数总体呈现下降态势，总体下滑了61.1%，原因在于2020～2021年技术进步指数大幅下滑，由1.23下滑为0.39。其他年份技术进步指数呈现上升态势。由此可知，2015～2021年财政支出全要素生产率的下滑主要是由技术进步指数的下滑所引致，贡献率为负且超过100%。效率变化指数的贡献为正。
效率变化指数可以表示为纯技术效率变化、规模效率变化两个指数的乘积。由表4可知，2015～2021年纯技术效率变化指数总体下降了3.24%，规模效率变化指数总体提升了29.2%。效率变化指数的改善主要原因在于规模效率变化大幅增加，规模效率变化提升的幅度大于纯技术效率变化下降的幅度，最终使得效率变化指数提升。（表4）
由上述分析可知，2015～2021年财政支出全要素生产率的下滑主要是由技术进步指数的下滑所引致，贡献率超过100%，效率变化指数的贡献为正。效率变化指数贡献为正的主要原因是规模效率变化指数的大幅上升。通过分解可知，纯技术效率变化指数的下滑幅度小于规模效率变化指数的增长幅度，从而导致效率变化指数呈现上升趋势。值得注意的是，2020～2021年技术进步指数的大幅下滑导致全要素生产率变化指数下滑，这意味着2021年新冠肺炎疫情爆发后，企业生产经营受到极大影响，导致技术退步严重，财政支出结构并未及时调整到位对冲危机，最终影响到全要素生产率。
五、政策建议
（一）厘清政府与市场边界。理清政府与市场的边界，核心在于明确政府的边界。从三个方面着手明确政府边界：一是不要乱作为，明确管理边界。政府应做好顶层设计、营造公平公正的市场环境、提供良好的公共服务、解决市场失灵等。二是贴近市场，找准服务的边界。确保价格机制和公平正义的竞争机制能够充分发挥。三是提升治理能力，科学界定宏观调控的边界。一方面政府应利用财政政策做好跨周期和逆周期宏观调控，在稳定经济运行的基础上，推动产业向高技术、高附加值转型；另一方面在收入分配领域要通过财政建立有效的分配机制，在营商环境方面要避免行政性乱收费等。
（二）优化财政支出结构。财政支出效率能够反映地方政府财政资源配置与地方经济发展质量水平的协调程度，应进一步优化财政支出结构。第一，勤俭节约过紧日子。压减开支，腾出更多财政资源，支持保基本民生、保市场主体，尤其是严格预算支出、资产配置、政府采购等管理，按照一定比例压缩非紧急性非刚性财政支出。加强“三公”经费预算管理，严格控制政府购买服务预算的规模。第二，优化调整结构，保障重点支出。应突出“先谋事、再排钱”，持续优化调整支出结构，加大财政存量资金盘活力度，按照轻重缓急，做到“有保有压”，兜牢兜实“三保”底线，重点聚焦落实“百县千镇万村高质量发展工程” “工改”等重大战略任务。第三，深入推进预算绩效管理。树立“绩效优先”的预算管理理念，充分发挥预算绩效管理领导小组以及政府投资、产业政策、政务信息化、一般项目等四个预算绩效专责小组作用，严格规范实施预算绩效源头管控，强化事中监控，注重绩效结果应用。第四，加强财政资金资源统筹。加强统筹协调政府“四本预算”和单位自有资金，强化上级补助资金、债券资金、单位自有资金、存量资金与当年预算挂钩机制，切实发挥资金合力。学习东莞，建立园区和镇发展利益共享的有效分配机制，强化市级统筹能力。第五，切实提升基层理财管财水平。围绕“收、支、管、控、督”五个方面，充分发挥职能作用，不断加强财政支出、绩效管理和风险防控等工作，保障财政可持续和积极稳妥防范、化解风险隐患，推动实现全市财政管理“一盘棋”。
（三）推进市镇财政事权和支出责任划分改革
第一，推进市、镇街财政事权划分。首先，适度加强市级的财政事权。适当强化市级政府在促进区域经济均衡发展、推动基本公共服务均等化等领域的财政事权。市级政府委托镇街的财政事权，要足额安排资金，不应以考核评比、下达任务、要求配套资金等形式变相增加镇街支出责任或向镇街转嫁支出责任。其次，保障镇街财政事权。强化镇街在公共服务与社会治理领域的财政事权，将具备基层服务属性、区域适配度高、民生关联密切且由镇街实施更具效能的基本公共服务事项，明确纳入镇街财政事权范畴，并依法赋予相应自主决策权限。再次，规范市、镇街共同财政事权。将高等教育、科技研发、公共文化、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、项目征地拆迁、生态环境等具体事项确定为市级政府与镇街共同财政事权，并明确各承担主体的职责。最后，构建市镇两级财政事权清单动态调适机制，基于职能配置优化需求、公共服务效能评估结果等关键参数，通过法定程序实施定期评估与适应性优化，科学界定权责边界。
第二，完善市、镇街支出责任划分。首先，确立市级财政事权支出责任主体地位，通过本级预算全额保障实施经费，严禁市级部门向下级行政单元摊派配套资金。涉及事权依法委托镇街行使的，应建立专项转移支付保障机制，确保权责对等。其次，确立镇街财政事权属地化管理原则，明确支出责任主体定位，预算内自有财力优先保障实施。针对属地事权执行中的财政缺口，建立以转移支付为主体、专项债券融资为补充的补偿机制。最后，构建市镇共同财政事权分类分担机制，基于事权属性实现差异化责任配置。对跨区域重大基建、市级规划镇街执行等复合型事权，实施项目隶属度分析与受益范围评估，采取多维分担模式（比例分担/项目制/隶属关系分级）；对基本公共服务领域共性事权，建立稳定系数法确定分担比例，确保财政责任与治理效能相匹配。
（作者单位：中共中山市委党校）
主要参考文献：
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