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| 城市社区协同治理创新实践探索 |
| 第760期 作者：□文/陈华平 周可璇 时间：2025/9/1 15:41:29 浏览：42次 |
［提要］ 多元主体协同共治作为城市社区治理的一种新模式，逐步成为实现治理体系和能力现代化的重要途径。本文以赣州市章贡区为例，分析社区治理效能的影响因素，并就多元主体助推城市社区治理效能提升提出改进措施。
关键词：城市社区治理；协同治理；多元主体；路径优化
基金项目：2023年赣州市社科规划重点课题：“赣州市基层社会治理的现状及效能提升研究”（项目编号：2023-ZDZX26-0443）
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2025年3月18日
一、协同治理理论内涵及适应性分析
协同治理理论侧重多元主体间的交互关系，探讨多元参与主体遵循既定规则，共同构建出一个既充满活力又结构稳固、具备协同互动特性的理论框架，旨在有效应对和处理复杂公共事务，是新时代多元化主体借助互联网信息技术相互协作而形成的纵横结合的主体关系网络。理论核心在于通过有效整合并激发系统内各组成部分之间的协同效应，促使系统实现自我组织、自我适应及自我优化的能力，进而达成整体性能的最优化状态。城市社区治理夯实政权基础，且城市社区治理的复杂性和居民需求的多样性，赋予了当前城市社区治理主体多元化的特征。而协同治理机制作为一种新型国家战略，始终坚持以人民为中心的价值取向要求，能够更全面地考虑到各方的利益和需求，对实现城市社区治理体系和治理能力的现代化起到巨大作用。这些特征都使得协同治理理论与城市社区治理发展高度契合，为城市社区治理提供了重要的理论支撑。
城市社区治理可从协同治理的五个角度展开论述，包括协同背景、目标、主体、过程和结果。协同背景是指随着国家新型城镇化战略和城市群发展规划的深入推进，城市人口规模、资源要素和基础设施建设日益集中，社会形势错综复杂，加上城市社区治理的复杂性、居民需求的多样性，也赋予了当前社区治理主体多元化的特征，推动治理过程向协同化的方向发展。协同目标是指长期的城市治理实践探索，传统的单一化政府治理模式逐渐演变成多元主体协同共治的新格局。协同主体强调多元主体的深度互动与合作，充分发挥社区党组织、工作者队伍、社区居民和社会组织的作用，共同推动社区治理效能的提升。协同过程则强调了各方协同合作、资源整合和信息共享的重要性，推动了城市社区的良性发展，最终达成提升居民的幸福感和满意度，营造一个民主、自治、参与、合作、共建共享的社区环境的协同结果。（图1）
二、赣州市章贡区社区治理创新实践探索
（一）坚持党建引领服务，城市社区治理新模式。章贡区通过采用“党建+网格化服务管理”新模式，建立“社区党委—网格党支部—楼院党小组—党员中心户”组织链条，实现党组织在社区的全覆盖。在职党员与网格员互相协助，使矛盾在网格内解决，真正做到把党支部建在网格，党小组建在社区。将“红管家”理论融入社区治理，推行红管家“1+3+N”社区治理模式，如图2所示。以红色网格为载体，把党的工作触角延伸到基层治理的“神经末梢”。通过实施“邻里先锋”项目，建立在职党员到居住地社区报到、服务、纪实、反馈的全链条闭环管理机制，完善对社区党员的监督管理制度，统筹推进积分制管理工作，将其在社区服务的考核情况作为干部评先评优、晋级晋职的重要依据，打造一支由全体在职党员参与城市社区治理的“主力军”。同时，章贡区还积极搭建服务平台，创新实施“群众点单、组织下单、党员接单”的服务模式，广泛收集居民的“微梦想”“微心愿”及“微诉求”，组织在职党员干部根据居民需求提供个性化、精细化服务，实现对居民需求的精准捕捉与高效响应，优化社区服务供给结构。（图2）
（二）强化社区队伍，保障城市社区治理新活力。章贡区健全社区工作者选用管用机制，实施“社区工作者素质提升工程”，通过推行“镇街吹哨、部门报到”改革，完善社区队伍监督考核机制，以“三化”导向夯实专业队伍建设，优化社区队伍职能。推进网格化服务管理改革，构建“八网合一”的基层治理网格，实施“1+2+N”模式，配备专职网格员队伍，按照“先培训后上岗、边培训边提高”的原则，提升网格员履职本领，通过制定《章贡区网格事项清单指引》《章贡区网格事项准入制度》等制度，进一步明确细化网格员工作职责和义务，做到资源力量同步入驻、经费保障同步跟进、业务培训同步开展、数据信息同步融合。章贡区还紧盯老城区社区改造，在老旧社区开展“五微治理”社区模式，通过实施组建“微队伍”、开展“微教育”、加强日常“微排查”、实行“微办理”和落实党委书记“微责任”，为群众排忧解难。
（三）探索社会组织，助力城市社区治理新路径。章贡区充分整合社区老年志愿服务资源，培育一批志愿服务组织和社区社会组织，积极引导群团组织参与小区自治议事机制，对小区急需解决的重难点问题共同进行商议。同时，着力打破社区工作壁垒和信息孤岛，整合多方资源，引进社会组织对小区的基础设施进行完善，加强社区绿化的规划和娱乐设施的建设。通过创新推行“1+3”模式，建立健全组织协调机制，有效协调处理好社区居委会、业委会和物业公司三者之间的关系。此外，鼓励党员参与到社区理事会、文体团队等各类社会组织中，担任好党组织与社会组织之间的联络员、信息员、协调者，将党的惠民政策转化为各类组织参与基层治理的有效举措，让党的主张转化为群众的自觉行动，引领各类组织做好服务群众的各项工作，凝心聚力、同心协力建设美好家园。
（四）拓宽群众参与城市社区治理新舞台。章贡区始终以群众为社区治理的主角，加强资源整合和多方力量汇聚，让社区治理的触角得以延伸。推进社区网格化服务管理改革，在社区实施“1+2+N”模式，探索“网格员+楼栋长”的社区楼栋管理模式，将网格服务覆盖社区治理体系。同时，章贡区还充分释放社区群众自治力量，形成由老师傅、老班长、老大妈为主体的“三老”志愿服务队品牌，共同参与推动社区治理。通过在全区建立“老师傅”调解室，解决社区警力不足的问题，做到“苗头早发现、矛盾不升级、事态能稳定、纠纷能化解”。探索“老班长”志愿服务模式，加强对典型退役军人事例进行宣传，鼓励更多相关群体加入，同时建立制度保障机制，出台“老班长”志愿队伍的相关章程、办法，推动规范化、专业化队伍建设。此外，充分整合小区党员、业委会成员、楼栋长、志愿者和“章贡大妈”多方人力资源，打造“红管家”志愿服务队，为居民提供知识科普、心理疏导、矛盾调解等服务，以服务代替管理的模式让社区自治更贴心。
三、章贡区多元主体助推城市社区治理的困境
（一）社区党组织权责界限不明晰。当前，章贡区社区治理仍沿用传统的官本位思维，主要工作往往以政府包揽自上而下的行政指令和制度安排来分配，存在社区党组织无权管理、无力管理、无法管理的问题。一是社区党组织无权管理社区事务。当前存在社区党组织想管理，一些上级下达的命令直接下拨给社区，但是权力没有下放到基层社区，政府空缺、错位、越位现象频发，行政事务下沉与社区角色定位模糊化的冲突使得社区权力和责任严重失衡，各部门之间权责推诿扯皮，隶属单位难以协调，也不愿处理社区事务。二是社区党组织无力管理社区事务。部分社区治理党组织思想固化、理念陈旧，缺乏必要的创新精神和开放意识；一些社区领导班子成员配备不齐，思想涣散，参与治理仅仅是为应付检查，工作水平和作风更是有待提高；一些党员群众对服务群众的重要性认识不足，党建工作能力不足，造成社区党组织贯彻落实中央及上级党组织政策乏力，政策难以实现有效实施，出现折扣执行、变通执行、权宜执行、选择执行等现象。此外，部分社区党组织不愿投入必要的时间和精力去深入了解居民的需求和关切，加剧了社区治理工作的困难，造成居民群众对党组织的疏离感不断增加，社区治理的内聚力和认同感也相应减弱。三是社区党组织无法管理社区事务。社区治理过程中存在社区党组织与驻地单位党组织领导机制矛盾，党组织在领导治理工作时受驻区单位党组织的行为约束，大部分决策需要进行反复协商沟通，以征得后者的支持与配合，部分“单位在册”的党员甚至不配合社区党组织的工作开展。一些社区面临治理平台资源整合困难的问题。各个部门有独属的系统以及各系统之间存在壁垒，导致分管每项工作的干部重复处理相同工作，比如户口转接涉及公安、民政等部门，处理相关问题必须召开会议实现资源共享，如若出现一个干部忘记共享的情况，就会加大其他部门的工作压力，耗费大量人力、物力，甚至导致工作无法开展。
（二）社区工作队伍内源力量不足。建设一支素质优良的专业化社区工作者队伍，是推进城市社区治理的重要保障。我国的社会工作服务队伍并非自下而上形成，而是政府主动让渡和培育出来的，这导致社区工作者队伍内源性力量不足。一是社区工作者专业理念和能力有限。章贡区的工作人员主要以兼职型为主，相较于专业型的社会工作者而言，社区工作者在专业知识方面存在不足。例如，社区网格员队伍中主要以兼职网格员为主，与沿海地区专业社工队伍相比，工作人员缺乏相关领域的教育背景和培训，对于一些实时的社区治理政策、法规和实践了解不够深入，因此无法为社区治理提供有效指导和支持。二是社区工作者参与社区治理的积极性。当前社区工作队伍存在激励机制不健全，轮换机制不通畅，一般以事业编制为主，社会地位较低，无权无力处理社区事务，再加上没有良好的晋升机制和薪酬待遇，导致内部活力激发有限，工作积极性受到很大影响，上级领导任务指示也便不愿完成。三是队伍的老龄化导致社区工作者在沟通和协调解决问题方面能力欠缺。城市社区治理人员需要与多方利益相关者进行沟通和协调，包括居民、政府机构、非营利组织和企业等。然而，一些年龄较大的人员在沟通和协调方面无法有效解决各方之间的冲突和问题，面对新问题缺乏理解，并且缺乏探索新方法和解决方案的意愿，事情不断堆积，最终就成了真正的“疑难杂症”。
（三）社会组织自组织能力缺乏。由于我国社会组织发展历程较短、发展不成熟，导致其社会公信力偏低。以章贡区为例，当前社会组织自组织能力不足主要体现在三个方面：一是社会组织自主性缺乏。当前，章贡区仍主张建立以党建、政府为主导的社区治理模式，社区的社会组织高度依赖政府，受政府支配严重，自主决策受到削弱，运作模式受到限制。同时，社会组织大多缺乏专业资源和资源链接意识，在链接社会资源时往往需要借助政府力量，加上对政府资金来源的依赖性、政府监管的加强、来自多方的压力等都对社会组织自主性造成了一定的影响。二是社区居民关于社会组织自组织意识薄弱。当前，社会组织大多仍停留于“自娱自乐”阶段，或仅提供“俱乐部产品”，在社区居民范围内的认知程度较低。与此同时，社区居民缺乏自发成立志愿者团队或社区联合会的意识，也尚未形成可以主动寻求改善社区内部环境、提供服务和解决问题的意识，再加上舆论方面的缺乏，多数居民对社会组织了解甚少，这导致了社区的社会组织发展缓慢。三是社区社会组织发展推进困难。由于缺乏足够的经费支持，社会组织往往无法较好地开展工作，且社区的社会组织数量有限且种类单一，仅有少数几个社会组织存在于社区中，且大多数都集中在同一领域，基础薄弱，这些都导致社会组织参与范围较窄，社会组织的工作推进困难。这些都在一定程度上限制了社区社会组织的整体发展。
（四）社区居民共同体意识淡薄。当前，高速发展的经济助推城市化发展进程，而现代科技的发展带动居民流动性，改变了原有生活方式，个人化、原子化和冷漠化阻隔了居民之间的交往，居民参与社区治理的积极性不够强烈，主要包括以下三个方面：一是居民离散情况明显，个人主义盛行。城市社区长期处于封闭的空间状态，影响社区整合，居民之间缺乏人格化的社会交往，导致个人利己主义的盛行，居民普遍漠视公共利益，缺乏共同体意识。大多数的居民只注重与自己利益相关的事务，对于公共事务则漠不关心，对社区治理更是毫不理会。二是社区参与渠道不畅通，居民参与积极性弱。随着居民知识文化水平的提高和政治参与意识的增强，对参与社区治理的需求也不断增强，但是由于章贡区居民参与途径单一，同时没有建立有效的居民反馈机制，政府仅仅采用非自愿的方式鼓励居民参与社区治理，没有给予居民相应参与决策的机会，社区居民自身长时间没有受到重视，居民的主人翁地位并没有实现，便会始终对参与社区治理持怀疑态度。三是缺少激励措施，居民缺乏参与动力。人所具有的功利性使得其在参与社区治理中需要一定的激励制度进行鼓励，一些社区并没有为参与社区治理的居民提供足够的激励机制，这使得居民缺乏积极参与的动力。
四、多元主体助推城市社区治理改进策略
（一）树立社区党组织治理权威，增强党建引领功能。要充分发挥基层党组织的统筹治理能力与作用，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。充分发挥社区党组织对社区事务的指导和协调作用，树立党组织的治理权威，确保治理方向正确、政策精准。要完善党组织的组织制度，建立健全相应的组织体系，明确党组织的职责、权限和工作程序，对党建工作进行规范化管理，提高党组织在社区治理中的权威和效能。党员作为社区楷模要以良好的道德品质和行为规范作为表率，坚持实事求是、清正廉洁，塑造良好的党风形象，为社区治理提供良好的榜样示范和引领。社区党组织要推进社区党员干部队伍建设，重点培养和选拔具有良好党性、高素质的党员干部，通过常规性的政治学习和思想培训，强化社区党员的理想信念，更好地提高他们的专业能力和治理水平，以更好地履行党组织的治理职责。同时，不断挖掘社区潜在党员，吸纳具有创新思维的社会力量，让更多社会力量成为党组织的延伸力量。要加强社区党建宣传教育，充分发动党员群众的执行能力，打破传统党建的固有模式，利用举办各类培训班、讲座等形式，加大宣传教育力度，提高党员和群众对党建工作的认识和理解。另外，要加强党员与居民日常联系和沟通，与居民建立紧密联系，鼓励居民参与决策，听取居民意见和建议，及时将其提出的问题反馈给相关部门，形成完整的民主决策机制，并争取更多的资源和政策支持，让党组织的工作更加符合居民的利益和期望。
（二）加强社区队伍专业性培训，打造年轻化治理团队。要健全社区工作队伍职业体系，加强对政治素质、履职能力、工作作风的全面培训，为社区工作者提供专业领域和教育课程的学习，包括社区治理政策、法规和最佳实践的培训，以及组织和管理、沟通和协调、创新和问题解决等方面的培训，帮助社区治理人员建立起必要的专业知识和技能素养体系。通过建立专业团队或委员会，给予社区工作者定期的咨询和指导，实现其自身发展和专业能力的提高；也可以通过邀请先进地区的社区专业人员为相较落后的社区治理人员提供理论指导和技术支持，提高边缘城市社区的治理能力，改善贫困弱势地区情况。各社区人员之间可进行社区间的人事流动，通过到社区治理经验丰富的地区进行交流学习，从而对所在社区的社区治理模式进行查漏补缺。建立专业化、规范化的社区工作保障机制，对社区工作者的工作行为和工作素质进行常态化监督，发现问题并及时采取措施进行改进。对人员专业素质和能力进行定期评估，将社区工作者的职位等级与岗位等级相挂钩，以绩效评估、用户调查和专家评审等方式，评估城市社区治理人员的综合能力和工作表现，给予相应奖励，以责任制与期限制为基本需求确定社区工作者阶段性工作目标和工作时间周期，并定时进行检查与考评。同时，积极培养年轻化中坚力量，社区与周边高校学生进行联动，通过与学校之间建立多领域合作鼓励大学生参与，打造年轻化社区治理队伍，补齐专业人才方面的短板，为社区队伍注入新鲜血液。
（三）完善社会组织内部建设，孵化可持续社会组织。社会组织要不断提高自身运作能力和服务能力，建立健全的管理制度，培养专业人才，提升自身的管理水平和能力，逐渐成长为有能力承担政府转移职能、得到政府和公众信任的团体，获得更大的发展空间。社区自治组织主要成员源自社区居民，要充分重视对社区内部资源的潜性挖掘，充分利用社区孵化社会组织所独具的地域优势，将基层社区居民紧密聚集起来，并通过组织化的方式拓宽居民自治空间，从而优化社区治理结构。社会组织要完善自律机制，将原有的单一政府监督改变为自我监督，进行自我管理、自我约束，通过加强社会组织的内部建设，健全自身监督体系建设，弥补当前体制的不足。政府要完善与社会组织参与的法律法规、政策环境，为社会组织提供坚实的法治基础和政策支持，构建社会力量与社区公共服务供给整合平台。同时，政府和社区要积极培育、引导社会组织，为社会组织提供必要的经费和资源支持，推动社区治理能力提升。要积极推动政府与社会组织的深度合作，建立起政府与社会组织的有效沟通机制，制定明确的参与标准和程序，共同推进社区治理工作。尽管社会组织与政府之间优势互补、良性互动，但这并不意味着社会组织要过分依赖政府部门。相反，社会组织应积极加强对自身的宣传和推广，通过多种渠道宣传社会组织的作用和意义，建立完善的评估机制，对评估过程及结果进行公示和宣传，以此引导公众关注并了解社会组织的运营管理状况，增强社区居民对社会组织的认知和支持度。借此契机，引进企业、基金会、社会服务机构、辖区单位等多方力量对社会组织进行资金和资源支持，促使社会组织实现自主筹集和管理资金。通过实施以上措施，逐步提升社会组织参与社区治理的能力，促进社区治理体系向民主化和专业化方向演进，实现社区发展的持续优化和居民福祉的显著增强。
（四）营造良好社区自治氛围，提升居民参与积极性。在城市社区治理背景下，要坚定不移坚持人民主体地位，深入贯彻全过程人民民主的重要理念，着重强化社区“微治理”实践应用，通过科学合理的制度设计以及创新性的机制，不断拓宽基层各类群体有序参与城市社区治理的途径和平台。同时要纠正社区居民关于民主决策皆由党和政府包揽的这一认知偏差，激发居民的参与创造性活力，真正实现居民自治。在社区事务方面，以民主协商为价值导向，建立居民代表会议或者居民议事会等层级化的参与机制，搭建多渠道的公共事务议题平台，发挥居民参与决策的权利，确保社区居民享有知情权、参与权、表达权、监督权，保障居民合法权益，增强居民对社区治理的归属感。在信息传递方面，可以通过建立有效的信息发布机制，向居民及时提供社区治理的相关信息，通过组织定期的居民会议等形式，增加居民了解和参与的机会，保证社区信息的透明性和决策的公平性。充分利用社区宣传栏、电子屏幕进行宣传，让每位社区居民树立自治意识，从内心肯定自身的主体地位，增加居民对社区治理的认同感，建立良好的社区氛围，提高居民参与社区治理的意愿。同时，可以开展红色教育、家庭教育等小区教育活动，引导居民及时了解党的最新政策法规，掌握政策落实情况等。此外，完善社区奖惩机制，运用激励措施对社区居民参与行为进行鼓励和适当公布，激发其他居民的参与热情，同时对社区治理过程中有不良行为的居民给予一定的处罚。
（作者单位：江西理工大学应急管理与安全工程学院）
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