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| 地方生态环境立法公众参与困境及对策 |
| 第761期 作者：□文/冯 林 时间：2025/9/16 9:04:15 浏览：50次 |
［提要］ 在地方立法权限扩大的背景下，地方生态环境立法过程中公众参与的法律依据和政策导向进一步加强。面对我国当前生态和环境资源现状，地方涉及生态环境保护事项的立法公众参与途径、参与方式、反馈机制等仍需进一步突围。地方生态环境立法公众参与是一个动态、开放的过程，立法建议搜集渠道不仅要畅通，而且要创新立法形式和社会公众参与的审议机制，形成多维的监督、反馈机制，在实践中创新、促进立法过程中的公众参与途径，不断提高地方生态环境立法的质量，满足人民对环境利益的需求。
关键词：民主立法；地方环境立法；公众参与途径
基金项目：2023年福建省中青年教师教育科研项目（社科类）一般项目：“地方生态环境立法公众参与困境与解决路径研究”（项目编号：JAS23095）
中图分类号：D912.6 文献标识码：A
收录日期：2025年5月12日
一、地方生态环境立法公众参与背景
地方立法是我国立法体系中的重要组成部分。地方立法机关在国家上位法的指导下，根据区域发展实际情况制定具有地域特色的地方性法规，以补充和细化上位法。2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的修改将立法权限扩大到设区的市“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等事项。十年间，各地设区的市通过立、改以上事项相关法规，不断带动相关产业发展，推动了当地经济发展。
党的十九大以后，中央构筑了对生态文明建设的顶层设计。习近平生态文明思想形成了以绿色为导向、注重民生的生态发展观。党的二十届三中全会强调了“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”，明确了我国新时代生态文明建设的战略任务。在习近平生态文明思想、习近平法治思想的引领下，各地坚持用最严密的法治保护生态环境，地方生态环境立法成果丰硕，为促进经济社会可持续发展发挥了积极作用。由于生态环境立法涉及到环境利益的分配，与公民的生存、健康权益关系密切，故相较其他领域的立法，地方生态环境立法对公众参与的权利更应予以重视和保障。
二、公众参与地方生态环境立法的依据
（一）法律依据。民主性原则是我国立法的基本原则之一。《立法法》第6条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”。《立法法》将环境保护等事项的立法权下放至设区的市，是因我国幅员辽阔，国家法中涉及自然资源事项难以兼顾不同地域差异的国情决定的。但国家立法权的下放对地区人大而言是一把双刃剑，经济发展与环境保护的二元悖论以及公众越来越多的环境需求，使得生态环境立法成为一个多元利益间相互协商和妥协的过程。地方环境立法是否利于保障居民生命健康，是否在有效维护当地自然地理和人文历史风貌的同时促进经济发展，以及是否能确保环境利益分配实现的公平、公正，民主化立法过程就显得十分重要。被称为“史上最严”的《环境保护法》修改亮点就是增加了公众参与的专章规定，形成了以公民参与权利为基础的公众参与式环境立法模式。2018年修订后的《环境影响评价法》开启了我国环境保护中的公众参与民主立法的先河，推进环评中的公众参与，极大提高了环评的公众认知和公众参与环境保护的积极性。
（二）政策依据。最早的参与式民主观念由美国的卡罗尔·佩特曼于1970年在《参与和民主理论》中提出，参与式民主要求从政策议程的设定到执行，应当做到所有公民直接、充分的参与。20世纪90年代以后，全球治理变革将公众参与的重要性进一步提高，不仅国际条约逐渐承认公众的参与权，国内法也广泛强调公众参与的范围与形式。公众参与的主体地位逐步在法律上得到承认，体现了政治民主的新态势。地方环境立法中公众参与权的正当性来源于公民的环境权。环境权是一个由多项子权利组成的内容丰富的权利系统，其中就包括公众的环境立法参与权。保障地方环境立法过程的公众参与，就要实现权力与权利的沟通和协调。
党的二十大报告提出，我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与。而推进民主立法是发扬社会主义民主政治、人民当家作主的重要方式和手段，是我党新时代推进国家治理体系和治理能力现代化进程中所要遵循的要求。党的二十届三中全会提出“健全全过程人民民主制度体系”的改革任务。这一改革任务对发展地方民主立法而言又是一个总体性的制度供给。地方生态环境立法工作是中国特色社会主义法治建设中的重要一环，建立并完善其公众参与途径，是“可持续发展理念” “美丽中国”顶层设计在立法工作中的落实，体现了我国社会主义民主政治的特色和优势。
（三）实践依据。生态环境作为一种典型的公共物品，保护环境不仅仅是政府的责任，更需要全体社会公众的参与，这样才能为环境与经济协同发展提供社会力量保障。生态环境立法中公众参与权的请求权基础是环境公共利益，因此公众参与权就具备了公法权利的属性，其可制约生态环境立法机关的立法权，且在该公权请求权受到侵害时，应有相应的救济渠道。公民在参与地方生态立法的过程中，可减少地方立法偏离环境公益目标的情况发生，防止立法机关掺杂部门利益和滥用权力，体现出以人民为中心的立法价值取向。
立法专家主张的技术理性与市民注重的利益诉求有时会产生冲突。环境影响评价中市民群体参与的积极性较高，是因为其对于切身利益的关注度较高，故在观察公众参与时，市民的意见应作为主要关注对象。在生态环境立法上，充分保障因环境因素影响的周边公民参与权利的行使与表达，将公众参与制度贯穿到生态环境立法全过程，有利于实现地方经济与生态环境保护协同发展。
三、公众参与地方生态环境立法的困境
（一）参与方式、途径模糊。我国《立法法》第36条规定，公众参与立法的形式主要有“公开法律草案征求意见、听证会、座谈会以及论证会等”。在法律解释中“可以”一词是准用性行为规范，这就说明《立法法》中的专门委员会和常务委员会工作机构听取各方面的意见时有着选择性，至于除“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会”是法律明确规定事项以外，地方立法中如何征集意见、是否召集听证会和座谈会的决定权还是在立法机关。在公众参与和立法事项大小、限度、形式等方面亟须立法协商进一步明确相关规则。
作为被征求意见者，公众参与的启动权多由立法机关或政府和环评项目的实施者掌控。《环境影响评价法》中“报批的草案和报告中要附具对意见采纳或者不采纳的说明”，侧重于形式上的规定，公众参与的意见采纳的具体途径、采纳的标准等都没有明确规定。2009年国务院出台的《规划环境影响评价条例》虽然规定了“有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的，规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证”，但是该条例也没有明确论证后的法律后果。2015年环保部出台的《环境保护公众参与办法》及2018年国务院机构改革后的环境资源部出台的《环境影响评价公众参与办法》陆续将现行环境保护法律制度中公众参与的具体范围、方式、程序及信息获取渠道、表达方式等做出了进一步规定，但由于规章本身的法律层级效力低且高度概括（如专家咨询的主体、咨询对象的确立方法、公众意见表达反馈方式等），导致实践中往往操作性不强。至于听证会，是相关机构的工作人员了解公众意愿的主渠道，但现行的各地市立法听证办法抽象，公布渠道多集中于主流官媒；听证会的时间、地点、听证事项及陈述人、旁听人员报名等信息的公布渠道单一、传统，且未将听证流程的监督程序纳入其中。
在立法协商方面，党的十八届四中全会提出了“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商”，促进了地方法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，拓宽了公民有序参与立法途径。但近年来地区性立法协商规范性文件较为分散，不足以构筑一套完整的立法协商制度规范体系，不利于指导地方立法协商的实际操作。地方人大立法多依赖于地方政府先提出法规案，民主协商中各主体的平等地位有待进一步保障。
（二）公众参与度不高。民主性立法过程中公众的参与程度与其个体的生活环境、文化素质、知识结构有着密切关系。目前，我国普通民众参与地方立法的积极性不高，当环境污染问题还未危及其切身利益时，往往认为环境治理及立法工作仅是政府的责任，与自己生活较远。也有部分公众仅对自己生活有直接影响的环境立法案重视，忽视一些具有全局性生态治理的立法案。
此外，就上文所提及的听证会中听证形式而言，部分地区（如福州市）立法听证办法规定听证会结束后规范听证报告的罗列事项，但就立法听证过程而言，还不能有效还原公众争议内容。至于听证过程是否全程录音录像，也有部分地区（如广州市）试点实施，但我国绝大部分地区条件尚不允许或时机尚不成熟，听证会的内容和流程只是官方新闻媒体的采访报道，如事前通知、事后新闻等，公众无法参与、监督或仅能参与到其中的某个环节，整体参与度低。而地方环境保护组织相较个人而言，参与过程会更有序，了解的立法听证信息可能更及时，但该类社会公益组织在法律上的定位也尚不明晰，导致了其参与积极性弱。
（三）关联群体获得渠道少。宪法上政治参与通常形式是公众在立法草案形成各个阶段提出意见和建议，但法律上的立法参与并不是所有公众参与，而只是特定的公众参与。有学者认为，由法律规定的特定公众参与环境立法，并对环境立法的制定产生实质性影响，被称之为实质性参与环境立法。公众是环境立法的参与主体，但不是环境立法的决策主体。立法主体与决策主体的部分信息不对称、交流不对等成为地方生态环境民主立法过程中的一大壁垒。
在习近平生态文明思想和习近平法治思想的推动下，公众参与法治建设的热情也逐渐高涨，但缺乏切实有效的途径参与环保决策。地方生态环境立法中公众获取信息渠道少，方式单一，互联网背景下新媒体的宣传力度还不够，导致相关公众无法有效地表达自己的观点和意见。在一些地级市主流新闻信息发布平台搜索“环境立法听证”，多为笼统的年度立法规划。相关利益群体的听证如何参与、召集等事项，地方人民代表大会、新闻媒体官网（官博）也多未详细告知，公众参与环评的立法规范化制度保障有待加强。与当地居民身心健康相关的环境立法，不应仅停留在简单的发布立法计划、红头文件等形式上，而是应注重政策文件的具体落实。如何做到立法专家与关联群体的充分互动，将公众参与环境立法落到实处，仍需地方政府进一步探索、推行。
（四）公众参与立法后果不明确。前文所述的《立法法》第36条规定，除了原则性指引强、缺乏操作性规定外，对公众参与到行政立法活动后如何救济没有相关程序规定。在《环境影响评价法》中针对规划编制机关要求其认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附上采纳或者不采纳的说明。《规划环境影响评价条例》根据《环境影响评价法》又对公众参与与环评结果有重大分歧时作了需进一步听证、论证的规定。以上规定虽然在一定程度上保障了公众参与环评的权利，但此种形式的公众参与立法否定性评价后果模糊，公众意见解释权在报批的规划编制单位和建设单位，公众参与仅作为参考意见，对于其提出过的立法建议是否被采纳、被采纳的程度、未被采纳的理由都不清楚。合理意见得不到采纳的专家论证性欠缺，论证后的救济渠道少。
四、公众参与地方生态环境立法渠道的完善
（一）建立多渠道的立法建议搜集机制
1、立法建议反馈渠道畅通且多元。在立法建议的搜集过程中，地方立法机关不仅要把专家论证后的立法计划和设想向社会公布，同时也应注意创新立法建议的搜集渠道。信息技术时代，网民对一些公共事件的关注已显示出一些新媒体平台的巨大威力。所以，借助电子政务新媒体平台能够有效地吸引并促使相关利益群体参与到地方法规制定的过程中去，多角度地对立法草案集智。地方人大在制定本地区生态环境立法的过程中可尝试以新媒体直播平台、政务热线等形式，拓宽公众参与地方立法的渠道。如在立法听证环节，公众通过新媒体平台参与意见表达后，听证会主持者可依据听证会的基本内容、陈述人发言的主要焦点进行汇总，形成书面报告并公布，以推动下一阶段的立法意见的征集。这样在一定程度上缩短公众参与地方立法活动的周期，对地区环境治理中特定时期问题的解决效率会进一步提高。
2、充分发挥环境保护组织的作用。在立法建议的搜集过程中，我们也要注重充分发挥地方环境保护组织的作用。这些社会环保组织、社团相较个体而言，其组织、建言更加规范有序，注重理性表达和正确的表达途径，参与立法的成效往往会比个人更加显著。如果充分发挥这些组织在立法前期调研工作、搜集信息过程中的作用，并利用其更容易获得公众支持的特点，鼓励其参与到前期的立法建议工作中去，不失为一种理智的选择。且相对诉讼的事后救济而言，耗资少、成本低，在一定程度上能起到环保宣传的作用，有利于推动更多公众参与到环境保护发展事业中来。
3、细化目标利益群体。在《环境保护公众参与办法》的指导下，地方立法机关对公众参与的方式、程序、参与人员需进一步细化。在调查问卷、专家咨询中，重点走访目标立法草案中的环境影响评价范围内的公民、法人和其他组织，保障更广泛的公众参与权利。公众参与过程要科学、具体，如调查问卷在对象的选择上应该根据目标人口年龄、受教育水平、经济水平、生活方式等多因素筛选。无论目标草案所涉利益群体还是普通公众的意见是否被采纳，立法机关都要建立健全的反馈机制，要特别注重未被采纳意见的理由，同时解决好目标利益人群的实际困难，力争确保公众参与生态环境立法过程的真实有效。
（二）创新社会公众参与的审议机制
首先，公众的知情权是公众参与环境保护立法工作的重要前提。各地在确定每年立法计划后应及时让公众了解当年的立法计划及立法动态，进行信息公开。积极推广生态环境法律法规数据库，建立并共享环境立法信息公众参与平台。这样便形成一个良性循环，公众可持续关注立法计划，为立法工作集智献策。
其次，推动立法信息公开过程的引领。各地立法机关对列入本年度立法计划中的立法案在常委会会议审议前可邀请相关起草专家、学者面对最大利益群体和公众开展专题讲座、网络互动等活动，讲解立法目的、立法背景以及对利益群体的影响。参与法规审议的常委会组成人员动态地了解和掌握立法过程中的公众意见，帮助公众对法律专业术语进行理解，适时调整立法文书的草拟，提高审议工作的质量。公众参与立法并不仅仅是就立法草案中的某个单独事项、环节提出意见，也不应只是对立法草案出台后讨论的末端参与，而是应在立法计划的提出、起草等环节全过程参与。在现行的环境影响评价机制下，相关部门应针对编制环境影响报告表、填报环境影响登记表的项目，建立环境影响评价公众参与程序，保障不同类别项目中公众的全面参与。对环境影响评价公众参与意见必须充分重视，将其作为环境影响评价所涉及文件能否获得相关机关批准的重要参考。
当然，由于不同群体意愿形成的公意决策机制不一定能代表大多数人意志，这也就要求地方人大常委会在审议过程中要充分考虑不同群体间的利益平衡。地方人大代表在地方立法中要充分发挥其主导作用，常委会会议审议不仅要做到形式民主，也要做到实质性民主；尤其当经分析和论证需部分群体做出利益牺牲时，对相关利益群体做好说明和解释工作，为推动立法案的不断成熟筑牢民意基础。
（三）形成多维的监督、反馈机制。在保障公众参与立法的同时，还要健全和完善相应的申诉、控告、检举机制。就立法事项内容本身而言，虽然不在行政诉讼的受案范围之内，但将保障性的诉权（如规划环评等程序性行政行为）纳入环境立法过程中，可保障公民的环境参与权。公众参与的具体立法规定应立足于公民参与权利的完整性与程序衔接性进行制度设计。在公民参与性立法过程中涉及程序性事项的具体诉权没有明确之前，地方立法可以在立法论证程序性上进一步细化。比如，在立法听证环节，听证会要确保最大多数的环境利益关联群体的知晓并参与。组织者制作听证报告，全方位透明、真实地记录听证过程中参加人的意见。听证笔录除涉密外，原则上应予以公开，并落实到法案审查的后续环节中去，确保听证笔录的实际效力。同时，对不履行公开义务主体也要启动追责机制，使公众及时全面地获取环评立法信息。
此外，备案审查机制也是我国特有的监督机制，是普通公民立法参与的重要途径。对国家机关、社会团体、企事业组织以及公民提出的审查意见或者审查建议向有关国家机关报送备案的规范性文件进行审查，在我国主要为依审查要求启动的审查，即“被动审查”。与被动审查相比，主动审查中常委会工作机构具有优先启动审查程序的优势。普通公民有权对一件公开的规范性文件发现问题并向人大常委会提出审查建议，进而启动主动审查程序。地方生态环境立法过程中应当充分发挥备案监督反馈、督促效果，同时也应保障环境利益群体、个体的主动审查权，切实提高其立法参与程度与监督效果。
综上，地方生态环境立法工作是一项集专业性、复杂性、系统性的工程，是我国生态法治建设进程中的重要组成部分。随着社会主义民主法治进程的不断推进，各地区结合本区域特点一定会创造性地开拓生态环境立法公众参与的新模式，提升生态环境立法质量，实现广大人民群众对美好生活环境的企盼。
（作者单位：福建技术师范学院文化与法律学院）
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