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| 地方政府隐性债务化解研究 |
| 第762期 作者：□文/岳嘉杰 时间：2025/10/1 10:31:21 浏览：74次 |
［提要］ 在分税制改革形成的“财权上收、事权下沉”格局下，地方政府隐性债务已成为我国财政可持续性与金融稳定的重大隐患。地方政府为完成基础设施建设和公共服务供给的刚性任务，通过融资平台、PPP项目、政府购买服务等复杂渠道形成规模庞大的隐性债务。这类债务因脱离法定预算监管体系、缺乏透明度而被称为“财政体系的灰犀牛”，其潜在风险可能引发财政金融系统性危机。本文通过分析地方政府隐性债务的范围界定、特征及成因，指出地方政府隐性债务化解的关键路径，为地方政府隐性债务化解提出建议。
关键词：隐性债务；地方政府；债务化解
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2025年4月9日
在中央与地方财政分权制度框架下，地方政府隐性债务问题已演化为威胁我国财政安全与金融稳定的系统性风险。为破解这一困局，中央政府提出“一揽子化债”顶层设计，旨在通过债务置换、重组、市场化处置等系统性举措，统筹化解存量债务与严控新增风险。这一政策背景为地方政府债务治理提供新的路径框架，但如何平衡短期风险缓释与长期制度重构，仍是亟待解决的难题。
一、地方政府隐性债务范围界定及特征
（一）地方政府隐性债务的范围界定。隐性债务由于其隐蔽性、期限错配、风险性、不透明性等特点，目前尚且没有准确的范围界定。主要分为以下几种类型：（1）地方政府融资平台债务，地方政府通过融资平台公司（如城投公司）举借的债务，未纳入法定债务限额管理，但最终可能由财政资金偿还。（2）政府和社会资本合作（PPP）项目中的违规债务，承诺固定回报、明股实债、约定回购股权或兜底收益。（3）国有企业或事业单位债务，地方政府通过国有企业或事业单位举借债务，并承诺财政资金偿还或提供担保。例如，国有企业为政府项目融资（如棚改、保障房建设），事业单位（如公立医院、高校）债务由政府隐性兜底。（4）社会保障资金缺口，养老保险等社保基金因制度转轨或人口老龄化形成的支付缺口。（5）政府投资基金形成的债务，政府通过产业基金、引导基金等名义进行融资，承诺回购或保底收益，部分基金投向公益性项目，缺乏市场化收益。（6）拖欠工程款和垫资款，政府或平台公司拖欠企业工程款，形成事实债务。例如，未纳入预算的应付账款、施工方垫资建设，后续由财政分期偿还。
（二）地方政府隐性债务的特征
1、隐蔽性强。地方政府隐性债务隐蔽性强的特征根植于其复杂的制度设计与操作手法。这些债务通过多重“防火墙”脱离法定预算监管体系，以市场化外壳掩盖政府信用实质。融资工具上，城投平台、PPP项目、政府购买服务等名义上的企业债或合同支付责任，模糊了政府直接负债的法律边界，债务被切割分散至数百家关联实体，形成“蜂窝状”结构，使监管难以穿透至底层债权债务关系。大量抽屉协议、代持操作等表外手段模糊了债务边界，导致监管难以穿透底层资产。金融机构对政府信用的非理性信仰仍在延续，资金持续向低效领域倾斜，不仅挤压实体经济融资空间，更扭曲了金融资源配置逻辑。这种规模失控、结构失衡、风险交叠的现状，已成为制约财政可持续性与金融稳定的系统性堰塞湖。
2、规模庞大。地方政府隐性债务规模庞大的现状呈现出多重结构性矛盾。其债务存量已显著超出显性债务体量，通过城投平台、政府购买服务等复杂融资渠道层层累积，形成纵横交错的债务网络。这些债务普遍存在期限错配问题，短期融资工具支撑长期基建项目，导致流动性风险持续淤积，部分区域已出现“借新还旧”利息覆盖本金的恶性循环。区域分布上，中西部欠发达地区债务压力尤为突出，土地财政依赖与低效投资叠加，使得偿债能力与经济发展水平严重脱节，部分市县财政实际处于技术性破产状态。
3、结构复杂，来源分散。地方政府隐性债务结构复杂、来源分散的特征源于其多渠道嵌套的融资模式与碎片化的操作逻辑。这些债务通过城投公司、产业基金、PPP项目等载体层层包装，将单一政府信用拆解为股权、债权、收益权等不同形态的金融工具，形成“横向跨部门、纵向跨层级”网状债务链条。融资来源上，既有银行表内贷款、非标融资、债券发行等传统渠道，又嵌套信托计划、资管产品、融资租赁等影子银行工具，甚至引入民间资本作为“过桥”资金，导致单一项目可能涉及数十个交易主体与数百份合同，债务权责被切割为难以追溯的碎片。这种“剪不断、理还乱”的债务生态，使得风险处置陷入“清旧账”与“控新增”双重困局，最终将财政问题转化为系统性治理危机。
二、地方政府隐性债务成因与核心问题
（一）制度因素
1、财权与事权不平衡。地方政府隐性债务的形成机制植根于我国财政体制的深层矛盾。在分税制框架下，地方政府承担着超过其财政能力的公共责任，这种结构性失衡催生了隐性债务的持续累积。1994年分税制改革形成“财权上收、事权下沉”的财政格局，中央财政集中度提升与地方公共服务支出责任下沉形成垂直失衡，地方政府在承担教育、医疗、基础设施建设等主要公共服务供给职能的同时，常规性财政收入渠道难以匹配支出需求，这种制度性张力催生了隐性债务扩张的行为模式。
2、预算软约束。央地财政关系中的隐性担保机制，形成了独特的“风险大锅饭”。2015年新《预算法》实施后，省级政府债券发行额度仍由财政部审批，这种审批制度实质上构成信用背书。在现行财政体制下，地方政府虽具有自主举债需求，却缺乏严格的债务限额约束与破产风险制约，形成了“举债-投资-风险外化”的循环链条。中央政府对地方债务的隐性兜底预期，使地方政府将债务偿还责任向更高行政层级转移，财政纪律的弹性空间诱发了过度负债冲动。当债务风险积累至显性化临界点时，中央被迫介入处置的道德风险循环，使得预算软约束从制度漏洞固化为系统性行为模式。
3、信息不对称。在财政信息迷雾中，当债务统计失去统一标尺、基层政府掌握信息操纵主动权时，制度性信息差便转化为债务风险滋生的温床，形成“监管看不清、市场测不准、风险管不住”的恶性循环。我国隐性债务统计长期存在“多口径并行”的乱象，财政部、央行、审计署分别采用不同认定标准，在政绩考核压力下，地方政府倾向于选择性披露债务信息。同时，大量的城投等地方融资平台，并未纳入到财政部的债务监管范围内。
（二）政策行为驱动
1、政绩考核驱动。政绩考核体系对地方官员行为的强激励效应，是隐性债务扩张的主要动因之一。地方政府隐性债务的积累与现行政绩考核体系存在强关联性，在以GDP增长为核心的考核导向下，地方政府官员为追求任期内的显性政绩，倾向于通过融资平台大规模举债推动基础设施建设、城市开发等短期见效项目，形成债务风险与政绩目标的深度绑定。根据财政部2021年披露的数据，中西部欠发达地区债务资金中约67%流向市政工程、产业园区等“政绩工程”领域。这种“唯GDP论”的考核机制导致地方政府陷入“举债-投资-再举债”的恶性循环，隐性债务因其隐蔽性成为规避预算监管的主要工具。而债务问题暴露周期长，追责机制与官员任期不匹配。即使隐性债务积累，只要未在任期内暴雷，官员仍可能凭借短期经济指标获得晋升，形成“击鼓传花”式风险传递。
2、公益性项目收益不足。由于受到政绩考核驱动，往往会使得城投公司等融资平台大量承接市政道路、防洪工程等纯公益性项目，这些公益性项目普遍存在现金流创造能力缺失的先天缺陷。因此，导致我国地方政府隐性债务扩张与土地财政依赖存在深度绑定，土地财政通过土地出让、抵押融资和开发收益形成收入循环，但土地财政内在脆弱性加剧债务风险积累。土地财政依赖通过收入波动、杠杆扩张和制度惯性催生隐性债务。
（三）其他因素
1、养老金缺口。我国养老保险体系由现收现付制向统账结合制转轨过程中，产生了巨额历史债务。从现收现付制向统账结合制转型时，制度转换成本未能通过国有资产划拨等机制实现充分对冲，导致历史欠账转化为持续性财政支出压力。地方政府作为养老保险制度的具体执行者，在承担养老金按时足额发放的责任时，面临着中央统筹调剂与地方财政补贴的双重约束。当常规性财政收入与国有资本收益难以覆盖制度转轨形成的缺口时，地方政府被迫突破预算管理框架，通过创设专项融资工具、质押公共资产收益权等隐性债务融资方式筹措资金。
2、违规类隐性债务。主要包括：（1）违规担保类债务。地方政府通过出具财政承诺函、还款安慰函等方式违规提供信用担保。政府违规将公益性资产（学校、医院、道路）或储备土地作为抵押物，为融资平台贷款提供担保。（2）变相举债类债务。地方政府通过融资租赁公司以“售后回租”形式盘活公益性资产，实质形成政府付款义务；或以股权投资名义实施债权融资，附加定期回购、固定收益条款形成隐性债务。
三、地方政府隐性债务化解建议
（一）遏制增量：严控新增隐性债务
1、优化财政体制。地方政府隐性债务的深层症结在于财政体制中财权与事权不匹配。为根治隐性债务问题，需重构中央与地方财政关系，推动财政体制系统性改革。第一，通过上移部分事权至中央：将跨区域重大基础设施、基本公共服务（如义务教育、跨省流域治理）等事权划归中央或提高中央分担比例，降低地方政府刚性支出负担。第二，推进税制改革，健全地方税体系，例如在总结试点经验基础上，扩大试点范围，逐步建立以市场价值为税基的房地产税制度或适当提高增值税地方留存比例，为地方政府提供稳定、可持续的税收来源。第三，弱化以GDP导向的官员绩效制度，将债务风险防控、公共服务质量、生态环境等纳入地方官员考核体系，避免“短视化”举债投资。对官员落实终身问责制，对违规举债行为实行“终身追责”，倒查责任主体，遏制地方政府“只借不还”冲动。
2、规范融资渠道与监管。首先，严禁以公益性资产抵押或政府信用担保变相举债，可有效切断隐性债务生成路径。规范PPP和政府采购服务，禁止明股实债、固定回报等违规操作，建立PPP项目全生命周期财政风险监管机制，严控政府付费类项目规模。通过专项债、PPP等规范融资工具实施，从而逐步剥离融资平台的政府融资职能。融资平台公司要按照市场化原则进行经营，自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。这种功能替代策略既符合财政体制改革方向，也能倒逼融资平台聚焦市场化业务转型。其次，央地之间要明确隐性债务的界定标准（如融资平台债务、违规担保债务等），建立全国统一的债务监测平台。同时，强化金融机构监管，严禁银行等机构为地方政府违规提供融资担保，打破“财政兜底”预期。
3、建立风险预警与应急机制。通过设立偿债准备金构建“资金防火墙”，按一定比例提取财政收入，例如税收收入、政府公共预算、国企收入，专项用于债务还本付息，高风险地区则适当加提比例。建立预警体系，动态监测债务率、偿债覆盖率等指标，对高风险地区实施“熔断”机制，暂停新增项目审批，构建多维度预警体系，实现风险“早识别-早预警-早处置”，辅以预算约束与市场化处置工具，系统性隔离隐性债务风险向财政金融系统传导。
（二）化解存量：稳妥消化既有债务
1、有序推进债务置换与重组。我国地方政府隐性债务现阶段特点是存量大、种类杂。在中央“一揽子计划”的帮助下，地方政府要有序地分类处置存量债务。对于公益性项目债务，其盈利能力差，无法通过自我造血能力偿还债务，可以允许通过发行地方政府债券置换，延长还款期限，以时间换空间，降低利息成本，降低短期流动性风险。而对于僵尸企业债务，则通过破产清算、资产拍卖等方式出清低效资产，减少财政负担。
2、统筹财政资源，增强偿债能力。对于优质资产，可以推动市场化重组，引入社会资本参与运营，与金融机构合作，以项目收益覆盖债务。通过资产证券化（ABS）、基础设施REITs等金融机构盘活现金流，提供周转资金，参与以市场化收益偿债。例如，将优质基础设施项目（如收费公路、污水处理厂）的未来收益打包发行证券，盘活存量资产。政府股权方面，可通过拍卖处置、对外租赁、混合所有制改革、兼并重组、资产注入等方式提高股权价值，充分发挥股权财政作用，提高财政收入，缓解隐性债务偿还压力。全面清查地方政府拥有的闲置房产、土地、设备等资产，通过公开拍卖、租赁、资产证券化等方式进行盘活，将变现收入用于偿还隐性债务。
3、社会性福利。我国部分地区因历史欠缴、人口老龄化加剧，养老金收支缺口扩大，形成“隐性负债”。养老金保险作为地方政府隐性债务的巨大组成部分，通过优化养老金制度设计，释放资金用于化解隐性债务，可以大大缓解地方政府还债压力。（1）要提高养老金统筹层次与中央调剂力度，加速实现职工养老保险全国统筹，减少地方政府对养老金缺口的“兜底”责任。扩大中央调剂金规模，对债务高风险地区给予倾斜支持（如东北、西北人口流出省份）。（2）渐进式延迟退休与缴费激励，环保部推行弹性退休制度，缓解养老金支付压力，减少财政补贴依赖。（3）构建多层次养老保障体系，地方政府通过税收优惠激励企业和个人参与，减少对基本养老金的依赖。
（作者单位：塔里木大学经济与管理学院）
主要参考文献：
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［2］赵全厚，赵泽明.我国地方政府隐性债务化解再认识与再探讨［J］.地方财政研究，2021（03）.
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［4］郑祖昀，黄瑞玲.地方政府隐性债务问题研究：一个文献综述［J］.地方财政研究，2019（05）.
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［6］韩健，程宇丹.因地制宜：化解我国地方政府隐性债务的路径选择［J］.中国行政管理，2020（09）.
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