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| 突发公共卫生事件协同治理研究 |
| 第762期 作者：□文/胡建华 廖恩鹏 曾慧琳 时间：2025/10/1 10:47:12 浏览：54次 |
［提要］ 鉴于突发公共卫生事件所固有的突发性、群体性、关联性和复杂性，政府须积极动员并整合社会组织、市场力量以及广大公民的资源与能力，形成多方协同、共同参与的治理格局，共同构建一个协同、全面的治理体系。从理论层面来看，突发公共卫生事件协同治理具备多方参与、信息共享、资源互补、能力整合、责任共担等五点逻辑内核。从突发公共卫生事件治理实践中审视，政府与多元主体的协同治理体系在治理能力、资源整合、机制构建以及制度供给等多个维度尚面临诸多挑战，使得当前体系难以充分应对未来日益复杂且难以预测的突发公共卫生事件。因此，加强主体间的教育和培训、打造供需匹配的共享平台、构建全过程协同应对机制、健全法治依归的制度体系成为提升突发公共卫生事件协同治理效能、促进政府与多元主体间协同增效的关键策略选择。
关键词：多元主体；协同治理；逻辑；挑战；策略
中图分类号：D669.3 文献标识码：A
收录日期：2025年4月14日
一、问题的提出
突发公共卫生事件是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件，通常具有突发性、群体性、关联性和复杂性，难以准确预测和防范，且易快速蔓延。自进入21世纪以来，全球范围内爆发了多起突发公共卫生事件：SARS非典型性肺炎、甲型H1N1病毒流感、埃博拉病毒、COVID-19病毒和支原体肺炎等，不仅威胁世界人类生命安全，还影响着社会经济秩序、政治格局及国际关系走向。党的十九大以来，党中央从战略层面出发，提出健康中国战略，对关系健康的政策问题进行了重新界定，对公共卫生应急体系的建设提出更高要求。党的十九届四中全会提出完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理机制，强调要扎实推进国家治理体系和治理能力现代化；党的二十大报告提出打造多元主体共建、共治、共享的社会治理新格局，要推进健康中国建设，把保障人民健康放在优先发展的战略位置。在此背景下，突发公共卫生事件的应对不再局限于单一主体，而是需要政府、社会组织、市场力量及广大公民等多方协同治理。应对突发公共卫生事件，于现今而言，是维护社会稳定、守护民众安全的基石；于未来而言，更是构建韧性社会、推动全球卫生治理向更高水平迈进的关键所在。
在探讨突发公共卫生事件治理的学术视野中，研究焦点主要汇聚于政府防治机制与社会参与力量的融合。一方面，学者强调政府在治理中的核心协调作用，如通过吸纳非政府组织参与治理过程，以降低疫情严重程度，同时倡导构建应急协调体系，有效融合政府、企业及社会各界的资源与能力，实现迅速有序的应急响应；另一方面，社会参与的重要性日益凸显，不仅承担着重大的责任与影响力，还通过提升公众协作意愿、效率及反应速度，有效缓解政府资源有限的问题，保障公众权益。具体而言，部分学者提出利用博弈论模型分析疫情传播与干预效果，并建议政府积极集中公共卫生数据，鼓励社会分析以辅助政策制定。此外，构建集权化管理平台，促进政府、民众、社会组织、利益集团及媒体的协作，也被视为提升治理效能的关键。最终，实现突发公共卫生事件治理的整合与协同，需要清晰界定各主体责任，增强专业能力，共同推动治理目标的达成。
学术界的研究一般从宏观和理念上探讨突发公共卫生事件多元主体应对的应然结构，对提升公共卫生危机治理绩效起到了助推作用，但缺乏将多元主体较好地融合并置于同一分析框架，形成较为体系的适配理论以更好地指导实践。因此，探讨理论层面上突发公共卫生事件多元主体协同治理的应然状态以及实践层面上所面临的现实挑战，探索突发公共卫生事件多元主体协同治理的有效路径，防患于未然，显得尤为重要和迫切。
二、突发公共卫生事件协同治理逻辑内核
协同治理，是协同学与治理理论在20世纪70年代左右交叉演进的产物，源于政府公共事务管理面临的挑战，象征着治理模式的深刻转型，即从传统的单一管理模式迈向了多元主体共治的新阶段。该理论核心在于通过各主体间的协同合作，促进整体有序发展，有效应对公共事件，最终实现社会稳定。在我国，“社会协同”作为社会管理新框架的重要内容首次出现在党的十六届四中全会上，强调了社会各界在治理中的协同作用。随后，党的十八大报告进一步深化了这一理念，将“社会协同”与法治保障紧密结合，共同构筑起社会治理的坚实机制。这一机制的核心精髓在于平衡政府与社会之间的关系，确保两者在治理过程中能够和谐共生、相辅相成。
多元主体视角下的协同治理是指以政府为主导，吸纳社会多元力量参与，实现多元主体间的信息、人才、资源共享，形成交叉互动的关系网络，充分发挥各主体的能力优势，再以法律制度为保障，深化协同治理机制，推动公共事务治理实现效能最大化。
多元主体协同治理的核心逻辑包括多方参与、信息共享、资源互补、能力整合和责任共担五点。多方参与是逻辑起点，确保各方主体能够共同参与治理事务；信息共享是关键机制，促进各方之间的沟通，减少信息不对称；资源互补是有效手段，实现各方信息、人才和物资等资源的相互依赖和互补；能力整合是达成目标，充分发挥各主体的专业能力优势，提升整体效率和应对复杂问题的能力；责任共担是制度保障，治理过程中以正式制度为外在保障、以非正式制度为内生动力，形成更稳定和持续的协同机制。（图1）
（一）多方参与。多方参与是突发公共卫生事件多元主体协同治理的逻辑起点。就多元主体间的协同关系而言，各主体应先明确自身在协同治理中的角色和职责，政府扮演领导者、组织者和监督者，应发挥领导、协调和监督作用，保证治理过程稳定有效；而非政府的多元主体也在其中充当深度参与者角色，例如医疗机构提供医疗救治服务，企业承担社会责任并提供物资支持，社会组织动员社会力量并调配物资，媒体传播权威信息和引导公共舆情，公众积极参与配合并自我防护等。政府依然处在协同治理的中心场域，但已非责任的唯一主体。政府在应对突发公共卫生事件的政策制定、决策执行时，应充分吸纳多元主体的利益诉求和合理建议，对有能力的非政府组织可通过授权、委托的方式适度让渡部分管理权限，鼓励并支持其承担更多责任，以作为对政府协同治理能力短板的有效补充。
（二）信息共享。信息共享是突发公共卫生事件多元主体协同治理的关键机制。各治理主体统一共同目标后，就需要建立高效的信息共享机制，推动意见表达和落实行动分工，把互动贯穿于突发公共卫生事件治理的全生命周期。既要有政府系统内部的横纵双轴沟通交流，更要有政府、社会组织、市场力量和公民的交互合作，构建一个多元化、多层次且高度互联互通的网络通达格局。这一模式彻底突破了传统单向互动的局限，转而形成了一个多向交织、深度渗透的信息共享系统。在这个系统中，每一个治理主体都是一个节点，各个节点紧密相连，共同编织成一张动态、灵活的信息与资源交换网络，信息与资源在多维空间内自由流动与共享，全方位实现即时交互，共同促进整体效能的显著提升。
在突发公共卫生事件的应对过程中，信息共享能给各主体适配的任务和分工，加强协作，合力应对危机。例如，政府部门与医疗机构共享信息，协同制定政策和救治方案；企业与科研机构共享信息，合作研发和供应救援物资等。
（三）资源互补。资源互补是突发公共卫生事件多元主体协同治理的有效手段。突发公共卫生事件的紧急性和复杂性往往会导致治理资源在短时间内面临供不应求的严峻挑战。这就要求协同治理多元主体必须在信息、人才和物资等方面实现互补，信息互补网络有利于提高各主体应对危机事件时决策的科学性；人才互补机制能缓解各方在人才供需上的不平衡；物资互补策略则能提升物资调配的精准度与合理性。政府作为主导力量，应领导建立物资储备和调配机制，联结内外部多元主体建立开放性的资源互补平台，相互间在平台内互通有无、自由匹配与组合，争取时间优势，确保在突发事件爆发的第一时间响应并控制事态发展。同时，鼓励各主体之间进行技术和知识的共享与交流，推动医疗设施、科研设备等资源的效率使用，促进创新成果的快速转化和应用。
（四）能力整合。能力整合是突发公共卫生事件多元主体协同治理的达成目标。各主体应当挖掘和比较各自的能力优势，在各自的领域内发挥最大的功能价值，避免能力重复、低效甚至无效。政府作为核心应对主体，应当通过行政手段统筹行动，制定政策、调配公共资源，在行为受到局限、力不能及时，就需要与其他治理主体开展协同，整合多方力量共同应对。科研单位和医疗机构是智囊和救助单位，整合科研机构的科研能力和医疗机构的临床经验，可以推进药物与治疗方案的研发进程；企业承担资源供给者的角色，依托其优秀的生产能力和物流网络，能够在危机中提供物资生产和运输等关键支持；社会组织能够动员社区开展志愿服务，在基层第一线抵御危机的侵扰；公民在危机应对中做到自律自强和互帮互助，为整体防治措施的实施奠实社会基础。
（五）责任共担。责任共担是突发公共卫生事件多元主体协同治理的制度保障。为了确保协同治理过程的严谨有序，多元主体需要正式制度与非正式制度的有机结合，形成一个既规范有序又价值统一的治理体系，硬软兼施约束各主体，共同应对突发公共卫生事件的挑战。
正式制度层面，需要构建一套包含责任划分、监督机制、评估与奖惩机制在内的制度体系：完善法律法规，明确界定各主体的权利、义务边界，清晰责任归属；健全监督机制，保证治理过程的透明度与公正性，促使各主体依法行使权力和权利，积极履行应承担的责任和义务；建立评估与奖惩机制，合理评估各主体的治理效果，奖惩公正，激励先进、鞭策后进，为各主体的责任承担提供持久动力。非正式制度层面，各主体在突发公共卫生事件协同治理过程中长期的交往与合作，能培育相互之间的信任感和责任感，通过信任和责任的软约束力，各主体才能在面对突发公共卫生事件时主动担当，共同推动协同治理顺利进行。
三、突发公共卫生事件协同治理现实挑战
突发公共卫生事件协同治理过程中，治理能力、资源、机制和制度等层面复杂且现实的挑战不仅考验着多元主体各方的协作能力，也对治理体系的韧性和效率提出了更高要求。
（一）协同治理能力的挑战
1、政府部门：效能受限。当前，各式各样的公共危机、突发事件频发，给政府治理能力带来了重大考验。一是其风险预判能力有限。尽管政府能够通过数据信息收集和分析、专家学者研究和咨询等手段来预测潜在风险，但受限于收集到的数据信息的不完全和存疑性、事态发展的不可预测性，政府往往难以做到百分之百的精准预判，从而导致政府的决策及举措落后于突发公共卫生事件的发展态势，呈现一时的被动、混乱局面。二是政策执行能力存在偏差。政府在政策执行过程中，可能会由于多元主体之间的信息不对称、利益协调不到位或政策执行人员责任意识不到位等原因，导致有时会出现执行能力偏差的情况。例如对上级政府的指令和政策执行力度不够或过度，甚至与政策的初衷产生偏离。三是部门专业能力有待加强。政府部门作为社会治理和提供公共服务的主体，其专业能力对于有效履行职责、满足公众需求至关重要。部分政府部门人员面临知识短板与技术挑战，具体表现为对突发公共卫生事件的专业知识掌握不够深入，对高新技术手段的运用也不够熟练。
2、非政府组织：能力欠缺。作为协同治理的其他参与主体，由于主、客观因素影响，也会出现能力不足的问题。首先，社会救助组织的物资调配能力有待加强。在面对突发公共卫生事件时，受限于资源分配机制的不完善以及受灾地区的物流网络限制和封锁等多方面因素，组织难以高效地调配所需物资给急需的机构和民众。其次，社交媒体的信息甄别能力有待加强。一旦社交平台对虚假或误导性的信息内容进行错误识别和审核，流传出去任由互联网用户评论和转发，一些歪曲事实、混淆视听的网络谣言就会持续不止，从而演变为舆情危机，干扰有序防控。再次，部分公众的认知能力有待加强。部分公众由于缺乏足够的专业知识或明辨是非的思维能力，在面对复杂未知的突发公共卫生事件时，可能难以有效区分信息真伪，从而做出错误判断；此外，民众的行为会受网络舆情和群体情绪影响，对突发公共卫生事件的认知产生偏差，无视官方劝阻，仍频繁出入风险区域，对社会公共卫生防控体系造成潜在威胁。
（二）协同治理资源的挑战
1、共享平台：信息孤岛。信息共享对于突发公共卫生事件的协同治理具有至关重要的作用，不仅能够降低危机中的不确定性，还能增强各主体之间的信任，维持合作关系的稳固。现实中，各治理主体间的信息往往受限于技术壁垒、制度限制或各主体出于自身利益的考量，信息的自由流通与共享受到阻碍，难以充分传递，影响协同治理的效率。尤其在突发公共卫生事件爆发之际，若地方政府存在数据遗漏、虚报、隐瞒及信息封锁等行为，将直接导致核心信息流通受阻，加大卫生危机应急治理难度，甚至引发舆情危机等次生危机。此外，政府内部各部门间、政府与非政府主体间以及非政府主体自身内部，也存在一定程度的信息滞后、混乱等联通性不足的问题，对有效的协调共治产生不少张力，不仅削弱了决策过程的严谨性与时效性，更成为了协同治理目标达成道路上的绊脚石，使得多元主体间的协作难以顺畅进行，协同治理的成效大打折扣。
2、救助体系：供需失衡。自“非典”以来，我国逐步加强了公共卫生领域的财政投入和体制改革，但人才培养、职称评定、晋升渠道、薪资待遇等方面还存有诸多不足，致使公共卫生专业生源少、人才流失严重、队伍建设乏力。然而随着公共卫生事件频发，对具备专业技能和丰富经验的救助人员需求急剧增加，而现有专业人员数量有限，难以满足大规模、高强度的救助需求；此外，由于救助工作往往伴随着高风险、高强度及心理压力，加之专业培训和职业发展的机会相对有限，导致许多潜在人才望而却步，专业人才短缺的局面得不到缓解。
应急物资的调配在实际操作中常遭遇分配失衡、冗余储备与浪费以及供应缺口等挑战。首要问题是物资分配不均，大城市因其政治经济优势往往优先获得大量物资支持，而小城市及偏远乡村则不幸成为物资匮乏的重灾区，加剧地区居民面对卫生危机的脆弱性。其次是物资储备的冗余现象，部分地区遭受同一类型公共卫生事件次数较多，不同部门各自为政，信息共享阻滞，导致同一类型的物资被多次储备，造成浪费。再次是物资供应短缺。突发公共卫生事件爆发后，广大居民处于居家防护状态，复工生产的企业较少，物资产能较低。为了应对突发公共卫生事件，会出现个别地方出于自身保护的动机紧急征用发往其他地区的物资，不法奸商囤积居奇、制假贩假以牟取暴利，居民盲目抢购各类物资等现象，大大增加了关键物资协同配置的难度。
（三）协同治理机制的挑战
1、预警机制：功能失灵。首先，数据信息收集与分析不及时、不全面或不准确，导致关键信息被遗漏或错误解析，无法为协调治理的多元主体决策提供科学可靠的支持；其次，跨部门、跨领域的沟通协作不畅，使得预警信息难以在第一时间传达到所有参与主体，延误应急准备和响应的时间；最后，预警响应机制僵化，无法根据实际情况迅速调整应对策略，导致预警效果大打折扣。我国自“非典”以来探索建立的监测报告系统在若干突发公共卫生事件的预警环节并未能得到充分的发挥。究其原因，该系统分为两类：一类为已知的公共卫生事件直报系统，该系统不考虑行政层级影响可直接越级上报，互动性、时效性强；另一类为不明公共卫生事件报告系统，需要专家诊断、研判，耗费大量时间，且该类公共卫生事件信息需要地方政府层层上报，一旦地方政府缓报或瞒报，国家疾控部门和广大公众就无法及时掌握此信息，错失遏制的黄金时机，表现为预警机制未能如期发挥应有作用，进而陷入功能失灵境地。
2、应急机制：响应阻滞。首先，应急响应流程缺乏明确的指导与规范，会导致各主体在突发公共卫生事件发生时行动协调不畅。其次，各主体的应急演练和培训不足，导致应急人员面对突发事件时缺乏足够的应对经验和能力，影响应急响应的效率和成功率。鉴于我国各省之间经济发展水平的显著差异以及所经历的突发公共卫生事件各具特点，各地治理能力不均，治理水平参差不齐。此外，我国近年应对重大突发公共卫生事件都是通过成立领导小组、指挥部这类任务型组织的方式进行联防防控，这类组织具有临时性，成员由各相关部门抽调组成，难免存在部门间的沟通协调不畅，致使不少地方政府在抗灾过程中反应慢、效率低，区域协同应战上也沟通衔接不到位。各级地方政府过度强调属地管理，而相对忽略了区域协调，个别地方违规征用其他地方物资，部分地区间相互封路，暴露出政府间区域协作机制建设不足。
（四）协同制度供给的挑战。当前，社会各界包括政府在内，已普遍认同多元主体协同治理在应对公共危机（尤其是突发公共卫生事件）中的重要性。然而协同治理制度框架尚不完善，导致多元主体间互动与合作机制未能流畅运行，存在诸多障碍。
一方面，地方政府间的协作机制尚显薄弱，缺乏明确的制度框架指导。具体而言，《突发事件应对法》第二章第十八条条款虽已针对跨行政区域的突发事件协作提出“当事件跨越两个及以上行政区域时，应由相关行政区域共同的上级政府主导协调，或各相关行政区域的上级政府联合负责”，然而鉴于公共卫生突发事件的突发性和不可预测性，高度依赖上级政府协调的方式往往导致响应迟缓，易错失协同治理的黄金期。即使不少地方政府通过签订合作协议、建立合作机制的方式，以期在跨区域的突发公共卫生事件中实施更有效的治理，但由于协议的约束力和规范性不强，又无相关法律对主体间权力、责任、监督等方面做具体保障，协同执行的偏差也就在所难免。
另一方面，关于非政府主体如何有效融入突发公共卫生事件的协同治理体系，亦缺失制度性指导。党多次重申并明确社会各主体在治理过程中的不可或缺性。然而，在法律法规与规章制度层面上，对多元主体的法律地位界定、性质划分、分类标准以及具体功能等关键要素，尚缺乏明确规定，这在一定程度上制约了社会治理效能的充分发挥。若缺乏制度上的保障，政府以外的其他主体参与积极性和有效性将受到影响，其监督与防范等功能就得不到充分发挥。
四、突发公共卫生事件协同治理策略
突发公共卫生事件协同治理格局的构建，是深刻反思与再认识危机所固有的不确定性、复杂交织性以及广泛关联性的必然结果。然而，多元主体在突发公共卫生事件协同治理中还存在诸多阻碍因素，不利于协同优势和效应的发挥，这需要探索多维度考量的策略选择。
（一）能力提升：加强多元主体的教育和培训。加强多元主体的教育和培训，是提升多元主体突发公共卫生事件协同治理能力的基础要件。一是强化政府治理能力。一方面，定期组织开展专题应急学习课程与会议，加强政府决策者的风险教育，树立人民生命至上的指导思想，提高决策者的风险防范意识和应急决策能力，以适应日趋复杂的风险社会对领导要素的能力需求；另一方面，定期开展突发公共卫生事件的应急演练，强化对政策执行者的培训，提高部门实战能力，使政府决策得到更高效的执行。二是加强其他主体的能力建设。提升突发公共卫生事件的治理效能，需要各方支持与配合。政府作为协同治理的引领者，应当将突发公共卫生事件等危机事件的教育、演练纳入义务教育体系，同时多渠道开展公民的应急知识与行为的宣教活动，增强公民的风险警觉性及个人防护技能，全面提升危机应对能力。另外，政府应该加大扶持和培育非政府组织力度，通过政策、资金、政策等要素注入，助推其能力体系构建与完善，从而最大限度地发挥非政府组织在突发公共卫生事件防控和治理中的独特功能。
（二）资源保障：打造供需匹配的共享平台。构建供需精准匹配的共享平台，加速资源供需双方的即时匹配与无缝对接，以在突发公共卫生事件中提供高效、有力的资源支持。一是建立信息共享平台。利用大数据、云计算等前沿智能信息技术，强化对突发公共卫生事件的应急响应能力，打造实现政府内部纵横及跨政府间的信息无缝对接，打通政府与非政府体系间的信息共享壁垒。一方面，编制信息共享目录，明确各主体的共享范畴，畅通沟通渠道；另一方面，建立统一的信息管理标准，涵盖信息的分类、存储、统计与分析等环节，通过标准化的管理流程提升信息整合效率，加快各主体的决策速度和执行效率。二是建立物资匹配系统。通过实现资源的精准对接与灵活调配，提升物资分配效率。此外，各地方、各部门的应急物资库存与分布情况要实现动态开放共享，确保在调配物资时能够基于必要性和紧急性原则，合理配置资源。三是建立医务人才共享平台。由于各地区、各临床医院医务工作人员的分布不均衡，为实现对病患、伤患的快速救治，可建立集全国公办和私立医院于一体的医务人才共享平台。将医务人才的基本信息动态上网，整合医务人才资源，推动应急状态医务人才供需匹配。
（三）机制创新：构建全过程协同应对机制。突发公共卫生事件固有的全生命周期一般划分为危机前、中、后三阶段，相应的协同治理也应包含危机预警、响应、修复三个阶段，以确保治理措施与事件发展态势的契合与衔接。但现实中的突发公共卫生事件应对往往偏重响应机制的构建，与突发公共卫生事件的生发机理并不匹配。因此，有必要加强预警和修复机制构建，形成突发公共卫生事件全过程协同应对机制的配置格局。一是明确预警发布的形式和规格。提升预警的规范性，确保民众可以快速理解和遵从政府的指示。二是优化预警协同机制。政府要加强与大数据优势企业等非政府主体的信息技术合作，强化事件前期的数据监测与分析，提高科研人员、医疗专家的话语权，发挥专业群体的先觉功能。三是完善善后修复机制。突发公共卫生事件结束后，首要联结专业主体进行危机调查与评估，对事发原因、处置过程和影响后果进行细致研究，及时总结经验教训并修订应急预案。与此同时，由于突发公共卫生事件扩散能力较强，时常跨区域对大范围的人民安全和社会稳定造成威胁，因此，还需要深化府际合作、健全应急联动、完善法治协同机制，跨越政府与政府、政府与社会的界限，合力推动公共利益的保障和经济秩序的常态化运行。
（四）制度设计：健全法治依归的协同制度体系。健全的制度框架能够减少治理主体的机会主义行为，促进集体行动。一是持续强化《突发事件应对法》的完备性，增强法律法规间的衔接性和实际情况中的可操作性。二是借鉴国内外突发公共卫生事件协同治理的成功案例，总结经验，制定专项法律，辅以配套措施，用详尽的法律条文来明确政府主体与非政府主体协同参与的权责边界：对政府主体，全面而系统地规定协调联动的内容、程序、范围与方式，清晰界定各地方政府的职权与责任，建立有效的监督与约束机制、合理的激励与惩罚机制，同时设立科学的绩效评价体系，将政府间对突发公共卫生事件的协同应对合作纳入法治轨道。对非政府主体的参与，应确立社会组织、市场力量及公民作为治理主体的法律地位，详尽阐述其享有的权益及其应承担的责任，合理界定其参与治理的边界与功能，确保在法治框架下，各类非政府主体能够与政府形成有序、高效的协同机制，权责明确，共同应对突发公共卫生事件，保障公共卫生安全。
（作者单位：江西理工大学应急管理与安全工程学院）
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