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| 广东海洋经济规划实施情况中期评估研究 |
| 第762期 作者：□文/鞠劭芃1 杨伦庆2 姜祖岩1 时间：2025/10/1 11:45:20 浏览：28次 |
［提要］ 海洋经济发展规划是特定时间段内海洋经济发展的宏观指导性文件，对其实施情况进行评估，尤其是中期评估，有助于及时调整发展方向和规划的全面落实。本文建立一套较为普适的定量评估方法，并用该方法对《广东省海洋经济发展“十四五”规划》实施情况进行中期评估。
关键词：广东；海洋经济；规划中期评估；评估指标；定量分析
基金项目：广东省海洋发展规划研究中心委托项目：“《广东省海洋经济发展“十四五”规划》实施情况中期评估体系构建及应用研究”
中图分类号：F123.8 文献标识码：A
收录日期：2025年6月9日
一、海洋经济规划实施情况中期评估背景及意义
海洋经济在国民经济中的地位越来越重要，已经成为区域经济发展的新增长点。2003年，我国首次出台了《全国海洋经济发展规划纲要》，随后“十二五”至“十四五”期间，以五年为期编制了海洋经济发展规划。以全国海洋经济发展规划为依据，广东、山东等沿海省份结合各自资源禀赋和海洋保护与利用目标，出台专门海洋经济发展规划，为未来五年海洋经济发展谋篇布局。然而，海洋经济发展规划的实施往往面临复杂的内外部挑战，包括政策执行力不足、环境变化的不可预测性、资源配置冲突等，亟须在实施过程中进行动态调整与优化。适时开展中期评估，跟踪分析海洋经济规划实施情况，客观评价规划确定的主要指标进展情况，总结分析规划实施成效和存在问题及原因，并根据发展环境变化提出进一步推动规划实施的对策建议，对于做好海洋经济发展“十四五”规划下半篇文章，推动海洋经济高质量发展具有十分重要的意义。
2023年我国国民经济与社会发展第十四个五年规划进入中期阶段。2023年2月28日，国家发展改革委召开了“十四五”规划实施中期评估工作启动会，随后印发《关于做好“十四五”国家级专项规划中期评估工作的通知》（以下简称《通知》），部署“十四五”规划实施中期评估工作。
二、海洋经济规划实施情况中期评估方法概述
对规划的评估总体上可分为对规划实施效果的评估和对规划实施过程的评估。
（一）规划实施效果的评估方法。对规划实施效果的评估主要从两个方面进行：一方面评估规划实施结果与原规划方案之间的关系，另一方面分析规划所带来的社会经济效应。评估规划实施效果的方法有多种，总体上可分为定性分析和定量分析两大类。
定性分析方法主要对规划实施结果进行描述性分析，具体包括年度实施进度报告法和公众参与评估法。年度实施进度报告法对规划年度实施情况进行考核总结，并将结果与原规划进行对比，评估规划是否得到有效落实及落实的程度。公众参与评估法由Wildavsky在20世纪70年代提出，重点评估规划实施的最终结果与规划方案设置目标的一致性。规划效果主要取决于社会效益，对社会效益的评估则需要公众的参与，该方法通常是向各个利益群体征集相关规划领域发展的意见，以此作为规划评估后调整或修编的方向。
定性评估的评估方法和评估标准相对主观且薄弱，评估结果不具有科学性，可信度较低。定量分析建立在数据和模型基础上，通过对数据的分析更加真实客观地反映评估结果，也更容易进行横向和纵向对比。目前使用较多的定量评估方法有空间叠加技术分析法、评价指标体系法和数理模型法。最早的定量分析是1978年Alterman和Hill提出的空间叠加技术，他们将规划实施的实际状况与规划方案中的目标进行比较，量化分析规划目标的完成情况。随后，Calkin在1979年提出评价指标体系法，他搜集了大量与规划相关的可量化的数据，通过对数据的整理分析反映规划目标与现实情况的差距。数理模型法是利用数理模型，通过模型的计算，找出规划发展的最佳条件。如Bryson（1990）将定性指标量化并构建数学模型来评估规划实施效果；Heller & Starr（1986）利用最优化模型，在不确定性和成本差异研究基础之上，寻找最佳规划效果。
国内对规划评估方法的研究尚处在起步阶段，缺少成熟且认可度较高的成型理论和方法。目前，我国使用较多的用于规划实施效果的定量评估方法有指标对比法、评价指标体系法以及利用GIS进行定量分析。对规划实施过程的评估方面，部分研究者开展了一些创新性的尝试。如，鄢一龙（2009）围绕规划设定的目标、任务和实施机制，评估了我国经济社会发展规划的实施过程，试图构建适用于中国社会经济发展的评估体系；周金晶、李讽等（2011）构建了省域城镇体系规划实施评估框架，他们认为对规划实施过程的观察和实施机制成因的探究是评估中不可或缺的环节。
（二）规划实施过程的评估方法。评价规划执行的过程实际上是对实施体系进行评估。通过梳理相关文献，目前在国际学术界有较高认可度的几种评价方法包括“PPIP”评估模式、“MEANS”指标体系和“PIE”方法。“PPIP”评估模式关注规划的流程和决策环境，其评判基准包括“一致性” “合适操作程序” “最优性前瞻性分析” “最优性反馈性评估”及“实用性”等。其独特之处在于，设置不同问题以指导各阶段的评估进展，通过二分法（是或否）来推进评估。值得注意的是，“PPIP”模式也是一个以反馈和调整为原则的循环模式，每个步骤都可以重复进行。“MEANS”指标体系利用完整的信息处理机制对规划执行阶段进行监控和评估，并被广泛运用于各种社会和经济计划的评估，其分为主要和支持两个维度，主要维度涵盖关联系、高效性、有成效性和实用性四个方面，而支持性标准则涵盖了目标明确性、目标的内在和外在一致性等方面。“PIE”方法是一种考察规划执行程序的定量及系统评价方式。2004年，Laurian等运用此法，从土地发展许可的政策角度，对新西兰多个城市的城市规划执行流程做了评定。
目前，国内对于发展规划的评估缺少相对成熟的方法体系，对发展规划中期评估的方法更是少有理论和实践方面的研究。本文试图基于现有方法，提出一套相对科学且有一定普适性的发展规划中期评估方法，并加以实践。
三、广东省海洋经济规划主要指标实现情况
（一）海洋经济规模进一步扩大。2020～2022年，广东省海洋生产总值年均增速9.4%，已超过《广东省海洋经济发展“十四五”规划》（以下简称《规划》）“预期年均增速6.5%”的目标。海洋生产总值占地区生产总值的比重从13.7%增至14.0%，与《规划》目标16%左右尚有一定距离。（图1）
（二）海洋科技创新能力进一步提升。2021年广东省涉海有效专利数量增长率为26.5%，远超6.5%。据此，预计《规划》目标“涉海有效专利数量年均增长6.5%”可实现。2021年涉海高新技术企业数量为609个，已接近《规划》目标（650个），故预估该指标可实现。
（三）海洋生态文明建设达到新高度。2020～2022年广东省近岸海域水质（一类、二类）优良面积比例分别为89.5%（《规划》中为90.2%，后经核实调整，实际应为89.5%）、90.2%与89.7%，已达到国家要求（86%），故预估《规划》目标“近岸海域水质（一类、二类）优良面积比例”可实现。截至2023年6月，广东省自然保护地海域面积达39万公顷，该指标已完成79.6%。根据广东省已上报国家的《广东省自然保护地整合优化方案》，预计2025年广东省将完成整合优化自然保护地海域面积49万公顷（《规划》生态指标“海洋自然保护地面积”目标值）。因此，该指标可完成《规划》目标。
（四）广东省海洋开放合作迈向新台阶。2020～2022年广东省与“一带一路”国家的进出口总额年均增速13.3%，远超5%。据此，预计《规划》目标“广东省与‘一带一路’国家的进出口总额年均增速5%”可实现。
（五）海洋治理效能获得新提升。随着2022年国家海洋综合试验场（珠海）正式落户广东，《规划》目标“建设省级及以上海洋综合试验场2个”已完成50%。按照此进度推进海洋综合试验场建设，预计《规划》目标可实现。2021年“惠州市海洋科普教育基地”挂牌，《规划》目标“建设海洋科普与教育基地3个”已完成三分之一。按此进度推进，预计《规划》目标可实现。目前，深圳海洋博物馆正在规划建设中，预计2025年初步建成；湛江红树林博物馆处于选址论证阶段。据此预期《规划》目标“建设海洋博物馆3个”可实现。
四、海洋经济规划实施中期定量评估方法
为客观描述《规划》中各指标完成进度和指标总体完成进度，本研究将各指标完成情况进行标准化处理并加权平均。
（一）中期预期目标的确定。由于《规划》中只给出了2025年的预期目标值，而此次中期评估指标数据时间截点为2022年，因此首先要将预期目标值转化为中期预期目标值。依据指标增速的性质，可以把增长的走势归纳为四个类别：一是线性式增长模式，因为基数逐年增长，在增速保持不变的状况下，每年的指标值增加。线性式增长模式多为短时现象。从长远来看，增速或高或低，但是总是在平均水平附近波动，因此这些经济指数大体上可以看作是持续等比增进。二是指数型的增长模式，即增速连续上升，通常出现在发展环境较好的情况下。三是增速放缓型的增长模式，这类指标随着进度的推进，增长难度愈发增加，增长的速度开始下降。《规划》中的约束性指标，如“大陆自然岸线保有率”指标，严格来说呈现增速放缓型的增长模式。但是，鉴于这类指标往往缺少足够的历史数据来判断增长放缓的程度，因此为了计算上的简便，这类指标通常按年均分配处理。这种做法并不改变其增速放缓的本性，只是减缓的幅度不是基于历史数据得出的，而是根据设定的标准，在本文中一律按照“不变增长趋势”来处理。四是年均增速指标，这类指标的处理方式为直接采用2025年目标值作为中期预期目标。
1、不变增长趋势指标
M=S+i■
式中，M为根据五年规划指标计算所得的中期目标值；M′为五年规划的期末年度目标值；S为上一个五年规划的期末年度实际完成值；i为五年规划中期的采用年限，如果使用2年数据进行评估，则i=2；如果使用2.5年数据评估，则i=2.5。
2、线性增长趋势指标计算公式
M=S■■
（二）指标进度计算。由于指标性质差异巨大、度量单位不尽相同，在计算进度的过程中，需要将这些数据同时进行标准化处理，把不同量纲、不同性质的数据标准化处理，使其具有可比性。在对数据进行标准化处理时有两种方法：一种是取对数，最终进度得分在0～1之间。如果希望保留更多显示进度评估信息则可不取对数，这样就可能出现数据大于1（即超额完成）和小于0（负向发展）的数值。常见的进度计算方法有比较基数法和极值法。
比较基数法的公式为：
ki=xi/x0
式中，ki为第i项指标的评分（即进度得分）；xi为指标实际值（即2022年该指标值）；x0为该指标对应的比较基数（即中期预期目标值）。
极值法公式为：
Bi=■
式中，Bi为第i项指标的评分（即进度得分）；Ai为指标实际值（即2022年该指标值）；maxAi为实际值的上限（即该指标中期预期目标值）；minAi为实际值的下限（即该指标2020年基期值）。
（三）指标权重赋值。由于单纯的算术平均方法，无法反映规划中不同指标的重要性差异。所以，必须根据实际状况，对指标体系中的二级子项、一级子项给出适当权重，从而对总体进度做出更加科学合理的评价。
权重确定方法通常根据原始数据的来源不同分为主观赋权法和客观赋权法两种。主观赋权法主要依赖专家的经验和主观判断来确定权重，例如层次分析法和特尔菲法等。而客观赋权法则基于各指标在评价单位中的实际数据，减少了人为的主观判断。
在各种指标的统计数据缺乏或口径不一的情况下，通常采用主观赋权法计算权重更符合实际操作需要。以专家打分法为例，其工作程序是：第一步，确定指标体系。第二步，邀请专家进行打分。邀请5～10位专家，根据他们的经验和知识对各项指标进行打分，打分采用百分制或十分制。第三步，统计得分。将各位专家的打分进行统计平均，从而得到各项指标的权重。第四步，确定最终权重。根据统计结果，确定各项指标的最终权重。一般来说，最终权重应该控制在0～1之间，并且所有指标的权重之和应该为1。
（四）建立综合评价模型。本研究采用加权和法构建了海洋经济规划实施的综合评价模型，通过带入具体数值计算海洋经济规划实施综合评价指数。该指数可以客观的描述和评价海洋经济规划实施的综合情况。海洋经济规划实施综合评价指数的计算公式：
P=■SiKi
式中，P是综合评价指数的总分值；n是下一级指标的数量；Si为第i项指标的单项评价指数；Ki为第i项指标的权重分值。该方法适用于多层次指标的综合评价，通过层层传递，最终得出海洋经济发展规划实施综合评价指数。
当P≥1时，说明该项指标已经完成，执行情况超过预期；当0.5≤P＜1时，说明该项指标进度尚未完成，执行情况滞后，但若及时调整尚有可能完成；当0≤P＜0.5时，说明该项指标进度严重滞后，执行情况较差；当P<0时，说明该项指标值不进反退，需进行深刻反思，及时调整相关政策。
五、《规划》实施情况中期定量评估
（一）中期预期目标的确定。本研究在《规划》公布的5大类16个指标的年度分解中，主要采取不变增长趋势和年均增速指标两种处理方法，具体分类如下：
年均增速指标：海洋生产总值年均增速、涉海有效专利数量年均增长、重点监测涉海单位研发经费投入年均增长、重点港口集装箱铁水联运量年均增长率、广东省与“一带一路”国家的进出口总额年均增速。
不变增长趋势年度指标：海洋生产总值占全省地区生产总值比重、千亿级以上海洋产业集群数量、海洋经济高质量发展示范区数量、涉海高新技术企业数量、海洋自然保护地面积、举办国际海洋高端展会次数、建设省级及以上海洋综合试验场、建设海洋科普与教育基地数量、建设海洋博物馆数量。对其中的数量指标四舍五入取整处理。
大陆自然岸线保有率、近岸海域水质（一类、二类）优良面积比例按不变增长趋势处理。
各个指标中期预期目标的最终处理结果如表1所示。（表1）
（二）指标进度计算。在本次评估中，对于大部分有基期数值的指标采用极值法计算，基期数值无法获得或基期数值为0的指标采用比较基数法。各指标进度得分见表1。
采用极值法计算的指标有：海洋生产总值占全省地区生产总值比重、涉海高新技术企业数量、海洋自然保护地面积。
采用比较基数法计算的指标有：海洋生产总值年均增速、千亿级以上海洋产业集群数量、涉海有效专利数量年均增长、重点监测涉海单位研发经费投入年均增长、大陆自然岸线保有率、近岸海域水质（一类、二类）优良面积比例、举办国际海洋高端展会次数、重点港口集装箱铁水联运量年均增长率、广东省与“一带一路”国家的进出口总额年均增速、建设省级及以上海洋综合试验场、建设海洋科普与教育基地数量、建设海洋博物馆数量。
其中，年均增速类指标的原始数据是将2021年和2022年增速取平均处理后的值，其余指标原始数据值均为2022年该指标值。
（三）指标权重赋值。本次评估过程中所用的计算方法为专家打分法。此次指标体系为《规划》中列出的5个一级指标和对应16个二级指标。邀请6位专家，根据他们的经验和知识对16个二级指标和5个一级指标的权重进行打分，打分采用百分制。通过对专家打分的统计平均得到各项指标的权重。各指标权重如表2所示。（表2）
（四）综合评价模型及结果分析。将各指标进度得分和权重值带入模型计算后即可得到16个二级指标的加权得分、5个一级指标的加权得分以及总体得分，如表2所示。
从指标完成总体情况来看，总评分2.107，超额完成指标中期进度。5大类指标中科技指标和开放指标评分相对较高，经济指标和生态指标评分相对较低。
具体来看，规划文本中提到的5大类16个指标中有13个已达到中期应有进度，预计到2025年能够完成指标，其中有10项指标已达到2025年目标值。
共有5个指标评分超过2，分别为“千亿级以上海洋产业集群数量” “涉海有效专利数量年均增长” “涉海高新技术企业数量” “广东省与‘一带一路’国家的进出口总额年均增速” “建设海洋科普与教育基地数量”。这些指标已经超额完成中期目标，部分已经完成2025年设定目标，基本可以确定到“十四五”末期可以完成规划任务。
共有8个指标评分介于1～2之间，分别为“海洋生产总值年均增速” “重点监测涉海单位研发经费投入年均增长” “大陆自然岸线保有率” “近岸海域水质（一类、二类）优良面积比例” “举办国际海洋高端展会次数” “重点港口集装箱铁水联运量年均增长率” “建设省级及以上海洋综合试验场” “建设海洋博物馆数量”。这些指标已全部达到中期目标，但部分指标与2025年目标值相比尚存在一定差距。若按现有政策推进，很大概率到“十四五”末期可以完成规划任务。
只有2项指标评分小于1，“海洋自然保护地面积”评分0.71，“海洋生产总值占全省地区生产总值比重”评分0.42。另有“海洋经济高质量发展示范区数量”指标数据暂时无法统计。这三项指标需在“十四五”中后期重点关注，及时调整政策。
“海洋生产总值占全省地区生产总值比重”指标滞后原因分析：2022年海洋生产总值占地区生产总值的比重为14.0%，距离《规划》目标16%左右尚有一定距离。但深究其原因，按照《广东海洋经济发展报告（2021）》，2020年广东省海洋生产总值为17，245亿元，占地区生产总值的15.6%。据此基期数值，指标“海洋生产总值占全省地区生产总值比重（%）”2025年的目标值设为16%左右。根据《广东海洋经济发展报告（2022）》，2021年广东省海洋生产总值实现19，941亿元，占地区生产总值的16.0%，看似已实现目标。但由于统计口径调整以及受新冠肺炎疫情影响，《广东海洋经济发展报告（2023）》中公布的2020年与2021年数据较此前公布数据均有不同程度调整。（即便没有新冠肺炎疫情的影响，最初公布的初步核算数也要根据自然资源部最终核实反馈的数据进行调整）。按照《广东海洋经济发展报告（2023）》，2020年与2021年广东省海洋生产总值分别为15，089亿元与17，114.5亿元，占地区生产总值比重则分别为13.6%与13.7%。2022年广东实现海洋生产总值18，033.4亿元，占地区生产总值的14.0%。若从绝对数值来说，则2021年、2022年并未实现“十四五”海洋生产总值占全省地区生产总值比重16%左右的目标，这与基期2020年数据的确定有关，由于基期数据经过调整后已从15.6%降为13.6%，目标数据也应该相应调整（至少降低2个百分点），基于此，我们预期“十四五”期末（2025年）可完成该项指标。若目标数据不进行相应调整，则难以完成该项指标，因为当前我国沿海地区海洋经济发展已从单纯追求数量上的增长转变为高质量发展，从2021年和2022年已有数据判断，“十四五”未来三年广东省海洋生产总值占全省地区生产总值比重这一指标预期不会有大幅增加。
海洋经济高质量发展示范区尚处于规划阶段，未取得实质性进展。但示范区建设并非一朝一夕之事，若在前期规划方案基础上，后期按计划推进，仍有可能在中后期弯道超车，顺利完成任务。
综上，本文提出的海洋经济规划实施情况中期评估方法，与以往的定性评估相比更具有可比性，且此方法所用数据均为规划涉及指标数据，充分考虑了数据的可得性。通过实证研究，对《广东省海洋经济发展“十四五”规划》实施情况中期评估的结果与其实际情况基本相符，说明该评估方法相对科学且具有一定的普适性。但规划实施情况分值只作为规划实施情况的直观体现，不能完全代表规划实施的优劣，在实际规划评估过程中应将定性分析与定量分析结合，以全面评估规划实施情况。
（作者单位：1.自然资源部海洋发展战略研究所；2.广东省海洋发展规划研究中心）
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