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| 重庆市储备土地管护和临时利用探索 |
| 第762期 作者：□文/陈 晓 孙 芬 宋德义 时间：2025/10/1 11:46:51 浏览：30次 |
［提要］ 近年来，随着房地产市场进入深度调整期，土地出让收益持续低位徘徊。储备土地作为国有自然资源资产的重要部分，在当前土地出让变现难度较大背景下，加强对暂不供应储备土地的临时利用和规范管护，对于促进储备土地盘活利用和实现自然资源资产增值增效具有重要的意义。本文从储备土地管护“谁来管”，临时利用“如何批” “怎样租” “怎么用”四个方面总结实证经验，并结合重庆市实际提出加强规划统筹引领、严格利用用途管制、健全管护利用机制、优化审批监管流程、规范租用标准要求等建议，以期为重庆市储备土地盘活利用提供借鉴。
关键词：重庆；储备土地；土地管护；临时利用
基金项目：本文系规划自然资源改革政策调研、进度督查及成效评估项目（渝规资合同（FG2022）第Y110113号）；规划自然资源形势分析与政策运行监测项目（渝规资合同2H2023Y1103119）
中图分类号：F301 文献标识码：A
收录日期：2025年3月26日
土地储备就是为调控房地产市场、促进土地资源合理利用，地方自然资源主管部门组织土地的前期开发和储存以备供应的行为。深入开展储备土地管护和临时利用实践，能有效防止储备土地资产闲置，实现储备土地增值增效。近年来，面对土地供应市场需求不旺新常态，浙江杭州、湖北武汉、广西南宁等地大胆探索，对暂不供应储备土地创新实施“以租代管”等方式，加大已征收、暂不供应储备土地有偿临时利用，推动储备土地由“管护”向“利用”、由“输血”向“造血”转变。2022年，重庆市为加大土地储备相关工作管理，研究出台了市级储备土地管护办法，重点对市级储备土地管护主体、实施程序、管护费用等进行了详细规定，为全面提升市级储备土地管护效能发挥了积极作用。但与其他省市相比，重庆在“以租代管”方式创新方面提及较少。在当前房地产发展进入新模式、土地供应低位徘徊、财政压力较大背景下，重庆市借鉴其他省市经验，加大对已征收、暂不供应储备土地有偿临时利用探索，具有非常重要的现实意义。基于此，文章采用文献研究、对比分析方法，研究总结了全国21个典型省市经验，以期为重庆市储备土地管护和临时利用、盘活储备土地资产提供借鉴和支撑。
一、重庆市土地储备制度发展历程
从2002年建立土地储备制度至今，重庆市土地储备制度发展大概经历了三个阶段。一是2002～2015年，重庆市政府印发《重庆市国有土地储备整治管理办法》，明确建立土地储备运行机制，并相继成立了重庆市地产集团、重庆城投集团、重庆渝富控股集团等市级平台公司，由市级平台公司履行土地储备职能，通过土地抵押融资，一体化实施城市基础设施建设和土地滚动开发。二是2016～2019年，财政部等四部门联合印发《关于规范土地储备和资金管理相关问题的通知》（财综［2016］4号），明确规定平台公司不再具备新增储备土地职能。随即，重庆市成立重庆市土地储备整治中心，归重庆市地产集团代管，同时将重庆市地产集团、重庆城投集团、重庆渝富控股集团等市级平台公司储备的市级储备土地统一转储至重庆市土储中心。三是2019年8月至今，重庆市土地储备中心收归重庆市规划和自然资源局直管，全面履行储备土地“五统”职能职责，即“统一规划、统一标准、统筹实施、统筹资金、统筹指导”，市级储备土地整治相关事务性工作通过委托方式交由市级平台公司具体实施。
二、各省市储备土地管护和临时利用经验
做好储备土地管护和临时利用，是新形势下全民所有自然资源资产所有者履行义务、承担责任、落实权益的重要抓手。通过研究总结，各省市在储备土地管理、临时利用等方面探索中逐步形成了储备土地管护“谁来管”，储备土地临时利用“如何批” “怎样租” “怎么用”等实践经验。
（一）储备土地管护“谁来管”。储备土地管护方式主要包括自行管护、委托管护、临时利用等三种方式。当前，各地主要以自行管护为主，但随着现实需求增加，委托管护和临时利用方式在逐年提高。一是自行管护方面，各地主要采取“属地管理”和“谁得益、谁管理”原则，明确各级做地主体为储备土地供应前的管护责任主体，已经实施土地征收但未完成补偿安置工作的土地由属地政府负责管理。二是委托管护方面，当前有直接委托、公开招投标等多种方式。浙江杭州改零星招标、分散招标为一体化管理，通过找大引强，将储备土地管护相关工作统一交由两家物业公司承担，不再以地块或某项服务内容为单元实施招标。江西南昌通过采取分区分片、经费包干模式，明确可委托第三方机构、国有平台公司、属地政府等主体开展管护利用工作。湖北武汉则采用委托的方式选取受托方（一般为专门的资产经营管理公司）实施储备土地管护，同时选聘现场管护单位实施具体管护。三是临时利用方面，各地主要采取“以租代管”模式，明确由临时利用主体按照合同约定内容进行维护。
（二）储备土地临时利用“如何批”。储备土地涉及临时利用的，当前各地主要由临时利用人按规定向自然资源行政主管等部门申请办理临时建设工程规划许可手续及其他审批手续。为进一步优化审批效率，各地在部门联合审批、建筑规划许可报批方面进行了探索：浙江丽水创新储备土地临时利用审批机制，研究出台储备土地临时利用“即批即用”政策文件，通过“容缺受理、联合踏勘、会前联审、批用同步”实施路径，实现“即批即用”，将原本近1个月的手续办理时长缩短至3～5个工作日，有效提升了审批效率和服务效能。福建漳浦要求储备地临时利用应依法依规办理审批手续，对涉及水、电、管线、消防、环保、绿化、交通组织、交通影响评价等流程的临时利用项目，须经有关管理部门审批同意后方可组织实施。广东省加强数字化改革，在临时用地审批中，将土地储备监测监管系统与用地审批备案系统、土地市场动态监测监管系统关联，形成土地批、储、供、用全流程信息化管理链条，实现了系统间关联和数据共享。
（三）储备土地临时利用“怎样租”。目前，各地除公益性、民生类等项目外，储备土地实行有偿临时利用，围绕租赁方式、租金标准，各地进行了广泛探索。河南郑州采取委托具有评估资质的中介机构评估确定租金价格，坚持“一地、一时、一评”方式，实现储备土地临时利用租金标准的动态管理，当前较多省市采用此模式。江西南昌实行储备土地临时利用分等定级管理，建立了一套新的有差别、阶梯式、网格化的储备土地临时利用价格体系，实现租金分地段分用途定级，租金标准实行动态管理，原则上参照城市基准地价更新方式，每三年调整一次。天津北辰参照国有建设用地租赁、基准地价等相关规定及临时利用土地用途，将储备土地临时利用租金按区域分为五等，并实行履约保证金制度。广东江门为解决企业对临时利用周期短、影响生产经营连续性的顾虑，在公开招租时约定“合同到期可申请续租，开发利用前无条件清场”，大大增强了企业群众投资信心。
（四）储备土地临时利用“怎么用”。在不影响储备土地供应前提下，各地基于社会需求，不断丰富拓展多元化利用模式，提高储备土地临时利用的经济、社会、生态效益。关于储备土地能否临时用于经营性用途，各地做法不一：河南郑州明确临时利用储备土地从事经营活动，应按相关法律法规及政策规定取得相关部门许可；广西南宁规定除续租土地外，原则上不再出租用于经营性用途，确需使用的需经市政府同意。浙江杭州在储备土地上实施简约临时绿化，将原来封闭的空间打造成开敞式绿地，提升了储备土地的吸引力和社会效益。河南郑州通过建立储备土地临时利用正负面清单，支持储备土地优先用于边角地公园、临时公益停车、临时绿化等公益性项目建设。江西南昌明确储备土地临时利用四类主要用途，加大向停车场建设、民生工程项目配套设施建设、教育医疗养老等领域配套设施建设方面投放。
三、重庆市储备土地管护和临时利用建议
创新采取“以租代管”的管理机制，已成为各地盘活闲置储备土地，实现储备土地保值增效的重要方式。近年来，重庆在市级储备土地管护方面采取了较多的举措，但相较于其他省市而言，对于储备土地“以租代管”方式创新方面，还有探索空间。财政压力较大背景下，建议借鉴其他省市经验，加大已征收、暂不供应储备土地有偿临时利用探索，未来可重点做好以下工作：
（一）加强规划统筹引领。进一步深化储备土地摸底调查，区别市级、区级、生地、熟地、即将供应、暂不供应等不同属性，加快建立完善全市储备土地数据库。在此基础上，结合国土空间规划、营商环境优化、“平急两用”公共基础设施建设需求等，深化储备土地临时利用条件研判，统筹编制已征收暂不供应储备土地临时利用专项规划和年度计划，更好地引领储备土地临时利用，提升管护利用效能。
（二）严格利用用途管制。探索储备土地“以租代管”，要优先确保储备土地临时利用符合规划且不影响后期使用和周边环境协调。在此前提下，以城市体检评估为依托，对储备土地临时利用功能进行统筹谋划，结合近期重点建设需求对比分析，从补齐短板的角度优先考虑惠及周边群众生活的项目，主要包括社会停车场、社区公园、小型游乐园、临时菜市场等符合环保和施工安全前提下非固定业态的综合利用。同时，结合产业发展，在有条件区域植入短期生产性设施促进产城融合，包括物流中转站、社区商业、文创基地、创业办公等设施。
（三）健全管护利用机制。在2022年市级储备土地管护办法基础上，重庆市研究出台《重庆市储备土地管护和临时利用办法》，增加“以租代管”有偿临时利用管护方式，明确储备土地管护和临时利用的权责、管护计划、实施机制以及临时利用的条件、程序、租金和监管等各项要求，市级储备土地管护和临时利用可由市级储备土地行政主管部门作为监管主体，区县储备土地管护和临时利用建议属地政府作为监管主体和受益主体。在此基础上，探索建立储备土地临时利用正负面清单制度，明确可在不影响全市储备土地供应的前提下，通过定期发布可临时利用储备地块信息、招标引入市场主体等，充分挖掘暂不供应储备土地利用效益，通过“以租代管”降低储备土地管护费用。同时，完善储备土地临时利用监管机制，明确批后监管、履约监管以及对地上设施的行业监管责任主体。
（四）优化审批监管流程。重点探索建立储备土地临时利用“即批即用”机制，进一步明确储备土地上临时建筑建设的相关规范，并且在不影响储备土地供应前提下，适度提升储备土地临时利用比例，明确联合审批、地块测量、价格评估、合同签署等流程规范，探索通过“容缺受理、联合踏勘、会前联审、批用同步”实施路径促进审批效率和服务效能双向提升。在优化审批流程的同时，要引入第三方对照合同要求、审批内容、利用标准等，全过程动态监管全市储备土地临时利用情况。
（五）规范租用标准要求。一是实行储备土地有偿临时利用租金分等定级管理，可参考重庆市中心城区基准地价、国有建设用地租赁等相关标准，确定临时利用租金区域分级标准，并进一步确定不同临时利用用途下的租金标准，分地段分用途定级储备土地临时利用租金。对租金标准实行动态管理，参照市场租金和城市基准地价等情况，每三年调整一次。二是优化临时利用期限管理，支持在公开招租时约定“合同到期可申请续租、开发利用前无条件清场、临时利用人享有续租优先权”等前置条件，稳定利用主体信心，激发储备土地市场临时利用活力。同时，科学研判土地开发时序，在供地前及时协调承租户退租清场，保障土地供应不受影响，有效兼顾储备土地短期运营与供地需求。
（作者单位：重庆市规划和自然资源调查监测院）
主要参考文献：
［1］李柏强，郝鹏伟.关于储备土地管护和临时利用问题的思考——以广西区本级为例［J］.南方自然资源，2023（03）.
［2］张雄.储备土地管护与临时利用思考［J］.中国土地，2020（07）.
［3］孙建卫.杭州市储备土地管护工作的探索与实践［J］.浙江国土资源，2023（09）.
［4］肖辉，潘世炳，李昌盛，等.储备土地临时利用基准租金研究——以武汉市为例［J］.中国房地产，2013（10）.
［5］郑莹岗，俞少颖.新形势下储备土地管护和临时利用的现状及建议［J］.中国土地，2024（06）.
［6］蓝倞，卞元凯，张展宏.“能办即办、急事速办”提效能［N］.丽水日报，2023-12-13.
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