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| 数字经济下消费对地方财政的影响 |
| 第763期 作者：□文/刘付韩 时间：2025/10/16 13:48:46 浏览：34次 |
［提要］ 新发展阶段，扩大内需对消费提出新要求，数字经济下的消费对现行税收制度形成挑战。随着税收管辖权划分和征管难度加大，势必影响到税收为地方政府筹措必要资金的财政功能实现和地方财政可持续发展。本文系统阐述不同方式消费对地方财政可持续发展的影响路径，解释这种影响的内在产生逻辑。结合理论分析和实际情况，提出相应政策建议。
关键词：数字经济；网络消费；税收管辖权；财政可持续发展
基金项目：安徽省教育厅高校人文社科重点项目：“安徽深度融入长三角一体化的税收竞争效应研究”（项目编号：SK2021A0226）
中图分类号：F812.7 文献标识码：A
收录日期：2025年4月9日
近年来，网络消费、各类服务性消费层出不穷。一方面反映我国消费转型升级的阶段性成果；另一方面消费方式的变化给税收制度带来的冲击不容忽视。当前，我国互联网零工经济的税法治理仍面临税法要素难以认定的适应性困境、专门性税收优惠考虑不周的公平性困境、税收征管技术难以匹配的效益性困境以及税收收益分享不均的均衡性困境。数字经济背景下，税收立法的基础发生改变，传统税收管辖权受到冲击，税收征管难度加大。税收收入、税收制度等将成为反应链上的重要节点，从而传导到财政收入和财政可持续发展问题上。财政学语境中，统筹财政发展与安全对应的即是财政可持续发展问题。财政安全不仅是所有安全的基础和支柱，而且是所有安全的最后一道防线。
构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央主动应对世界百年未有之大变局的重大战略部署。在保持正常外贸的基础上，我国国内经济市场可以在对冲国际风险方面发挥巨大作用，这是庞大的市场空间带来的先天优势。在供给侧结构性改革和扩大内需的背景下，内需型居民消费是我国超大市场优势“变现”的最主要渠道。随着5G、智能传感、数字孪生、物联网等数字技术逐步商用，万物互联将是大势所趋，实体经济与网络经济彼此分离的状况被打破。长远来看，要发挥消费在经济和财政发展中的基础性作用，需要更好地发挥税收促进消费的作用，解除人口老龄化对消费需求的束缚。在消费升级方面，低收入群体的消费重点是增加商品消费，中高收入群体的消费重在扩大服务消费。
通过梳理文献发现，现有研究集中讨论财税政策对扩大消费和消费升级的作用，鲜少从消费形态变化的角度考虑其对税收征管和财政可持续性的冲击。基于此，本文将以不同模式的消费对地方财政可持续发展的影响路径为核心展开研究，推演不同模式的新型消费对地方财政可持续发展的影响路径，阐释内在产生逻辑，并提出相应的政策建议。
一、消费对地方财政可持续发展影响路径
1994年分税制改革以来，我国地方财政相较于中央财政地位一直偏弱，近年来的税制改革和减税降费进一步加剧了地方财政困境，在不依赖于中央扶持的情况下，地方财政的可持续问题引人深思。立足新发展阶段，扩大内需对消费提出了新要求，数字经济下消费具有新特征，也对现行税收制度发起了挑战。随着税收管辖权划分和征管难度加大，势必影响到税收为地方政府筹措必要资金的财政功能实现和地方财政可持续发展。因此，有必要系统分析消费尤其是数字经济下网上消费对地方财政可持续发展的影响及其产生逻辑。
随着消费升级和转型，消费与互联网的联系日益紧密，互联网的媒介作用突出，消费形式日趋多样化。从行为主体来看，可分为公共消费（公共投资）和居民消费；从行为媒介来看，包括数字经济下的线上消费和实体消费。不同类型的消费对于地方财政可持续发展的作用机制有着不同路径，应予以完整系统地归纳解释。（图1）
第一种情况下，作用机制可以归纳为公共消费—经济—税源—财政，即公共消费或由公共投资引致的公共消费，将通过是否能够提振地方经济水平或促进程度的多少来影响地方政府培养扩大税源，从而通过税收收入来充实地方财政，以维持地方财政可持续发展。这条路径的关键是公共消费（公共投资）对地方经济发展的影响程度，在这个问题上，我国是有前车之鉴的。2008年金融危机下我国采取的正是政府下场的方式，这种公共投资（公共消费）诚然带动我国经济一时繁荣，在短时危机中屹立不倒，但四万亿投资导致的房地产市场泡沫、供给冗余等问题至今仍在消化。而且公共消费本身就会对地方财政产生压力，尤其在当前通过积极财政政策大力激发市场主体活力的背景下，再度试图通过公共消费推动经济高质量发展，在资金上已不具备主导性。
第二种情况以居民消费为主体，影响路径是线上消费—行为发生地—管辖权—税源—财政。具体而言，由于网络消费具有行为发生地难以判断的特征，在数字经济情况下，税收制度和为政府筹措必要资金的财政功能以及税收管辖权原则都将受到侵害，甚至导致地方政府间税源分布错位、不均，则对于受侵害较严重的地区（一般为欠发达地区或电商经济不发达的地区）马太效应凸显，某些地方财政可持续性面临严峻挑战。
第三种情况下，实体消费是传统的居民消费方式，我国现行税制也是与这种消费方式相适应的，作用路径是实体消费—行为发生地—管辖权—税源—财政，只是相对于线上消费，实体消费的行为发生地是明确的，税收负担者和管辖权明晰，从而地方政府间的税源划分清晰，地方政府只需采取措施鼓励消费，优化营商环境，保障市场主体作用和消费者权益即可稳定地方财政，保持可持续性。
与此同时，实体消费对于地区提振经济的作用是明确清晰的，第四种情况则是实体消费—经济—就业（财税制度）—居民收入—居民消费的影响路径。线下消费通过明确的机制促进地方经济发展，从而扩大居民就业、提高可支配收入，在边际作用下，居民消费进一步增加，再次回到网上消费和线下消费的循环中，因此该路径是以第二和第三种情况为末端的。值得说明的是，从经济发展到居民收入传导过程中，就业并不是唯一变量，就业影响的是初次分配，而简单初次分配造成的收入差距却是不容忽视的。因此，在再分配与第三次分配层面上，与“新发展格局”相适应的财税制度必须更加重视社会公平，有利于优化收入分配格局，缩小收入差距，从而扩大居民消费。消费与财政的相互作用是一个闭环过程。
总的来说，消费因其行为主体和行为媒介的不同导致对地方财政可持续发展的多种作用机制。随着数字经济扩大化，借助互联网的新型消费应当成为扩大内需的主流手段之一。鉴于网上消费在税收方面存在较多不确定性，我国的税收制度改革必须紧紧围绕如何进一步提高税收对经济社会的适配性来开展。
二、促消费-提经济-稳财政的政策建议
新形势下消费方式的多样性向现有税收制度提出新要求，其对地方财政的影响路径各有不同，当前我国消费水平和消费能力仍有进一步提升的巨大空间，释放消费潜力是当前最主要的任务。而地方财政的脆弱性，一方面体现在自有财政收入不足，收支缺口越来越大，进而形成对中央转移支付的黏性依赖；另一方面地方财政债务负担也成为了影响可持续能力的沉重负担。从财政收入结构来看，强化地方税收收入是最长久稳定可持续的手段。税收来源于经济高质量发展，新发展阶段依托于新型消费带动经济增长从而提升税收在财政体系中的支柱作用是最有效的路径。
（一）改善社会预期，优化消费结构。新发展阶段，经济发展的基本要求是要释放更多消费潜力以扩大内需，而我国消费市场总体增长动能强劲，具备以消费扩内需的基本条件。因此，要在激发、释放消费潜力上下功夫。究其原因，社会预期制约消费动力，我国居民的高储蓄率正反映了其对社会预期和自身发展的不确定性；同时，住房、教育、医疗、就业等各项生活压力过载导致社会预期降低，快节奏的社会生活也导致消费需要无法完全释放。因此，一方面要提高居民收入、优化收入分配格局、加大再分配力度；另一方面要将完善社会保障作为改善社会预期的应对之策，财政务必做好兜底工作，基本社会保障应保尽保，同时开源节流，逐步提高社会保障水平。
当前，我国消费需求与消费能力错位明显，新时期消费供给要更加精准以满足不同层次的消费需求。因此，优化消费结构是基本要义。具体而言，要继续深化供给侧结构性改革，细化产品服务类目，优化产品服务质量，强化产品服务保障，从年龄结构、渠道结构、人群结构等分门别类定制个性化消费供给，积极创造和保障消费空间，充分放大乘数效应，从消费内需辐射到经济高质量发展，再转回到就业、居民收入和消费，互为推动，形成闭路，最终实现“想消费，敢消费，能消费”的阶梯式进步。
（二）健全透明财政，提高管理能力。在量上，地方财政可持续发展表现为收支相适应，支出需求能够得到充分满足；在质上，财政管理能力更是保持可持续发展的内在动因。“财政是国家治理的基础和重要支柱”为财政地位做了定调，在“推动国家治理体系和治理能力现代化”的大背景下，财政治理体系和治理能力现代化要求健全透明财政，强化政府财政管理。
近年来，我国财政透明度已有很大提升，预算管理、政策制定、国有资产等方面透明性有显著提升，但财政信息公开不及时、不完整、不准确等问题依然存在，中央转移支付、地方政府债务、税式支出情况等不甚清晰，尤其地方财政上问题更加突出。提高财政透明度是健全透明财政的具体手段，透明财政与法治财政是不可分割的，必须通过法治保障规范约束相应主体行为，从而提高财政透明度。为加快构建透明财政的法治保障机制，应科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。
（三）深化税制改革，适配经济形势。为适应数字经济下的新型消费模式，税收制度改革的关键在于提升税收的适配性，既要服务于网络消费产生的新税收征管问题，又要通过税制改革手段鼓励消费行为，将超大市场潜力转化为有效需求，从而扩大内需，形成良性循环。第一，正确认识财产税和所得税的性质。财产税和所得税作为直接税的典型代表，在我国亟待发挥关键作用。财产和收入持有人简单明晰，易于定位，因此对财产和收入课税是从根本上解决分配不公、管辖困难的有效举措。换言之，财产和收入是消费的基础，消费行为取决于消费能力，因此消费税只是财产收入的后续环节和表现形式。第二，各税种改革多管齐下。“降低增值税税率，合并减少税率档次”，即简化增值税，减少其对经济的影响，保持税收中性；逐步扩大财产税和所得税的规模和结构占比，提高直接税比重。以财产税、所得税、增值税、消费税等改革手段和税收优惠刺激消费，作为财税政策的核心内容服务于构建新发展格局。第三，考虑开征数字服务税。在地方自有财力之外，中央和地方收入分配关系以及事权、支出责任划分问题是影响地方财政可持续发展的宏观因素。尤其当下地方税缺乏主体税种，除了加快房地产税立法丰富地方税体系外，在数字化、现代化的经济形势下，我国应积极借鉴国际经验，结合国情，充分论证可行性，考虑开征数字服务税，将其纳入地方税收体系，使税收制度更加适配经济发展形势。
（作者单位：安徽财经大学安徽经济社会发展研究院）
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［10］茆晓颖，刘付韩.透明财政：概念界定和法治保障机制［J］.财经问题研究，2019（06）. |
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