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| 我国首批长期护理保险试点城市政策量化评价 |
| 第763期 作者：□文/陈一凡 赵雪燕 胡 霞 时间：2025/10/16 13:49:57 浏览：158次 |
［提要］ 我国长期护理保险制度已进入全面发展阶段。本文筛选并汇总我国首批15个长期护理保险试点城市2015年至2024年间市级层面出台的政策文本，运用ROSTCM 6.0软件进行文本挖掘，并构建PMC指数模型，进行系统性量化评估。结果显示：15个城市政策PMC平均得分为7.71，其中8个城市政策评级为优秀，7个城市政策评级为良好。这表明我国首批试点城市长期护理保险政策体系已相对健全，但仍存在一定的提升空间。未来，政策制度可以在明确覆盖范围与标准体系、优化筹资结构与支付机制、构建跨部门协同框架等多方面发力，并尝试嵌入积极老龄化价值导向。
关键词：长期护理保险制度；政策文本；PMC指数
中图分类号：F842；D669 文献标识码：A
收录日期：2025年5月7日
长期护理保险（以下简称“长护险”）政策，作为我国应对人口老龄化挑战的核心制度之一，旨在精准满足失能老人的护理需求，有效缓解家庭照护压力，并推动护理服务行业的专业化、规范化发展。自2016年人力资源和社会保障部发布《长期护理保险制度试点指导意见》以来，全国有15个城市率先启动试点工作。鉴于首批试点城市的长护险制度发展相对成熟，对其政策文本进行梳理和量化评价，对于客观精准把握政策实施成效、总结试点城市成功经验具有重要意义。
一、研究设计
（一）数据来源。本研究选取我国首批15个长护险试点城市出台的市级政策文本作为研究对象，这些城市包括承德市、长春市、齐齐哈尔市、上海市、南通市、苏州市、宁波市、安庆市、上饶市、青岛市、荆门市、广州市、重庆市、成都市以及石河子市。基于2023年版中国长期护理保险试点政策数据库（CLIP）和各市政府部门官方网站，检索了2015年1月至2024年12月期间出台的所有有关长护险的政策文件并进行筛选。筛选标准严格限定为现行有效且由市级政府机构正式发布的关于长期护理保险制度、办法、意见、通知等规范性文件；排除宣传报道、政策解读、信函、批复等非规范性文件，以及已经失效的文件和非核心政策文件。经过信息检索和人工阅读，最终筛选出70份符合要求的有效文件，并按城市对这些文件进行分类、合并汇总，最终纳入15份具有代表性的文件。
（二）研究工具和方法
1、词频分析及指标体系构建。本研究运用ROSTCM 6.0软件，首先将长护险政策文本转码为ANSI格式，以便进行词频分析，并通过自定义词表纳入“参保范围” “筹资方式”等长护险领域的专有名词，为下一步指标体系构建提供依据。为确保挖掘结果的准确性，我们剔除“规定” “范围”等非核心词汇，及“根据” “加快”等无实际意义的词汇。通过词频分析，本文绘制长护险政策的关键词语义网络图谱。在图1中，政策关键词以正方形节点表示，节点的大小反映了关键词出现的频次，节点间的连线则表明了关键词之间的关联性，连线数量越多，表明关键词在政策文本中的相关性越强。从图1可以看出，“服务” “长期护理保险” “护理” “评估” “待遇” “参保人员”等关键词不仅出现频次高，而且它们之间关联性也非常强，体现了长护险政策的核心内容是以提供高质量的护理服务为首要目标，重视失能人员的评估认定和照护过程中的待遇保障。（图1）
本研究以学者Ruiz Estrada（2011）构建的指标体系作为参考，根据对高频关键词（包括“服务” “护理” “评估” “基金” “筹资”等）的分析提炼，充分考虑长护险的政策特性与实施现状，构建了政策评价指标体系，如表1所示。该体系全面涵盖了9个核心一级指标，具体包括：政策导向（X1）、政策对象（X2）、政策受体（X3）、积极老龄化（X4）、政策工具（X5）、政策内容（X6）、约束激励（X7）、政策功能（X8）以及政策评价（X9），并在一级变量定义的基础上进一步细分，最终形成了39个反映明确政策特征的二级指标。指标确定后，采用二进制方式进行参数识别与赋值，若政策内容明确符合某二级指标的要求，则赋值为1，否则赋值为0，从而确保评价过程的客观性和准确性。（表1）
2、PMC指数。PMC指数的计算流程如下：首先，依据文本分析结果，按照公式（1）和公式（2）设定二级变量，所有二级指标服从［0，1］分布，并赋值为0或1；其次，根据公式（3）计算各二级指标值之和，以得出对应的一级指标值，即二级指标的算术平均数，其中公式（3）中t表示一级指标，j表示二级指标；最后，将9个一级指标的数值累加，依据公式（4）得出所评估政策的PMC指数。
X～N［0，1］ （1）
X＝XR∶［0～1］ （2）
Xt■■ t=1，2，3，…，9 （3）
PMC＝X1■■+X2■■+X3■■+X4■■+X5■■+X6■■+X7■■+X8■■+X9■■ （4）
本研究将各地政策文件划分为4个等级，如表2所示。PMC指数范围在8.00～9.00，政策评级为优秀等级；范围在6.00～7.99，评级为良好等级；范围在4.00～5.99，评级为合格等级；低于4，评分为不良等级。为凸显政策在多维坐标体系中的不足，探寻长护险政策的优化路径，引入政策凹陷指数（PDI）。政策凹陷指数是用于衡量政策在各维度表现的不均衡程度的指标，指数越高，表明政策短板越突出。计算详见公式（5），PMC指数和PDI指数的评价标准见表2。（表2）
PDI=10-PMC （5）
二、政策文本量化评价结果
（一）总体政策评价。表3列出了各个城市长护险政策的PMC指数、一级指标得分及其均值，并对15个城市的长护险政策进行了等级评定。各市政策的PMC指数平均值达到7.71，属良好等级，表明经过多年发展完善，这些城市的长护险政策总体水平较高。其中，8个城市政策为优秀等级，其余7个城市为良好等级。图2的政策平均值雷达图显示，各维度无明显凹陷或突出部分，表明近年来15个城市出台的长护险政策内部一致性高，发展力度均衡，结构合理。（表3、图2）
分析表3可知，政策导向（X1）、政策工具（X5）、政策功能（X8）和政策评价（X9）四项指标均值达到0.9以上。可见，首批试点城市在结合本地实际发展水平基础上，综合运用各类政策工具，制定功能齐全、目标明确、规划详实的长护险政策，政策内容兼具预见性和指导性。政策受体（X3）的均值为0.87，表明试点城市政府及相关职能部门、养老机构和医疗机构在长护险制度建设中发挥主导作用。不足的是，各政策受体之间缺乏互动与合作，尚未形成有效的网络化合作体系。政策内容（X6）的均值为0.86，首批试点城市已初步建立多元化筹资机制，提供多种照护服务，并与养老、医疗等社会保障政策实现初步衔接；但是存在资金筹集水平偏低、筹资机制碎片化、政策衔接不紧密等问题，跨部门协调机制也尚不完善。约束激励（X7）的均值为0.82，表明大部分试点地区已明确领导责任制，制定失能评估的流程和标准，并加强对保险基金的监管。然而，在保障对象自主选择护理服务项目和内容方面，各市普遍存在限制，缺乏灵活性。此外，仅有少数城市明确提出构建长期护理服务网络，大部分试点城市尚未将失能人员的长期照护与生活照料、短期照护、邻居（志愿者）辅助照料等有机整合，对长期照护服务质量的考核评估和护理人力资源建设也缺乏整体部署。
从表3可以看出，在政策对象（X2）和积极老龄化（X4）两项指标上均值偏低，这可能与政策覆盖面和各地对于积极老龄化理念践行模式的差异有关。在政策对象（X2）覆盖方面，其中11个城市已将参加职工医保和城乡居民医保的人群实现全覆盖，但承德市、长春市、齐齐哈尔市、石河子市尚未将城乡居民医保参保群体纳入覆盖范围。10个城市将中度失能人员纳入长期护理保障范围，7个城市政策规定了失智人群也作为护理保障对象。值得注意的是，多数城市以“丧失生活自理能力6个月以上”作为“长期”衡量标准，且重度失能判定标准存在差异，可能导致部分有长期护理需求的参保人因评估标准过高而无法受益。在积极老龄化（X4）理念的体现上，上海市、南通市、青岛市、广州市、成都市、重庆市得分为满分，而其他城市政策文本在政策设计中未明确指出对日常行为活动、慢性病治疗与康复、心理健康服务和社会参与等方面提供支持和帮助，服务种类相对单一，这可能影响政策的可持续性和公平性。
（二）不同等级城市政策分析。本文根据各城市PMC指数，用EXCEL软件绘制了PMC曲面图，其中图3和图4分别为优秀级别和良好级别城市政策的PMC曲面图。系列1（X维度）为政策基础属性，该维度得分越高，表明政策的基础设计越清晰、权责划分越明确；系列2（Y维度）衡量政策的执行机制，决定了政策落地的可行性；系列3（Z维度）则代表了政策的动态效果，得分越高，表明政策自我优化能力越强。优秀级别城市的长护险政策各维度得分均高于0.8，无明显凹陷。可见，优秀级别城市长护险政策覆盖人群广泛、运行模式高效。这些城市通过制定相关政策实施标准、完善补贴与费用分担机制，有效规范了长期照护服务流程，减轻了失能家庭的经济和照护负担，提高了服务的质量和效率。具体而言，上海市、南通市和青岛市这三个得分最高的城市均对独立险种模式进行了探索和设计、建立了多元化的筹资机制和服务体系，最终形成了具有自身特色的制度体系。上海市的长护险政策覆盖广泛且精准，将60周岁及以上的老年人全部纳入参保范围。上海市的长护险服务项目内容也十分丰富全面，包括了协助日常起居、家务协助、安全照护、健康监测、慢性病管理、康复训练、情感支持等多方面内容，为失能老人提供个性化的服务以及定制化的照护方案。南通市的长护险政策建立了“机构照护、居家服务、津贴补助、辅具支持、预防管控”五位一体的制度体系，实现了从待遇保障向失能预防的延伸。同时，还建立了政府补贴、医保统筹基金筹集、个人缴纳、社会捐助等多元化动态筹资机制，体现了个人、社会和政府责任共担的原则。青岛的长护服务嵌入社区，并向农村延伸，形成了独具特色的长护险改革创新之路。青岛市也十分注重长护产业的发展和专业队伍的引育，市医保局与人社、民政、卫健等部门协同联动，探索建立了照护从业人员职业技能培训机制，大大提高了长护险服务的质量和效率。（图3、图4）
通过对良好级别城市各个维度变量分析，X1～X9变量的PMC均值分别为0.89、0.54、0.80、0.38、0.81、0.74、0.86、0.96、0.90，结合图4可知，X2（政策对象）和X4（积极老龄化）两个变量得分较低，在曲面图凹陷程度较深，表明良好等级的试点城市长护险政策主要惠及特定医保参保人员，覆盖范围有限；在照护服务内容方面也较为单一，主要集中在基本生活照料和医疗护理方面，缺乏协助受益老年人日常生活活动、对其慢性病进行治疗和康复，以及为心理健康服务提供支持等内容。相较于优秀级别城市政策，良好级别城市政策在护理服务与资金给付标准方面定义较为模糊，缺乏统一性和可操作性；同时，待遇支付标准设定不够合理且依赖于医保基金支付，这可能会导致个人负担过重或医保基金支付压力过大。
三、结论及建议
本文基于PMC模型对长护险政策进行评估，借助PMC指数和曲面图来分析政策的完善程度。研究结果显示：首批试点城市在政策制定过程中，既严格遵循国家层面的指导原则，又紧密结合本地实际，进行多样化的探索。这些政策均明确界定覆盖范围、运行模式、筹资机制、服务形式及待遇标准等核心要素，一定程度上映射出我国长期护理保险制度正逐步走向完善和成熟。但是，部分试点城市仍面临政策覆盖范围相对狭窄、服务给付的协调机制尚不健全、服务内容与质量体系的构建相对滞后、资金运作机制与可持续性面临挑战等问题，反映出长护险政策在制度设计层面仍存在较大的优化空间。
为更有效地推动长护险制度在全国范围内的推广，本文充分借鉴优秀城市的成功经验，提出如下改进建议：
（一）明确覆盖范围与标准。各地需根据自身经济发展水平、老龄化程度、居民收入状况等因素，进一步细化长护险的覆盖对象和资格认定标准，以确保制度的普惠性。对于参保覆盖范围相对有限的城市，应逐步将城乡居民和失智人群全面纳入政策保障范畴，打破户籍界限与医保类型的限制，以实现更加公平、包容的保障格局。此外，应明确制定对农村地区服务供给倾斜的财政政策条款，缩小因城乡差异造成的保障水平差距。在失能等级的划分上，建议采用更为灵活的划分原则，摒弃诸如“6个月失能期”等此类较为机械的判定门槛，细致划分各级失能状态认定标准，确保每一位符合条件的失能人员都能得到应有的保障，真正实现“应保尽保”的目标。
（二）优化筹资结构与支付机制。持续拓宽并优化筹资渠道，构建多元化的筹资机制。借鉴南通市“四源合一”的成功模式，明确个人、企业、政府及有能力的社会组织作为长护险筹资主体的具体职责，并对长护险基金实行单独记账、独立核算，以确保资金的透明与高效管理。在基金支付标准设定上，一方面可参考医疗保险支付上限的做法，科学合理地确定共付比例，同时积极尝试引入商业保险共保机制、照护储蓄账户等创新模式，从而降低对医保基金的过度依赖；另一方面实现支付标准的动态调整，依据护理服务成本和物价指数变动，制定年度调整公式，确保支付标准与实际情况紧密相关。针对不同失能等级，制定差异化待遇支付标准，以平衡公平与效率。
（三）构建跨部门协同框架。为提升长护险制度运行效率，推动资源有效整合与服务全面升级，需明确长护险政策中各参与主体在失能照护中的具体职责。在部门协作方面，与卫健、民政、医保、人社四部门构建联合治理机制，明确各部门职责范围，打破筹资、服务提供、监管等环节的碎片化状况，构建紧密协作、高效运转的长期护理服务网络。对于服务体系构建，设计三级照护模式间的有效衔接机制，确保居家、社区、机构三种照护模式能够相互补充、无缝对接，形成多方协同、共同推进的良好局面。在沟通协调方面，建议由政府主导，建立高效、灵活的协调机制，定期组织召开跨部门联席会议，集中讨论并解决跨领域的关键问题，确保决策的统一性与行动的一致性。同时，应大力推动跨部门信息共享平台的建设，利用现代信息技术手段实现数据的互联互通，实时追踪政策执行全貌，有效避免信息孤岛现象的发生。
（四）嵌入积极老龄化导向。长护险作为推进积极老龄化战略部署的关键政策，其政策设计应将强化价值引领与人文关怀作为核心理念。护理服务机构在提供护理服务时，需充分考量每位失能人员的个体差异，根据其身体健康状况、生活习惯、兴趣爱好等，制订涵盖日常生活照料、康复护理、心理疏导等全方位的服务方案，以全面满足失能人员的多元化需求，进而提升他们的生活质量与尊严感。此外，可积极探索并实施“时间银行”积分兑换机制，鼓励身体状况良好的低龄老年人投身志愿服务，为失能长者提供援助。该机制通过记录志愿者服务时长，并将其转化为未来自身需要照护时可兑换的护理时间，为个人未来的失能风险提前构筑坚实的保障。此举不仅有效整合了邻里互助等非正式照护资源，将其巧妙融入正式的服务供给体系之中，更有助于在全社会范围内营造出全龄友好、互帮互助的老龄化文化氛围，以推动社会和谐发展。 （通讯作者：胡霞）
（作者单位：中国药科大学国际医药商学院）
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