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| 新疆养老服务政策文本量化分析 |
| 第763期 作者：□文/李婷新 时间：2025/10/16 13:51:27 浏览：47次 |
［提要］ 基于政策工具理论，对新疆养老服务政策进行文本量化分析，剖析政策工具应用特征，构建“政策工具-政策内容”二维分析框架，为政策优化提供科学依据。
关键词：新疆；养老；养老服务；政策工具
中图分类号：D669.6 文献标识码：A
收录日期：2025年5月6日
随着我国人口老龄化进程的加速，养老服务已成为国家治理与社会发展的重要议题。在“扩内需、稳增长”的宏观背景下，面对迅速推进的老龄化进程与日渐增长的老年人服务需求，完善养老服务体系对提升民生福祉、释放消费潜力具有重要意义。国家层面将养老服务体系建设纳入“十四五”规划，并出台《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》等政策文件。养老服务事关千家万户，关乎民生福祉。聚焦边疆多民族地区，新疆作为我国西北重要省份，面临老龄化与区域发展的双重挑战。对此，新疆积极响应国家战略部署，立足区域实际，先后颁布《关于加快推进基本养老服务体系建设的实施方案》等政策，着力构建“兜底性、普惠型、市场化”相结合的养老服务体系。基于此，本文从政策工具视角出发，基于“政策工具-政策内容”二维分析框架，通过内容分析法对新疆省级层面颁布的养老服务政策文本进行量化研究，进而为新疆养老服务政策的完善提供理论依据，为构建更加健全的养老服务体系提出政策建议。
一、养老服务政策分析框架构建（图1）
（一）X维度：政策工具维度。政策工具是进行公共政策研究的重要切入点，是政策主体为实现政策目标所采用的各种手段的总称，体现政策主体的治理导向。对于政策工具的划分，学术界存在多类标准，近年来各种政策工具分类模型被我国学者广泛应用。胡晓洁等采取Rothwell和Zegveld的政策工具分类方法，将政策工具分为供给型、环境型、需求型，对我国医养结合政策文本进行分析，并提出要提高政策主体和政策工具的协同效应。余露露等结合Schneider的分类模型对智慧社区政策文本进行分析，将政策工具分为命令型、系统变革型、能力建设型、象征与劝诫型和激励型五种类型。吴林海等参考Howlett和Ramesh对政策工具的分类方法，将政策工具分为自愿型、强制型、引导型三类，对我国食品安全分析治理政策进行分析。本文采用Rothwell等的政策工具分类法，将政策工具划分为环境型、供给型和需求型，对新疆养老服务政策文本进行分析。供给型政策工具是指政府通过直接投入资源与服务，为养老服务建设提供基础性支撑；环境型政策工具侧重于通过制度设计与环境建设，规范市场秩序并引导长期发展；需求型政策工具强调通过市场机制激活社会需求与多元主体参与，以间接方式扩大服务供给。
（二）Y维度：政策内容维度。2023年新疆出台的《关于加快推进基本养老服务体系建设的实施方案》，从制定基本养老服务清单、完善基本养老服务保障机制、提高基本养老服务供给能力等方面对新疆养老服务体系的建设提出了相关要求。韩振燕等对国家层面的养老服务相关政策进行分析，发现养老服务政策内容涵盖生活照料、监督管理、精神关爱、信息化管理、医疗护理和人才培养等多个方面。本文基于上述政策，结合相关研究，将政策内容维度划分为：基本生活照料、精神文化与社会参与、智慧养老与数字化、居住环境与适老化改造、医疗护理与健康管理、权益保障与法律援助。基本生活照料是指为满足老年人在日常生活中的基础生存需求而提供的支持服务，主要目标是保障老年人的基本生活质量与生活尊严；精神文化与社会参与主要聚焦于满足老年人的心理归属感、文化娱乐需求及社会价值实现；智慧养老与数字化指通过信息技术与智能设备优化养老资源配置、提升养老服务效率的支持服务；居住环境与适老化改造是指通过物理空间优化与设施升级，降低老年人生活风险、提升居住便利性的支持服务；医疗护理与健康管理是以“医养结合”为导向，对老年人进行集合预防、诊疗、康复全链条的健康干预服务；权益保障与法律援助是指通过制度制定与司法支持维护老年人合法权益，防范经济欺诈、赡养纠纷等风险的支持服务。
二、政策文本选择与编码
（一）政策文本选择。2012年，党的十八大报告明确提出“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，强调通过制度完善和产业创新应对老龄化挑战。因此，本文选取2012～2024年间新疆政府部门为促进养老服务发展而颁布的一系列政策，所涉及的政策均由新疆省级直属政府部门发布。选取过程如下：在新疆维吾尔自治区人民政府、民政厅等政府部门官网“政务公开”模块中的“政策法规” “通知公告”等子模块进行查询。输入“养老” “养老服务” “老年人服务”等关键词进行检索获取政策文本。借助北大法宝检索平台，在“地方法规栏”查找“养老” “养老服务” “老龄”等相关内容，以保证政策文本搜集的全面性。为了确保政策文本的权威性和规范性，对检索得到的政策文本进行进一步挑选，排除了通报、年度报告等内容相关度不高的样本。按照上述筛选规则，最终梳理得到26份与养老服务相关的政策文件，见表1。（表1）
（二）政策文本编码。笔者运用Nvivo12软件对26份养老服务政策进行内容分析，按照“政策工具—政策内容”的二维分析框架将政策文本相关条款或语句进行归类。其中，“政策工具”维度共计267个参考点，“政策内容”维度共计159个参考点。
三、研究结果分析
（一）政策工具维度结果分析
第一，环境型政策工具占主导地位。环境型政策工具占比为49.44%，成为新疆养老服务发展建设的主要手段和支配力量。其中，目标规划（16.67%）、宣传指导（14.39%）与组织管理（15.15%）构成了次级政策工具的主要部分，反映出顶层设计的系统性特征，凸显了政府通过顶层设计与宣传动员推进养老服务发展。其次是产业建设（9.85%）、法规监管（9.09%）和监督保障（9.09%），三者总和不足28%。而财政援助（6.82%）、金融服务（6.82%）、规范标准（6.06%）与税收优惠（6.06%）在次级政策工具中占比最少，居于末位。
第二，供给型政策工具占辅助地位。供给型政策工具占比为39.29%，其中包含了6类次级政策工具，但次级政策工具之间呈现出“结构性失衡”的特征。从供给型政策工具的次级工具分布来看，公共服务（30.69%）、基础设施（18.81%）与人才培养（15.84%）构成核心工具，三者总计占比达65.34%，而技术支持（11.88%）、信息支持（13.86%）与资金支持（8.91%）则显著偏低。这一分布特征表明，新疆养老服务政策在供给型工具应用中呈现“重基础覆盖、轻技术赋能”的倾向。公共服务与基础设施的高占比反映出政府对基础生活照料服务可及性的优先考量，体现了“保基本”的治理逻辑。然而，技术类工具的弱势地位暴露了养老服务智能化转型的制度性短板。
第三，需求型政策工具存在“缺位”。需求型政策工具占比为１１．２７%，其中社会支持（41.18%）与政府采购（26.47%）占据主导地位，两者合计占比67.65%。社会支持工具的高占比表现出政府通过培育志愿组织、发挥市场力量等方式填补服务供给缺口。政府采购工具则以服务清单化管理为特征，通过政府购买目录引导资源向基础性养老服务集中。而服务外包（8.82%）与消费市场（23.53%）的占比显著偏低，体现出新疆养老服务政策在需求侧管理中存在“强社会动员、弱市场激活”的问题。
（二）政策内容维度结果分析。在政策内容维度的占比分布中，精神文化与社会参与服务（20.75%）占比最高，体现了政府对老年人心理健康与社会价值实现的关注，主要通过文体活动、老年教育等方式促进老年人社会参与，契合老龄化社会从“生存型养老”向“发展型养老”转型的趋势；医疗护理与健康管理服务占比19.50%，医疗护理服务的次高占比则凸显疾病管理、医养结合等健康干预需求的紧迫性，是政策制定对“健康老龄化”理念的实践响应；基本生活照料服务（16.98%）与权益保障与法律援助服务（16.35%）占比接近，是政策对“生存保障-权益维护”双重底线的平衡；居住环境与适老化改造服务（13.84%）占比较低，且多聚焦于基础安全设施的改造；最后，智慧养老与数字化（12.58%）占比最低，反映该领域的政策倾斜力度较小。
（三）交叉维度分析。政策工具在养老服务不同领域的分布呈现显著的结构性差异，整体表现为“环境型主导、供给型次之、需求型薄弱”特征。基本生活照料方面，供给型工具主要通过基础设施、公共服务、资金支持满足老年人基本需求，环境型工具主要表现为组织管理、目标规划，需求型工具主要表现为政府采购、社会支持；精神文化与社会参与方面，高度依赖环境型工具的宣传指导与组织管理，辅以供给型工具的基础设施、人才培养，需求型工具使用较全但频次低；智慧养老与数字化方面，主要以供给型工具的技术支持和环境型工具的产业建设推动数字化服务发展；权益保障与法律援助方面，主要依赖供给型工具的公共服务与环境型工具的组织管理、宣传指导与法规监管；医疗护理与健康管理方面，供给型工具中的公共服务及基础设施使用频次较多，环境型工具中的产业建设与监督保障使用频次较多；居住环境与适老化改造方面，主要依靠供给型工具中的基础设施，环境型工具中的组织管理与目标规划。整体而言，新疆养老服务政策过度依赖环境型工具的间接调控和供给型工具的政府直接干预，需求型工具缺位严重。（表2）
四、政策建议
（一）政策工具维度政策建议
1、优化供给型政策工具配置，发挥政策推动力。针对供给型政策工具使用中存在“结构性失衡”的问题，应优化政策工具的使用配置。其中，相比较公共服务、基础设施和人才培养，在资金支持、技术支持以及信息支持方面的政策关注力度和投入水平有待提升。具体而言：一是应该完善多元化资金保障体系。优化养老机构运营补助机制，引导市场及社会力量广泛参与养老服务投资，构建多元化资金供给体系。二是应该强化技术赋能。支持高校和科研机构建立产学研合作平台，重点推动人形机器人、脑机接口、人工智能等养老服务技术产品研发应用。三是推动构建一体化信息平台。开发养老服务综合管理平台，实现数字化管理，促进养老服务供需对接。对于老年人数字鸿沟问题，实施老年人数字素养提升工程，提高老年人智能设备使用能力。
2、强化环境型政策工具可操作性，发挥政策影响力。环境型政策工具作为塑造养老服务发展生态的重要载体，其价值是通过制度设计、规则引导与资源调配，构建有利于养老服务可持续发展的外部环境。一方面，优化政策工具的顶层设计与系统整合。在目标规划中，明确养老服务发展的阶段性重点与核心价值导向，确保政策工具的应用与目标规划高度契合；在工具适配上，促进法规监管、财税激励、标准规范等工具的协同，避免政策叠加或功能冲突。另一方面，加强养老服务领域的金融支持与税收优惠政策。鼓励金融机构加强对养老服务项目的支持力度，扩宽养老服务的融资渠道，促进多元化投融资，降低融资成本。此外，要加大对养老服务产业的信贷投入，积极进行养老服务产业的信贷产品创新，优先满足养老服务产业的信贷需求。合理降低养老机构运营费用，提高社会资本的参与积极性。
3、弥补需求型政策工具“缺位”，发挥政策拉动力。当前政策工具在需求端的薄弱环节，是资源配置与社会需求适配不足的体现。需要通过整合政策工具，激活多元主体的参与动能，实现养老服务从“被动供给”向“需求驱动”的转换。一方面，政府购买需强化需求导向的资源配置功能。作为需求型政策工具的重要载体，政府购买服务应从“补供方”向“补需方”深化转型。通过制度的建设完善，促进采购流程的系统化规范化，同时提高政府采购的数字化水平，促进提供高质量服务。另一方面，将部分养老服务通过外包机制转移至市场主体，是释放政策拉动力的关键环节。鼓励通过服务外包等方式，融合企业等参与主体进行合作，共同致力于养老服务产业的发展和创新。同时，推动养老机构与社区的衔接，培育养老服务联合体，统筹进行资源的整合。
（二）政策内容维度政策建议。新疆养老服务要实现高质量发展，依赖于各项服务要素的协调配合。因此，政府应促进各项养老服务实现全面均衡的高质量发展。一方面，优化服务供给结构。当前政策内容维度中，基本生活照料服务与医疗护理服务的占比体现出基础性服务供给需构建基本保障体系，但需要警惕“低水平均衡陷阱”。同时，提高对智慧养老、适老化改造的关注，探索“数字新基建+适老化改造”的推进模式。此外，需在现有精神文化服务较高占比的基础上，推动服务内容从文体娱乐向代际融合、社会价值再造等深层次需求延伸，构建更具文化适应性的精神养老服务体系。另一方面，创新资源配置机制。在主体维度，要完善“政府保底线、市场提质量、社会补缝隙”的协同机制。促进企业、养老服务机构、医疗机构、政府部门等主体协同发力，共同促进养老服务资源的共建共享和养老服务产业的创新与发展；在技术维度，构建养老服务领域的数字化平台，通过技术赋能对养老服务进行流程再造，统筹养老服务所涵盖的各个主体及系统，实现养老服务数字化的整体性治理。
（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院）
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