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| 城市污水处理PPP项目可持续风险浅析 |
| 第763期 作者：□文/张林森 曹玉敏 时间：2025/10/16 14:05:43 浏览：36次 |
［提要］ 城市污水处理PPP项目能否持续实施不仅关系人民群众身体健康，也是城市基础设施完善与否的基本标准。在很多采取PPP模式的城市污水处理项目中，其可持续实施中的风险识别与防范至关重要。本文探讨城市污水处理PPP项目实施中的风险，采用层次分析法，从地方政府、合作企业和社会公众等三个方面识别污水处理PPP项目实施中的关键风险，并提出对策建议，以期为地方政府决策提供参考建议。
关键词：城市污水处理；PPP项目；风险
基金项目：安徽商贸职业技术学院校级人文社科一般项目：“地方基础设施PPP项目可持续实施中的风险及有效性研究——以芜湖市城区污水系统提质增效PPP项目为例”（项目编号：2024KYR05）；安徽商贸职业技术学院人文社科重点项目：“基于DeepSeek的高校智能化内部审计模型构建与应用研究”(项目编号：2025KZR08)
中图分类号：F27 文献标识码：A
收录日期：2025年4月17日
2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知，该通知要求聚焦使用者付费项目，其中有一项是城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，该项目属于有经营性收益的项目，同时也体现了“绿水青山”的生态环境保护理念。
一、城市污水处理PPP项目可持续实施中的风险识别
由于污水处理PPP项目具有初始投资额大、项目持续时间长、涉及主体多、社会影响面广等特点，因此该类项目的可持续实施会受到多方面因素的影响。根据以往的文献研究，殷旭（2024）把城市污水处理PPP项目的主要风险分为决策、规划、实施和交付四个阶段，分别涉及到项目立项风险、政府行政风险、技术风险和选址布局风险。黄亮洲（2021）将污水处理厂PPP项目的风险分为历史原因形成的风险、现有环境导致的风险以及未来可能产生的风险，主要包括政府违约风险、投资成本风险、水价调价风险等。张介子（2022）从财税能力、利益相关者、控制管理和可持续发展等四个维度建起了污水处理厂PPP项目绩效评价体系。尹梓楠（2024）通过文献资料法，总结了污水处理厂PPP项目存在政治法律风险、经济风险、环境风险、建设风险、运营维护风险、合作风险和市场风险。邱贝贝（2022）采用调查问卷法，得出污水处理厂PPP项目存在政治风险、法律风险、市场风险、环境风险、建设运营风险和合作风险。研究者可以采取问卷调查法、头脑风暴法和德尔菲法等方法来确定污水处理PPP项目实施中的风险。
本研究从利益相关者角度出发，基于“不完全契约理论”，从地方政府、合作企业和社会公众等三个方面识别污水处理PPP项目中的主要风险，该部分主要采用文献研究法，建立在前人研究成果的基础上，从不同的风险主体角度提出若干项需要予以关注的风险。（图1）
（一）地方政府。PPP模式下的项目实施中政府的角色和职能发生变化。地方政府及其部门要改变以往的依靠行政手段干预市场经济正常运行的做法，充分发挥“看不见的手”在经济运行中的重要作用。污水处理PPP项目合作周期可达二三十年之久，这期间肯定会存在政府换届的情况，政府换届也可能会对PPP项目的可持续实施产生影响。对于城市污水处理PPP项目而言，尽可能不要因为政府换届引起政策的变动，从而导致PPP项目失败。另外，政府部门能否有足够的财政资金支持也是一个重要因素，因为政府和社会资本合作成立项目公司，政府部门在项目公司中占有一部分股份，也有可能是以存量资产入股，这就涉及到政府在城市污水处理项目过程中的审批效率。
（二）合作企业。首先，要求合作企业具备诚实守信的基本思维，具有社会主义市场经济契约精神。PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，对合作企业的技术要求高，一般要求合作企业属于污水处理行业的标杆（龙头）企业，应具有很强的技术水平，能够适应社会污水处理最新技术的变化。其次，具备一定的资金实力和融资水平。在项目的建设期，尤其是BOT污水处理PPP项目，需要新建或者改建管网、泵站等设施，对于合作企业的资金提出了一定的要求，如果自有资金充裕，那么就可以少举债，降低企业经营过程中的财务风险。在自有资金不足的情况下，为了完成既定的PPP项目新建或者改建工程，合作企业需要多渠道筹集资金，这对于合作企业而言是一笔大的支出，合作企业需要合理安排，尽量避免出现财务风险。当项目建成并且运营以后，合作企业通过收取用户使用费以及政府适量补贴等形式回笼资金，特许经营期满，项目公司需要按照合同约定向政府方移交资产，这就要求合作企业具有一定的运营和管理能力，确保资产在移交阶段符合公私双方协议的约定。
（三）社会公众。运营收益是PPP项目收益很重要的一部分，项目公司运营收益的大部分来源是使用者（居民）付费，对于城市污水处理而言，市场需求变化对于PPP项目的持续实施具有重大影响。除了使用者付费以外，还有一部分是政府财政补贴或者政府财政贴息，由于土地财政的不可持续性，地方政府财力已经捉襟见肘，因政府财政困难导致无力或延迟支付费用的风险也有可能存在。产品或者服务的质量也是社会公众关注的焦点，如果采取PPP模式融资以后提供的公共产品或者服务不如从前，就违背了政府和社会资本合作的初衷。PPP模式的初衷并不是减少政府压力和社会资本的有利可图，经济社会的长久发展和优良的水质才是最终的目标，因此需要建立适当的信息反馈渠道。（表1）
二、城市污水处理PPP项目可持续实施中的风险评估
本研究采用层次分析法，以城市污水处理PPP项目实施中的风险为目标层，以PPP项目涉及的三个风险主体作为准则层，以不同的准则下面具体的风险类别作为因素层，在此基础上确定对城市污水处理PPP项目的风险重要性进行评估和排序，从而确定主要风险和关键风险，以期为污水处理PPP项目的风险应对起到借鉴作用。
（一）准则层的风险评估。先要构建一个分层次的层次分析法结构。第一层是目标层，即城市污水处理PPP项目可持续实施中的风险；第二层是准则层，即影响城市污水处理PPP项目风险的三个主体，把这三个主体之间的风险进行两两比较，从而得出三个主体对于污水处理PPP项目的重要性程度的排序。
1、判断矩阵标度及含义。用Aij表示第i个因素和第j个因素的重要性之比；反之，第j个因素和第i个因素的重要性之比可以表示为Aji，二者之间的关系为Aij=1/Aji（二者互为倒数）。（表2）
2、建立判断矩阵。准则层的判断矩阵根据污水处理PPP项目风险的三个主体，把地方政府、合作企业和社会公众进行两两比较，从而得出城市污水处理PPP项目可持续实施中的关键影响主体。数据来源于污水处理PPP项目主管部门的政府工作人员、污水处理企业的项目经理以及长期从事财政项目支出研究的高校学者等20位专家的打分，经过20位专家填写判断矩阵，取专家打分的众数来确定最终的判断矩阵。（表3）
第一步，横向计算表3每一行元素的乘积：
Bi=∏Aij=［15，1，0.0667］
第二步，把计算的结果Bi开n（n是准则层元素的数量，此处为3）次方根：
Wi*=■=［2.4662，1，0.4055］
第三步，进行归一化处理：
Wi=Wi*/■Wi*=［0.637，0.2583，0.1047］
AWi=■×0.6370.25830.1047
=［1.9354，0.7847，0.3182］
第四步，计算最大特征值：
λmax=■■■=3.0385
第五步，算出一致性指标：
CI=■=■=0.0192
最后，计算得到平均一致性为：CR=CI/RI=0.0192/0.58=0.0331＜0.1，通过了一致性检验。（表4）
根据准则层的层次分析法结论，对于城市污水处理PPP项目而言，地方政府、合作企业和社会公众都会对其可持续实施产生不同程度的影响。其中，对污水处理PPP项目风险影响最大的是地方政府，其次是合作企业，最后才是社会公众。污水处理采取PPP模式本就是政府部门积极推动和实施的，政府部门在其中发挥了主导作用。
（二）因素层的风险评估。因素层是二级目标层，即风险类别，针对上文三个主体在城市污水处理PPP项目中可能存在的风险进行分类，然后在不同的主体内部，对风险类别进行评估，确定出影响单个主体风险的关键影响因素，并且按照重要性程度进行排序，为下文风险应对措施提出奠定基础。
1、地方政府层面（表5）
第一步，横向计算表5中每一行元素的乘积：
Bi1=∏Aij=［0.3333，3，30，0.0333］
第二步，把计算的结果Bi1开n（n是因素层元素的数量，此处为4）次方根：
W1i*=■=［0.7598，1.3162，2.3403，0.4272］
第三步，进行归一化处理：
W1i=W1i*■W1i*=［0.1569，0.2717，0.4832，0.0882］
A1W1i=■×0.15690.27170.48320.0882
=［0.7108，1.0917，1.9383，0.3539］
第四步，计算最大特征值：
λmax1=■■■=4.1430
第五步，算出一致性指标：
CI1=■＝■=0.0477
根据RI表查到当判断矩阵为4阶时，RI为0.89。
最后，计算得到平均一致性为：CR1=CI1/RI=0.0477/0.89=0.0536＜0.1，通过了一致性检验。从上述实证结果可以看出，在地方政府层面的四个主要风险因素中，政府违约（信用）风险处于关键地位，政府审批过程中的风险处于主要地位，这符合我国基本国情，政府凭借政治权利处于相当优势地位，政府违约成本低。另外两个处于次要地位的是政府政策变更和政府财力风险。
2、合作企业层面（表6）
第一步，横向计算表6中每一行元素的乘积：
Bi2=∏Aij=［30，3，0.0222，0.5］
第二步，把计算的结果Bi2开n（n是因素层元素的数量，此处为4）次方根：
W2i*=■=［2.3403，1.3161，0.386，0.8409］
第三步，进行归一化处理：
W2i=W2i*/■W2i*=［0.4792，0.2695，0.079，，0.1722］
A2W2i=■×0.47920.26950.0790.1722
=［1.9298，1.0905，0.3221，0.7037］
第四步，计算最大特征值：
λmax2=■■■=4.058
第五步，算出一致性指标：
CI2=■= ■=0.0194
最后，计算得到平均一致性为：CR2=CI2/RI=0.0816/0.89=0.0217＜0.1，通过了一致性检验。
从上述实证结果可以看出，在合作企业层面的四个主要风险因素中，信用风险属于关键风险，其中融资风险处于关键地位，这基本符合污水处理PPP项目的客观情况。污水处理PPP项目初始投资额大，运营周期长，面临的不确定因素很多，需要项目公司合理筹集资金、不断提高经营管理水平，才可以面对不断激烈的市场竞争环境，尽可能避免因为融资困难导致财务风险或者因为运营水平低下导致移交阶段的违约，从而避免对公司整体造成不良影响。
3、社会公众层面（表7）
第一步，横向计算表7中每一行元素的乘积：
Bi3=∏Aij=［75，0.0667，3，0.0667］
第二步，把计算的结果Bi3开n（n是因素层元素的数量，此处为4）次方根：
W3i*=■=［2.9428，0.508，1.3161，0.508］
第三步，进行归一化处理：
W3i=W3i*/=■W3i*=［0.5579，0.0963，0.2495，0.0963］
A3W3i=■×0.55790.09630.24950.0963
=［2.2694，0.3873，1.0132，0.3873］
第四步，计算最大特征值：
λmax3=■■■=4.043
第五步，算出一致性指标：
CI3=■=■=0.0144
最后，计算得到平均一致性为：CR3=CI3/RI=0.0816/0.89=0.0161＜0.1，通过了一致性检验。
从上述实证结果可以看出，在社会公众层面的四个主要风险因素中，需求变化风险处于关键地位，其次是费用支付风险。社会公众作为付费主体之一，其需求和偏好的改变对于PPP项目的运营至关重要。
三、城市污水处理PPP项目可持续实施中关键风险的应对措施
前面分三个方面评估了地方政府、合作企业和社会公众三个主体的关键风险，对于地方政府和合作企业而言，政府违约风险和企业信用风险属于关键风险，任何一方违约都会导致污水处理PPP项目的失败。另外，政企双方签订的契约属于不完全契约，由于不可预见因素的存在，给项目公司的持续运营带来了不可避免的影响。
（一）地方政府。地方政府应该恪守信用原则，在合同订立以及项目审批过程中保持公正态度，从保障人民群众身体健康的角度出发，应最大限度地选择社会信誉好、技术水平高、资金实力雄厚的公司作为合作方，尽快组建项目公司，做好前期调研工作，减少污水处理PPP项目在立项前和实施过程中的阻力，加快项目的推进力度。政府实现角色转变，从“运动员”变为“裁判员”，可以让政府缓解污水处理设施投资额巨大带来的财务困境。
（二）合作企业。合作企业属于自负盈亏、自主经营的市场主体，在确保经营利润的前提下，应该尽可能提供高质量的公共产品和公共服务，以满足日益增长的群众需求。在合同的签订和项目公司组建以后，需要秉承市场经济的诚信原则，不得无故毁约。在污水处理PPP项目的建设期间，由于项目的投资金额较大，产出相对较少，因此从经济和机会成本角度出发，污水处理PPP项目的建设期应该按照政企双方合同的约定如期完成建设。
合作企业在运营期需要妥善管理和运营资产，确保资产在期满移交环节符合合同的要求。在运营期间，由于城市污水处理设备比较特殊，常年处于潮湿的环境中，一些设备损坏率较高，为了在特殊经营期满后移交时资产和设备符合契约约定，还需要合作企业增加一部分污水处理PPP项目的维护费用支出。
（三）社会公众。从社会公众角度来看，污水处理PPP项目最大的风险是消费者需求变化和费用支付风险。消费者需求的改变在项目的运营过程中起着非常重要的作用。一般而言，PPP项目尽量选择无差异项目，这样才可以尽可能避免消费者的多样化需求造成的不良影响。为了保持PPP项目的可持续实施，项目公司需要积极关注消费者需求和偏好的改变，及时制定应对措施和办法，只有这样，才能不失去市场，还能提高社会公众的满意度。
（作者单位：安徽商贸职业技术学院）
主要参考文献：
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