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| AI在基层应急防灾减灾能力升级中应用探讨 |
| 第764期 作者：□文/毕微微 关 颖 何志畏 熊政辉 时间：2025/11/1 16:14:26 浏览：26次 |
［提要］ 随着社会经济的快速发展和城市化进程的加快，基层镇街和农村地区面临的自然灾害和突发事件风险剧增。本文剖析基层应急管理现状，探索基层智能应急管理体系构建及优化路径。重点研究AI在风险监测、应急指挥调度、跨部门协同与数据共享等关键环节创新应用，通过空天地一体应急网络搭建、应急一体化大数据平台建设等一系列策略，推动“智慧应急”与基层治理深度融合，实现基层资源高效统筹，提升基层应急防灾减灾能力，守护安全底线。
关键词：基层应急；防灾减灾；人工智能；大模型
中图分类号：X948 文献标识码：A
收录日期：2025年3月10日
引言
随着社会经济的蓬勃发展和城市化的高速推进，基层镇街和农村地区遭遇自然灾害与突发事件的频率显著上升，风险不断加剧。2018年机构改革后，基层应急局整合多项职责，工作复杂性和综合性大幅提升。在此背景下，如何提升基层安全风险防范和应急处置能力，减少灾害事故造成的损失，成为亟待解决的关键问题。
《“十四五”国家应急体系规划》明确了基层应急能力建设的目标，要求开展标准化建设并配备相应装备。习近平总书记强调完善城乡基层应急管理组织体系，提升基层防灾避险和自救互救能力。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，提出提升基层“五项能力”。这些政策为基层应急管理发展指明方向的同时，也凸显了本研究的重要性和紧迫性。
2024年8月，应急管理部正式发布应急管理领域的“久安”大模型，帮助基层执法人员实现拍照识别隐患和制作检查清单，智能辅助危化品和森林火灾应急处置，满足应急管理人员问知识、问数据、问图像、问视频等多种需求，已在基层应急管理中发挥重要作用，这表明人工智能在该领域的应用潜力巨大。
本文从基层应急管理的实际需求出发，研究基层应急管理现状，旨在探索人工智能技术赋能下基层应急防灾减灾系统的有效构建和优化路径。着重从提升智能风险监测能力、提升应急指挥救援水平、加强跨部门业务协同和数据共享等方面预防和应对各类基层突发事件。全面推动“智慧应急”和基层治理有机融合，实现基层资源统筹、县乡一体、上下联动、条块结合，筑牢安全底板，守牢安全底线，致力于推动基层应急管理水平迈向新高度。
一、基层应急管理现状
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。近年来，自然灾害和突发公共安全事件频发，灾害风险加剧，2023年的23.7暴雨、宁夏银川富洋烧烤店的燃气爆炸事故，2024年的台风“格美” “贝碧嘉”、江西新余店铺火灾、河南平顶山煤矿煤与瓦斯突出事故等，对人民生命和财产安全造成极大的威胁。据统计，2024年上半年全国超3，200万人次受灾，直接经济损失931.6亿元。
由于不同层级的应急管理机构面对的具体情况各异，它们所承担的具体任务也各不相同。通常基层应急管理工作的核心职责和任务大致可分为三个阶段：第一，危机发生前的预防工作，包括普及相关知识、提高公众意识以及进行风险评估和控制；第二，危机发生时的应对措施，涉及紧急救援行动和保障受灾群众的基本生活需求；第三，危机过后的恢复工作，包括灾后重建和恢复正常生活秩序。
（一）基层应急管理职责及任务
1、开展日常基层应急工作。（1）进行基层预案的编制和演练，根据本辖区的实际情况、自然条件、企业分布特点，在市级总体预案的指导下，完善本级应急预案，并组织应急委成员单位广泛参与演练。（2）加强日常值班值守和信息报告，建立24小时值守制度，建立灾害信息员、网格员、人盯人转移包保责任人管理制度，即时发布预警信息，收集第一手险情资料并按照要求逐级上报。（3）组织开展辖区隐患识别治理，配合进行灾害普查，对辖区危险源、救援力量、应急物资进行管理，强化日常准备，实现风险防控。（4）开展应急宣传，制作紧急避险作战图、避险明白卡等，增强群众的应急意识，提升群众的抗风险能力。
2、突发事件处置救援。一旦发生突发事件，基层应急单位应迅速组织有关单位、应急救援队伍等赶赴现场进行先期处置。一是按照相关报送制度要求向区县政府、应急委成员单位、上级应急管理部门上报详情信息；二是根据应急协调机制，组织相关力量营救受灾人员；三是采取有效措施防止次生、衍生事故的发生；四是组织受威胁群众疏散转移并妥善安置，实施人盯人转移安置，“包保”责任到人。当上级政府或部门接管现场指挥时，基层应急部门积极配合，完成三定职责范围内的相关工作。
3、恢复重建工作。在地方政府统一领导下，基层组织协助做好善后工作，包括物资发放、抚恤补偿、医疗康复、心理辅导、环境整治、保险理赔等，并帮助受灾地区恢复正常生产生活秩序。
图1展示了基层应急管理业务框架，涵盖事前、事发、事后三个阶段。事前涉及监测预警、预案编制、隐患排查等工作；事发时包括专业研判、救援行动、人员转移安置等；事后则有灾情评估、总结归档等。各环节紧密相连，体现基层应急管理工作的系统性与复杂性，是理解基层应急管理职责和流程的重要依据。（图1）
（二）基层应急管理面临的挑战。基层被视为应急管理的“最后一公里”，基层的应急管理能力直接影响着应急工作的实际成效。从处置的环节分析，无论哪类险情或哪一类突发应急事件，从应急的责任落实看，最后都要通过基层部门来落实，为基层应急管理工作带来了极大的挑战。基层应急管理面临的挑战如下：
1、风险隐患点多面广，基层人员技术能力薄弱。当前，风险隐患分布广泛且数量众多。发现隐患的手段主要依赖于前端布设的监测、监控设备和人工巡查，人手严重不足，且基层管理人员专业水平普遍不高、响应迟缓。随着监测设备的持续增多，如何在海量监测数据中及时发现潜在的风险隐患成为智能监测预警的首要任务。
2、基层应急管理体系不健全，职责划分不明确。基层应急管理体制机制尚未完全整合到位，存在“九龙治水”现象。防汛抗旱、抗震救灾、森林草原防灭火、海上监测救援、综合减灾等工作机制和边界还需进一步完善。各部门间的职责划分和协调配合亟须强化，各部门之间建立的信息化平台互不兼容，监测预警与指挥调度的联动研判能力有待提升。
3、应急管理基础薄弱，应急保障水平不足。基层应急减灾能力不足，应急物资储备不足，应急救援力量短缺问题突出，专业的应急管理专业人才培养滞后。科技化、信息化水平较低，针对风险隐患的“早期感知-识别-预警-研判-发布-处置”闭环能力欠缺。
二、基层应急平台建设现状分析
数字技术在应急管理中扮演着关键角色，其中基层应急综合管理平台是实现数字化支持的核心工具，它能够实现对预警信息、灾情信息的即时收集、处理、分析、分发和应用。具体来说，该平台首先需拥有实时数据收集和处理的功能，利用物联网和大数据技术，持续监控基层的安全状况。其次，平台需具备数据分析的能力，通过分析历史和即时数据，预测可能发生的灾害风险。最后，平台还应具备信息共享和协作的功能，确保不同部门之间的信息流通无障碍，从而实现有效的协同作业。
许多区县已经建立了物理上的应急指挥中心，配备必要的信息化设备，如视频会议系统、视频监控屏幕墙、通信设备等，特别是通过万亿应急国债项目，基层区县应急局基本配备了通信指挥类装备，例如卫星便携站、宽带自组网、布控球、北斗终端、卫星电话、370M、150M等，以确保在紧急情况下能够迅速集结各方力量进行协调指挥。
以近期基层应急平台建设为例，北京市门头沟区建设京西哨兵监测预警指挥调度平台，整合门头沟区各部门数据资源，利用大数据、人工智能、数字孪生等新技术，构建“1+2+4+N”的整体架构。建设统一的应急指挥底座支撑上层N个专题应用，实现指挥救援从区到镇街到村的延伸，解决“最后一公里”问题，满足辖区风险一屏掌握、险情处置分钟级调度、人员转移不落一人，从而全面提升门头沟区城市安全风险防范能力。
陕西省安康市汉阴县推进乡镇应急指挥平台建设，协调自然资源、林业、水利、气象等自然灾害监测预警重点部门成立专班，以强化辖区视频监控监测预防为突破口，对辖区视频监控进行整合共享，对河道、人员密集场所、高层建筑等区域加装AI视频监控，汇集形成镇级安全监控平台，同时接入地质灾害、洪涝灾害、森林火灾、气象监测等业务监测预警系统，基本满足镇应急救援指挥功能。
湖北省十堰市郧阳区落实十堰市基层应急“六有” “十个一”规范建设，采取“1+2+3+N”模式：1是指一个平台；2是指应急指挥和应急科普两大板块；3是指安全生产、防灾减灾和应急救援三大业务体系；N是指围绕安全生产和自然灾害风险的N种业务监管场景。实现应急智能化监控、自动预警、自动警示、任务下发、应急救援设备融合通信等，做到事前预防、事中调度指挥、事后经验总结的应急全生命周期管理。
基层应急管理信息化建设取得了一定成效，实现了区县-镇街信息快速传递和共享，提升了应急响应速度和准确性。但仍然存在一些不足之处，主要体现在：一是信息技术应用不足。许多基层单位缺乏先进的信息技术支持，如大数据分析、云计算、AI等，难以实现信息的快速收集、处理和共享。二是通信技术限制。在一些偏远或灾害多发地区，通信基础设施薄弱，影响了信息的及时传递和指挥调度的效率。三是预警系统不完善。基层缺乏有效的预警系统，难以实现对灾害的早期识别和预警，导致应急响应延迟。四是应急资源管理困难。基层在应急资源的储备、调配和使用方面存在困难，缺乏高效的资源管理系统。五是智能化水平低。基层应急管理的智能化水平较低，缺乏智能决策支持系统，难以实现科学决策和精准指挥。
三、基层应急能力提升策略
基层是防灾减灾救灾的第一线，“基层强则国家强，基层安则天下安”。基层应急能力提升是一项系统工程。本文在《意见》的五项能力基础上，重点就风险防范能力、应急处置能力、支撑保障能力三个方面进行详细阐述。
（一）提升空天地一体应急网络搭建，有效解决“三断”情况下的应急网络通讯难题。通过2024年的应急国债，各省都布局购买了大量的通信设备、终端，以满足灾害场景下的应急通信需求。这就需要构建多方高效协同和高可视化的应急指挥数字化战场平台，实现跨终端融合通信、跨部门响应联动以及前后指高效协同指挥。基于空天地一体通信组网技术，针对极端事件“三断”情况下的多方协同调度和会商等需求，提出以IP多媒体通信交换为核心，汇聚各委办局的多源异构海量行业数据，支持接入单兵手环、现场移动端、救援现场感知设备等多种物联装备，整合音频、视频、卫星电话、北斗短报文等数据资源接入，构建卫星、窄带、宽带自组网、专网、公网等异构通信网络间业务互通与资源综合调度，实现对常规通讯方式的兜底保障。满足空、天、地全频段覆盖及卫星接入、地面接入等多种接入模式，实现跨部门汇聚数据、跨终端融合通信、跨区域现场和后方指挥中心高效联动，支撑前、后方指挥部进行多通信手段的融合会商、现场感知、指挥决策与资源调度。
（二）推进应急一体化大数据平台建设，用好风险普查数据。全面梳理和完善应急管理部门公共数据资源目录与数据需求目录，实现基层数据的“应接尽接、应归尽归”，打破应急数据在横向应急为成员单位及镇街间条块分割的现状。应急一体化大数据平台具备多来源、多类型、海量数据的接入、处理和管控能力，通过建立统一的数据标准和格式，有效消除数据间的不一致性，显著提升了数据汇聚的质量和效率，从区县应急局、街镇和各委办局汇聚区域灾害防治数据、风险隐患数据、应急资源数据、气象数据、雨情数据、水情数据和工情数据，实现数据的深度整合与交叉验证，提高数据的准确性和全面性。（表1）
（三）智能预警，形成“预警-叫应-跟踪反馈”闭环，强化前置防范能力。《意见》提出要强化智能监测预警，促进专业监测和群测群防深度融合，实现人防、技防向智防提升。乡镇按照自身需求，梳理自然灾害风险普查数据，在此基础上建立风险隐患一张图，汇聚省市大数据平台数据，水务局、园林局、公安局、城管、规自、气象等部门的监测数据、无人机或机器人巡检数据，选取典型场景进行CV模型预警训练，实现对自然灾害、事故灾难等突发事件的全方位、实时监测。一是视频监测预警。结合应急大数据一体化平台的强大数据处理分析能力，系统后台对各单位对接的视频数据进行实时的分析，一旦有预警发生，通过声光报警及一键EGIS联动定位，快速锁定报警地点，精准识别潜在风险。二是一键叫应叫醒。及时通过预警信息发布平台、智能外呼、短信平台、广播、敲锣吹哨等，即时传播到责任人、到户，形成“预警-叫应-跟踪反馈”的闭环预警响应流程，解决了传统信息发布中信息传递链条长、易延误的问题，提高预警的时效性和准确性，为应急救援赢得了宝贵时间。（表2）
（四）数字化重塑“人盯人”转移工作机制。区县紧紧围绕“人盯人”防抢撤网格化管理机制落实，全面摸清全区受灾害威胁重点人群底数，实行清单化管理。一是实现转移人员的精准化管理。构建区-镇-村-片-户五级纵向到底全链条指挥调度体系和盯撤责任体系，确保县镇村三级指令传递高效统一、集中有力，盯撤责任层级负责、点线到位。二是实现转移流程的规范化管理。通过构建区-镇-村-片区-户五级人员转移安置系统，加快信息的传输速度。实现不同预警级别下需转移人员底数数据、安置点数据、应急责任人数据、人员一人一码数据的集中管理和智能分析。根据气象预警情况、人员转移预案自动生成转移方案，通过人员转移小程序一键获取人员到安置点、投亲靠友的情况，完善反馈机制。三是实现转移情况的动态化管理。通过“码上转”的人盯人转移系统的使用，不但减轻了基层包镇街、包村干部盯撤转移的工作量，而且通过避难场所扫码，提高了数据上报的时效性及准确性，整体工作效率提升90%。区领导端可以实时掌握人员转移的百分比，各镇街人员转移进度，应转移村、未完成转移村，应转移人数，未转移人数，已转移人数等，解决了传统的线下“人盯人”转移模式效率低、覆盖面有限、信息反馈不及时等问题。
（五）AI赋能，提升指挥调度与综合减灾能力。在AI赋能政府应急管理的场景中，人工智能技术通过实时分析大量数据，预测灾害风险，自动化监测环境变化，快速响应紧急情况，智能调度应急资源，以及提供决策支持，从而提高应急响应的速度和准确性。
图2呈现了政府应急融AI场景。上栏为传统应急管理存在的问题，如依靠人工排查效率低、信息发布渠道单一等；下栏展示了AI赋能后的成效，如智能识别、智能接报、智能问答等功能，有效简化工作流程，提升应急响应效率和决策科学性，突出AI在应急管理中的优势和应用价值。（图2）
在应急管理中，AI辅助决策逐渐改变了传统决策模式。除了前文提到的AI视频监测预警以外，还在以下几个方面提升应急响应效率、优化应急资源配置：一是突发事件智能填报，信息接报效率提升50%。结合自然语言处理、机器学习、深度学习技术，实现镇街、委办局险情或事件信息的有效汇聚与初步研判，通过值班电话与坐席账号的绑定实现灾情信息、突发事件的快速电话智能辅助填报，规范上报数据的处理与标准化流程，消除了不同数据之间的不一致性，提高了数据汇聚质量，简化了值班坐席人员电话接报、手动录入的工作量，信息接报的效率提升50%。二是应急智搜。融合多元海量数据资源，通过构建应急数据资源目录和知识图谱，提供高效综合查询，实现集查企业、查专家、查预案、查物资、查知识等功能一体化的应急综合智搜模块。例如，针对某下凹桥积水事件可一键搜索防洪排涝车、移动泵车在附近哪些点位有存储，支持一键快速调度。三是应急资源的精准调度与优化配置。通过建立区域应急资源一张图，实现应急资源在地图上的直观展示，极大地提高了指挥调度人员对周边资源分布情况的感知能力。在灾害发生时，能够迅速锁定所需资源，实现资源的快速调配和共享，缩短响应时间。基于实时采集与智能分析的数据，系统能够针对具体事件类型和事发地点，快速识别关键信息和趋势，快速计算出最优资源配置方案，以及应急资源的精准定位，通过数据驱动，实现资源配置从经验决策向数据驱动的智能化决策转变。四是AI应急数字人。根据区县预案的结构化拆解，分析区县应急指挥调度流程，形成面向不同事件类型的指令集库。通过语音获取、语义识别，获取决策者的指令意图，并联动智慧应急综合管理平台，实现系统指令的执行。将原有系统2分钟的操作流程，压缩到20秒。
图3展示的是AI应急数字人指挥调度优化流程。在应急指挥调度场景中，决策者会根据实际处置调度需求下达特定指令，例如调取某个摄像头画面，或者与现场指挥部进行视频会议。（图3）
下达指令后，基于大模型的语音语义识别技术开始发挥作用，它能够准确理解决策者的语音指令意图，并快速调取“智慧应急综合管理平台”的相应接口。该平台接收到指令后，系统会立即执行对应的指令功能，实现相应操作。在执行过程中，如果有暂停指令或新的指令下达，系统也能灵活响应。通过这样的流程，AI应急数字人将原本系统需要2分钟的操作流程，大幅压缩到20秒，显著提升了应急指挥调度的效率，减少了操作环节，使指挥调度更加便捷、高效，体现了人工智能技术在应急管理指挥调度方面的优化作用和优势。
四、结论
本文深度剖析了基层应急管理及基层应急平台的建设现状。研究发现，尽管当前基层应急管理在信息化建设方面取得了一定成果，如部分区县建立了应急指挥中心并配备了信息化设备，一些地区的基层应急平台建设也初见成效，但仍面临诸多挑战，包括风险隐患监测难度大、应急管理体系不完善、保障水平不足以及信息技术应用受限等问题。
针对上述问题，本文提出了一系列具有针对性的基层应急能力提升策略。通过搭建空天地一体应急网络，有效解决了极端情况下的应急通讯难题；推进应急一体化大数据平台建设，实现了数据的深度整合与高效利用；构建智能预警闭环，显著强化了前置防范能力；数字化重塑“人盯人”转移工作机制，提升了人员转移的精准性、规范性和动态管理水平；借助AI赋能，在指挥调度、综合减灾等多个关键环节实现了效率的飞跃和资源的优化配置。这些策略有助于推动“智慧应急”与基层治理的有机融合，实现基层资源的统筹协调，为提升基层应急防灾减灾能力提供了可行的路径。
然而，目前大数据、人工智能等技术在赋能政府应急管理方面仍处于探索阶段。在实际应用过程中，数据共享开放与信息互联互通不充分、数据标准不统一等问题较为突出，同时人工智能在基层应急工作小场景的应用挖掘不足，缺乏系统性梳理。为进一步提升基层应急管理能力，未来研究应从多维度发力。一是持续提升新技术能力，在保障数据安全的前提下，积极推进数据共享，建立统一的数据标准体系；二是紧密结合实际应急场景，深入挖掘AI在各类基层应急小场景中的应用潜力，加强应用场景的系统性研究与梳理，切实解决基层应急管理中的实际问题，为筑牢安全防线、守牢安全底线提供更有力的支撑。
（作者单位：联通数字科技有限公司）
主要参考文献：
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