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| 农村集体产权制度改革问题分析 |
| 第764期 作者：□文/何 晴 时间：2025/11/1 17:26:59 浏览：25次 |
［提要］ 2024年中央一号文件指出，强化农村改革创新，要深化农村集体产权制度改革，促进新型农村集体经济健康发展。本文以河北省沧州市4个行政村调研结果为例，指出当前农村集体产权制度改革主要措施和成效，但同时存在集体分红过少、村民积极性不高、集体经济组织管理者选举和激励机制不完善、集体产权交易的局限等问题。基于此，本文给出合理化对策建议。
关键词：农村集体产权制度；产权交易平台；资源配置
中图分类号：F321.32 文献标识码：A
收录日期：2025年5月14日
一、农村集体产权制度改革的必要性
2024年中央一号文件指出，强化农村改革创新，要深化农村集体产权制度改革，促进新型农村集体经济健康发展。科斯（1960）在《社会成本问题》中提出，当交易费用为零时，政府仅仅通过设定资源使用的权力就可以使外部性内部化，资源将实现有效配置。而对于村集体资产来说，产权明晰是市场交易的前提，且不论交易成本的问题，初始产权界定的不清晰一定会产生外部性问题。单从法律条文来看，村集体资产似乎有明确的归属，如《物权法》第59条就规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。但从实践来看，长期以来村集体这一概念在现实中并没有一个对应的组织实体，农村集体资产所有权这一权利被长期虚置。这种虚置带来的结果就是村集体成员也即普通农户并不认为自己拥有集体资产所有权，或者说不能理解自己拥有的是什么权利。
这种模糊的认知在现实中导致了两种后果：一是集体资产被少数人把持。以村干部为代表的集体资产实际掌控者越过村集体直接行使权利以谋求私利，实质上是侵害了普通村民的合法权益，而普通村民由于对产权的认知不清晰，再加上高昂的交易成本，很难联合起来维护自己的权利。实践中最常见的是某些容易变现的资源性资产被村干部兜售或者变相出售，以村集体资产流失为代价牟取私利，或者将有盈利能力的经营性资产经营所得直接挪用。二是对于资源性资产的不当处置。由于正外部性的存在会使集体利益大于个体利益，对于收益不高且需要长期投入或者高额启动资金的资源性资产，可能会长期弃置或者难以充分利用，实践中比较常见的是土地的长期撂荒以及废弃建设用地的闲置。
随着经济社会的快速发展，农业农村生产力发生了根本性的变化，原有的产权制度已经失去了存在的基础，因此亟须建立起一套能适应市场经济，有利于财产最大化和财产流转的农村集体产权制度。
二、农村集体产权制度改革主要措施及成效
（一）总体情况。调研采用座谈、档案核查、实地案例访谈及农户问卷调查等评估方式，对河北省沧州地区的4个行政村从清产核资、成员身份认定、股份合作制改革、股权设置管理、发展壮大集体经济、农村集体资产财务管理等方面开展，总共获得了100份调研问卷。从调研对象的个人特征来看：100个样本中年龄分布在18岁以下、18～45岁、46～60岁以及60岁以上的样本数量分别是2个、30个、52个、16个，可以看到大多数样本年龄处于46～60岁之间，占比达到52%；工作类型是务农、进城务工、私营业主以及企业职工的样本数量分别是84个、4个、8个、4个，可以看到大多数样本从事的是务农，占比达到86.0%。从样本对集体资产的摸底调查核实情况的了解程度来看，84%的样本对此情况很了解，仅有16个样本不了解、说不上来此情况，并且97%的样本均对村集体的资产管理和财务管理公开情况持满意态度。从集体经济组织成员身份确认情况来看，70%的样本对此情况很了解，15%的样本仅听说过，剩余15%的样本不了解；并且89%的样本中家里人口均被认定为村集体经济组织成员，也有11%的样本中家里人口有未被认定为村集体经济组织成员的情况，但93%的样本对此情况持理解、同意的态度，其余则持不理解、同意的态度。93%的样本均参加过村里召开的关于资产清查、成员确认等会议，82%的样本见过并认真了解过本村对集体产权制度改革中资产清查、成员确认等有关事项的公示。从村集体经营性资产来看：92%的样本知道村里有哪些集体经营性资产，其中详细了解以及了解不多的样本各占45.5%，但也有9%的样本处于不了解状态；关于村集体经营性资产收益权量化到人（户）的情况，了解、听说过但不了解、没听过的样本比例分别是78%、18%、4%，并且62%的样本知道随后村集体经营性资产收益权份额是不会再随人口增减作出调整的；关于产权制度改革对本村集体经济发展的影响，49%的样本认为有促进作用，48%的样本认为没影响，也有3%的样本不清楚。总之，大多数样本对此次村集体产权制度改革是持满意态度的，占比达到95%。
（二）主要做法。目前，村集体产权改革的框架已经搭建完毕，落实农村集体经济成员对集体资产的占有使用和收益分配权利、增加农民收入的政策目标已经基本实现，只是具体细节上还需要补充和完善。通过对农户的调研发现，农户对于改革的态度普遍是积极的，股份量化并且建立了规范的组织机构之后，一方面村民拿到了标明金额的股权证，部分地区村民已经拿到了股份分红，对自身权利的感知度提高，使外部性内部化，参与和监督集体经济建设的热情明显提高；另一方面规范的组织形式和财务制度也给村民行使监督权带来了便利，降低了维权的交易成本，很大程度上避免了少数人以权谋私的情况。
（三）取得的成效
1、盘活村集体存量资产。主要包括村集体闲置的四荒地、村集体收回的村民撂荒土地、闲置建设用地等。变现方式以直接出租并收取固定租金为主，也有部分村引入外部公司，以资源性资产作价入股、联合经营，多以休闲旅游为主要经营项目。集体产权明确后，之前难以利用的资源性资产有了明确的归属，集体经济组织就有动力对这部分资产投入资金和精力进行维护，以获取长期收益，这样就达成了盘活村集体存量资产的改革目标。
2、建设农村产权交易平台。产权明晰是村集体资产进行市场交易的前提和基础，而通过市场交易，企业会按照边际收益等于边际成本的方式进行出价，农村产权及其包含的要素自动向收益率较高的方向配置，达成盘活存量资产的目标，同时也最大限度增加了农民的财产性收益。集体产权交易平台的建设将产权交易公开化、规范化，最大限度地降低交易成本，在更大范围内促成交易的发生。
三、农村集体产权制度改革问题与难点
（一）集体分红过少，村民积极性不高。发展基础薄弱的村集体面临存量资产少、盈利困难的局面，给集体成员的分红几乎可以忽略不计，部分农户表示如果分红到户，那么每人每年大约只有几元钱，这也是大部分没有产业基础和可变现资源的普通村庄的情况。由于农户几乎不需要额外支出，即便当期分红再少，也是额外收入，因此其对改革本身多持支持态度。但通过调研可知，基层为了加快推进产权改革进度，对于政策宣传的重视程度不够，很多村民并不理解股权和分红的真实含义，仅仅将其当作一项分发到人的惠农补贴看待，也没有兴趣对集体资产的经营方式给出建议，这是集体产权改革中最关键也最难突破的问题。由于产权价值太低，村民很难建立起产权意识，即便建立了集体经济组织，没有清晰的产权意识仍会使村集体经济组织丧失参与市场竞争的能力。
（二）集体经济组织管理者选举和激励机制不完善。现阶段，集体经济组织的经营管理者多为村干部兼任，少数有能人带头也是村委会直接聘请或指派，仍然是少数人的决策。这是改革初期种种条件限制下初步搭建组织框架的无奈之举，如前文所述，由于现阶段分红过少，农民根本不愿意投入精力参与选举等决策行为，村干部作为基层政策执行者必须亲力亲为推进改革进度。尽管不能过分苛责，但也必须要认识到这种管理模式的弊端所在。一方面，村集体经济组织作为一个对外盈利的独立法人，由带有行政长官性质的村干部担任显然不是长久之计；另一方面，缺乏有效的选举过程，没有落实集体成员“一人一票、同票同权”的原则，也不利于强化村民权利意识，调动其参与集体经济发展和管理的积极性。
（三）集体产权交易的局限。农村集体产权交易平台虽然建立了比较规范的程序，一定程度上降低了交易成本，但由于农村产权的特殊性，耕地、林地、宅基地等其他产权分属不同部门管辖，由不同法律法规约束，对可流转可交易的范围有天然的限制，难以形成包含足够多买方和卖方的大市场。由于农村产权交易限制过多，多地出现了建立起产权交易中心，但很长时间没有形成有效交易的情况。同样的问题在集体经济组织股权的交易中体现得更为突出，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出要进行“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革”，同时规定“现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围”。集体资产股权与公司股权相比有很大不同，其同时具备成员权和用益物权的属性。成员权体现在凡集体成员不需付出额外代价即可分享股份，意在保障集体成员的基本生存权利，因此不能完全交由市场支配，无限制地自由流转，破坏集体资产所有权的完整性，也不能随意破产。而股份同时又具有占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等用益物权属性，这是增加农民财产性收入的必然要求，不具备这些权能的集体股份无法与外部市场对接，也就谈不上价值增值了。
四、解决策略
（一）加大政策宣传力度，激发农民主体投身产权改革的积极性。一方面，在政策宣传中让农民真正了解到农村集体经济组织能够用这些资产资源作为生产要素，引导企业在农村进行投资，实现农村资产资源的经济价值，帮助村集体经济发展壮大，从而实现收益分红；另一方面，要细化对成员资格认定、股权管理、治理结构等，避免因缺乏统一标准导致认定结果不同的问题，注重集体成员对改革诉求的差异性，最大限度地保障农民财产分配的权益。
（二）优化管理和激励机制，提升产权制度改革纵深推进能力。村民委员会作为基层群众性自治组织，在村民自治中发挥重要的政治职能，而农村集体经济组织的经济职能因政经合一而受到严重干扰，这就迫切需要重新划分农村集体经济组织与村委会的职能，鼓励农村集体经济与村民委员会分离。农村集体经济组织承担经济职能，主要开展集体资产经营管理，发挥好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用。同时，要强化激励机制，可将农村集体产权制度改革作为一项考核任务，对完成情况较好的村集体进行奖励，对完成不好的村集体进行追责问责，通过制定正面激励和负面激励，引导农村集体经济组织管理人员和村民积极投身产权制度改革。
（三）建立健全集体产权交易市场，促进交易市场规范发展。一是针对可流转可交易的范围有天然的限制这一方面，可积极引入第三方服务来提升服务水平。主动与农业农村、水利、林业、自然资源、住建等部门联系，建立健全规范的市场管理制度和交易规则，开展产权交易“一站式”服务。创新服务内容，承接农村产权交易相关的培训、法律顾问、业务咨询等，将潜在交易主体引入正规交易市场，增加盈利性收益。二是加强农村产权流转交易市场建设的顶层设计，搭建资源共享、信息互通的农村产权交易平台，专门用于农村集体交易产权的开展，促进产权交易，明确进入平台交易的范围，规范交易行为。三是兼顾效率与公平的关系，在征得全体村民的同意后，可以适当放宽农村产权交易的限制以实现农村集体资源的最优配置。除此之外，可以允许向农户和农村集体经济组织以外的其他交易主体收取适当费用，以确保交易平台持续运行。
（作者单位：沧州市科技创新服务中心）
主要参考文献：
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［2］中国社会科学院农村发展研究所“农村集体产权制度改革研究”课题组，张晓山.关于农村集体产权制度改革的几个理论与政策问题［J］.中国农村经济，2015（02）.
［3］黄延信.发展农村集体经济的几个问题［J］.农业经济问题，2015.36（07）.
［4］冯兴元.农村产权交易平台现状、问题及其改革进路［J］.社会科学战线，2021（10）.
［5］吴群.农村产权交易市场发展若干问题思考［J］.现代经济探讨，2014（10）.
［6］夏英，钟桂荔，曲颂，等.我国农村集体产权制度改革试点：做法、成效及推进对策［J］.农业经济问题，2018（04）.
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［9］中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见［Z］.2016-12-26. |
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