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| 我国耕地保护补偿制度实践及规范 |
| 第764期 作者：□文/上官文浩 时间：2025/11/1 17:30:52 浏览：51次 |
［提要］ 粮食安全关系民生大计，保护耕地资源就是保障国家粮食安全，催生耕地保护补偿的现实命题。然而，现行法律对于耕地保护补偿制度的设计还存在诸多疏漏，为推动耕地保护，进而保障粮食安全及可持续发展，需要立足耕地保护补偿制度建构的法律基础，厘定耕地保护补偿制度的属性内涵，证成土地发展权视域下耕地保护补偿是以耕地用途管制为核心的耕地保护制度的应有之义，进而着眼于耕地保护补偿制度的现实法律困境，总结权义结构、补偿标准、救济途径等多维度规范路径，从而为耕地保护补偿制度的法治进路提供相应的理论支撑和制度供给。
关键词：耕地保护；耕地保护补偿；耕地用途管制；土地发展权
中图分类号：F32 文献标识码：A
收录日期：2025年5月14日
耕地不仅构成农业经济可持续发展的物质载体，更承载着粮食安全保障体系构建与社会治理秩序稳定的双重公共治理目标。耕地保护在国家治理体系中具有战略资源禀赋的法理定位。现行《土地管理法实施条例》（2021年修订本）与拟制定的《耕地保护法》均对耕地保护补偿机制作出“由国务院另行制定”的授权性规定，但实践中呈现明显制度断裂：权利义务主体界定模糊、补偿标准科学性与补偿形式多样性双重缺失、补偿请求权的规范缺位。本文聚焦该领域法律制度转化困境，通过对政策法律化过程中权利义务配置机制的重构，探索耕地保护补偿从行政管控范式向法权平衡范式的转型进路，致力于构建具有实证可操作性的补偿规范体系。
一、我国耕地保护补偿制度内涵
（一）以耕地用途管制为核心的耕地保护制度。我国面临着人口基数庞大与土地资源稀缺的结构性张力。自20世纪80年代以来，国家通过公权力介入逐步构建起政府主导型耕地用途管制体系，在土地管理法治化进程中形成了以用途管制为核心的耕地保护制度架构。在21世纪初的规范强化期，行政主管部门通过修订《土地管理法实施条例》确立耕地保有量硬性指标，从严规范农用地转用审批流程，并探索建立耕地质量等级监测与生态服务功能评估框架。
2022年9月5日，自然资源部编制的《耕地保护法（草案）》在承袭《土地管理法》既有规范的基础上，特别细化了耕地种植用途分类管理规则。通过立法技术革新，该草案确立了以耕地用途管制为制度核心，配套实施国土空间规划约束性指标制度与建设用地总量控制制度，同时通过纵向权责清单明晰各级政府耕地保护法定职责。该制度体系以保障耕地资源可持续利用为价值内核，采用计划导向型管制模式，重点遏制农用地非农化流转，最终实现耕地总量动态平衡的治理目标。
（二）以分配正义为价值目标的耕地保护补偿制度。从规范构造层面来看，耕地保护补偿机制属于以行政权为主导、区域利益协调为特征的社会财富再分配范式，本质上属于对特定群体因公共利益承受特别权益减损的法定救济，故须以实质公平为价值基准重构补偿标准与实施机制。
从规范生成逻辑考察，耕地保护补偿制度本质上是通过经济激励机制实现耕地保护责任主体的权益平衡。其制度效能需借助行政给付等具体行政行为对农民群体产生激励效应。该制度在规范构造层面呈现多层级规范体系，需实现宪法原则、法律规则、行政法规与部门规章间的价值融贯与制度统合。如何通过规范协同机制实现不同位阶法律规范的功能互补，以及在公私法交融背景下构建补偿制度与既有法律制度的衔接接口，已成为该领域制度建构的核心命题。
二、我国耕地保护补偿制度现状
当前我国耕地保护补偿领域尚未形成专门立法，但已构建起多维度规范支撑体系。如2024年6月开始施行的《生态保护补偿条例》第9条规定要对耕地实施分类补偿；2023年出台的《粮食安全保障法》第10条规定国家建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性；2022年9月由自然资源部起草的《耕地保护法（草案）》第52条也明确规定国家建立耕地保护补偿制度。虽未形成法典化补偿制度，但通过规范协同效应已初步构建起具有中国特色的耕地保护补偿制度框架。相应地，我国地方也出台了不少具体实施办法及意见，以规范各地的耕地保护补偿工作、确保各项补偿措施得到落实。如，《安徽省耕地保护补偿激励及专项资金管理暂行办法》规定，省级耕地保护补偿激励专项资金“谁使用、谁负责”；吉林省委《关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》强调要“深化耕地生态保护补偿制度，健全耕地保护补偿机制”。
综上所述，从中央到地方，从法律到地方法规、指导性文件，我国对于耕地保护补偿制度早有规定，且一直在探索之中。但反观耕地保护的实践情况不难发现，一些地方有令不行、有禁不止，耕地“非农化”现象在不少地区仍然突出。第三次全国国土资源调查结果显示：在2010年至2021年间，全国耕地面积共减少了1.13亿亩，全国31个省（自治区、直辖市）中有26个省份的耕地面积都在持续减少。由此可见，我国现行的耕地保护补偿制度已难以实现耕地保护的最终目的，种种现象都在呼吁制度的进一步优化和完善。
三、现行耕地保护补偿制度面临的主要困境
（一）耕地保护补偿权义主体不明。在法律关系构成中，主体要素承载着权利享有与义务履行的双重法律地位。当前，我国耕地保护补偿领域存在显著的主体规范缺位问题，这不仅削弱了耕地保护的制度效能，更引发补偿责任主体与受益主体间的权益冲突，致使补偿机制陷入实施困局。
第一，耕地保护补偿主体在规范意义上特指虽未直接承担耕地保护法定义务，但因耕地生态效益外溢而获得实质受益，故负有法定补偿给付义务的主体。我国现行法律法规并未对此类主体给予确切定义，补偿主体的模糊性无疑导致了责任承担主体的不确定性。作为耕地资源国家所有权的行使主体，中央政府通过国土空间规划权与土地用途管制权的行使，构建起全国统一的耕地保护制度框架。然而，现行政策未明确中央与地方在补偿支付中的具体权责划分。中央作为粮食安全的总受益方，本应承担主要补偿义务，但地方实践中多以市、县级财政为主，导致基层政府负担过重，地方政府常以“政策灵活性”为由推诿支付责任，形成“事权下沉、财权上移”的困境。
第二，我国目前未从法律层面明确规定耕地保护补偿的受偿对象，而实践中各地存在着不同做法。如《佛山市基本农田保护补贴实施办法》规定的受偿对象是“集体经济组织和农户”；《北京市海淀区人民政府关于建立海淀区农田生态补偿机制的意见》规定为“集体经济组织”；《无锡市耕地保护补偿激励暂行办法》则规定为“政府和农村集体经济组织”。由此可见，我国各地政府对于受偿主体的认定不一，受偿主体的多样化选择固然体现了各地的自主创新性，但缺乏系统性法治指引的创新考量极易陷入“顾此失彼”的利益失衡困境。
（二）补偿核算维度单一与多元补偿匮乏。耕地保护补偿制度的规范内核在于通过经济激励实现生态保护外部效应的内部化，其制度效能取决于补偿标准与生态价值的对价均衡。但实践中往往出现经济发达地区依托财政优势形成补偿资金供给的良性循环，而经济欠发达区域受限于补偿资金缺口，这种补偿能力的区域分化实质上加剧了耕地保护的制度性非均衡。另外，补偿参数体系也存在精确性缺失。现行补偿标准测算主要采用“面积法”基准模式，即以承包耕地面积为唯一计量参数。该方法虽具有行政效率优势，但存在价值评估维度缺失的固有局限，难以实现“优质优补”的精准激励目标。
补偿形式的选择上，我国秉持以政府主导下的资金补偿为主、其他补偿为辅的原则。货币补偿作为即时性经济补偿手段，虽能暂时缓解农民经济压力，却无法重构土地承载的生产资料功能与社会保障价值。农民失地引发的就业保障缺位与可持续生计能力断裂等结构性矛盾，远超出货币补偿的救济范畴。且我国永久基本农田面积广阔，这种规模补偿压力与财政可持续性之间的矛盾，揭示了单一货币补偿模式的制度承载力局限，理当构建行政主导下的多元化耕地保护补偿机制。
（三）耕地保护补偿请求权缺位。现行《土地管理法》确立的耕地保护权责配置模式，呈现行政权主导的单向度特征：农民在制度框架中被规定为行政规制对象而非权利主体，耕地权利人没有主张补偿的法定请求权基础。这种制度性缺陷使得耕地权利人在耕地用途管制框架下实际承担着土地非农化开发与农业生产结构调整导致的隐性发展空间压缩的双重成本。基于权利义务对等原则与特别牺牲理论，应当将耕地发展权受限补偿列为法定补偿类型，进而确立耕地权利人的补偿请求权制度，实现从“行政恩惠式补偿”向“法定权利型补偿”治理转型。
四、耕地保护补偿法律逻辑
（一）耕地用途管制下的土地发展权。土地发展权作为源于英国法制的权利概念，虽尚未被我国现行法律体系所明确界定，但已成为学界重点研究议题。韩松教授界定该权利本质为独立于所有权的土地使用变更权能。当土地发展权与耕地用途管制制度形成制度张力与互补效应时，前者侧重私权保障而后者强调公益维护，其中相对管制构成财产权行使限制，绝对管制则等同于征收需履行补偿义务。现行《土地管理法》框架下，用途管制措施因处于“非完全剥夺”的中间状态，虽未达征收标准却实质减损权利人权益，亟待通过准征收理论构建经济补偿机制，以破解管制强度与私权保障失衡导致的耕地保护激励缺失问题。我国耕地用途管制制度通过《基本农田保护条例》第15条实施的农地利用限制，虽未完全剥夺财产权但实质上构成非补偿性使用管制，该制度特征与准征收的构成要件形成规范映射：在目的层面契合粮食安全等国家重大公共利益目标，程序层面依托地方政府分级实施机制，损害层面导致农地财产权市场价值折损与土地增值收益分配缺失。现行制度困境在于，耕地用途管制未建立差异化补偿机制，致使农民在承担特别牺牲义务时未能参与土地增值分配，形成公益维护成本个体化负担的制度悖论。
（二）耕地保护补偿是耕地用途管制的应有之义。准征收情境下的耕地用途管制虽未达如征收制度致所有权剥离程度，但依《土地管理法》第37条实施的发展权限制实质上构成土地财产权的核心权能减损，此等特别牺牲义务的课予须衍生对应的补偿请求权。但我国现行补偿体系在实现粮食安全等公共目标时，耕地权利人非但未能分享土地增值收益，反而需承受市场价值贬损与机会成本损失的双重负担，此等制度安排显然违反《宪法》第13条第3款确立的补偿原则。
根据《土地管理法》确立的权益平衡原则，耕地作为具有特殊战略价值的土地资源类型，其经济产出功能与公共利益承载功能需在法律框架内实现动态平衡。现行耕地用途管制制度中存在的无偿限制权利人权益现象，虽以保障粮食安全等公益目标为立法出发点，却因缺乏合理补偿机制而面临正当性缺陷。鉴于此，通过法定化耕地保护补偿请求权，在现有法律框架内建立公私法协同的补偿标准体系，既契合物权法领域私权保障的现代法治精神，亦能有效调适公共利益与私人权益的结构性张力，最终实现耕地保护制度效能的最大化。
五、土地发展权视域下耕地保护补偿制度完善建议
（一）耕地保护补偿主体的规范构造。依前文所述，落实耕地保护补偿制度主要涉及两大主体，耕地保护补偿的给付主体和受偿主体。受偿方为维持公共物品供给的持续性，除承担直接生产成本外，还需额外支付生态维护、产能保障等准公共性投入。基于公法领域的行政补偿理论，唯有通过明确给付主体的财政保障责任与受偿主体的法定补偿权，方能破解现行制度中权利救济路径缺位的结构性困境。在制度建构层面，精准界定补偿给付主体与受偿主体的权利义务边界，是构成耕地保护补偿机制有效运行的前提要件。
1、补偿主体。耕地保护补偿制度作为社会财富二次分配制度，遵循行政主导、区域协调的宏观运行逻辑。在此视角下，政府系耕地保护补偿关系的主要义务主体。通过立法明确中央在耕地保护补偿中的概括性整体义务，地方政府在耕地保护补偿中的实施义务，符合政府财政事权的法治化改革要求。可立法明确央地财政分担比例，例如在《耕地保护法》中规定中央承担补偿资金的60%～70%，地方配套剩余部分。
而从政府的区际关系看，又可作出粮食“主产区”政府和粮食“主销区”政府或者粮食“输出地”政府与粮食“输入地”政府的区际细分。基于耕地保护补偿的利益补偿功能，“主产区”政府得以向“主销区”政府、粮食“输出地”政府得以向“输入地”政府行使区际补偿请求权，此时“主销区”政府、“输出地”政府则成为关系中的“补偿主体”。但获得补偿的政府并非真正的受偿主体，只是暂时性地替代农民行使该权利，在通过财政转移支付等手段接收到相关补偿后，粮食“主产区”政府的权利义务关系就会立刻改变，由区际关系的受偿主体转变为区域内耕地保护补偿关系的义务主体。
2、受偿主体。审视耕地保护补偿制度中的受偿主体界定问题，现行试点实践中呈现多元主体认定模式，涵盖农村集体经济组织、土地承包经营权人、土地经营权人乃至地方政府等不同主体类型。基于制度效能优化视角，现阶段宜将土地承包经营权人确立为核心受偿主体，此定位与地方政府成功实践样本具有规范契合性。首先，集体经济组织即便被列为受偿主体，仍需通过村域二次分配实现个体权益补偿，实质上承担补偿资金传导中介功能，而非终端权益主体。集体经济组织主导收益分配易产生治理异化风险，可能诱发少数成员的权力寻租行为，导致农户土地权益受损，并阻滞土地发展权的完整性实现。其次，农户作为耕地生态保护的核心实践主体，直接补偿机制能有效激活其耕地保护与粮食生产的内源激励。
在以土地承包经营权人作为核心受偿主体的基础上，有必要建立“动态核减”机制，使耕地保护绩效与补偿资格之间实现联动调整。具体而言，可通过《耕地保护法》设定补偿对象的基础性要件，允许地方在“实际耕作人优先”框架内进行差异性补充。需特别说明的是，基于《民法典》第342条土地经营权的物权化改造，也应明确经营权人作为独立受偿主体，可在《耕地保护法》中增设“实际耕作人优先受偿”条款，将土地经营权纳入法定补偿体系。
（二）完善耕地保护补偿标准与形式
1、省际横向补偿层面的补偿标准。在“省际区域补偿+本省区内补偿”的双层补偿结构形式下，保障补偿和受偿的公平性是创设此制度之目标遵循。具体而言可表达为：首先，计算各省耕地资源的供给量和需求量，以确定各省的耕地保护目标责任。其次，通过测量耕地生产力水平是否能满足当地人口粮食消费水平来确定各省耕地指标的赤字或盈余，由赤字区作为补偿主体对盈余区进行补偿。最后，将补偿标准与耕地赤字或盈余的幅度挂钩，即赤字越大，需支付的单位面积补偿标准越高。
2、省区内纵向层面的补偿标准。在省域纵向补偿框架内，针对特定土地权利主体的耕地保护补偿标准设定须贯彻分配正义原则。该标准的确立应当实现三重价值平衡：其一，协调农业与工商业之间的社会收益均衡；其二，系统评估耕地的复合价值体系，包括市场价值、生态服务功能等非市场化价值；其三，精准核算受偿主体在实施耕地生态保护过程中产生的直接经济损失、实际投入成本及机会成本损耗。补偿机制构建需引入生态补偿动态参数模型，创设补偿基准指数联动调节制度，动态响应市场价格波动与环境规制升级，实现土地发展权配置方案与补偿标准适用条件变化之间的动态适配。
3、补偿方式多元化。在资金补偿机制之外，需强化政策型与技术型补偿等创新模式的制度效能。应着重构建长效综合补偿框架。面向农业生产经营者实施系统性教育工程，通过提升农业种植的科技附加值与机械化程度，推动粗放型生产模式向集约化转型，培育契合生态文明理念的耕地保护意识。此类创新补偿机制虽未呈现资金补偿的即时效益，但战略维度上更有利于生态保护长效机制的建构，对耕地资源可持续利用产生持久性制度增益。
（三）健全耕地保护补偿救济制度。依前文所述，国家公权力对耕地财产权施加的持续性限制构成具有准征收效用的“特别负担”。鉴于此，依据《民法典》第243条确立的征收补偿原则，可通过目的性扩张解释将准征收情形纳入补偿范围。立法机关宜在《土地管理法》修订中明确规定耕地保护补偿请求权的类推适用规则，使之与《生态保护补偿条例》第12条形成规范协同。权利行使程序可参照征收补偿的协商前置机制，同时引入生态补偿的受益者负担原则，构建公私法交融的复合型补偿范式。首先，基于《行政诉讼法》第12条第1款第12项之规定，因土地征收征用补偿引发的行政争议可循行政诉讼程序解决。该规范逻辑同样适用于耕地保护补偿：补偿决定作为行政机关作出的侵益性行政法律行为，无论是否缔结行政协议，相对人均可依《行政诉讼法》第70条提起撤销之诉或依第72条主张履行法定职责之诉。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条明确将土地征收补偿协议纳入行政诉讼受案范围，此规范意旨应作扩张解释至准征收情形。其次，鉴于耕地保护的公共属性，可依据《民事诉讼法》第58条构建双轨制行权路径：检察机关依《行政诉讼法》第25条第4款提起行政公益诉讼，符合法定条件的社会组织则依《环境保护法》第58条之规范指引，在耕地生态服务功能受损时提起民事公益诉讼。此制度设计既契合《耕地保护法（草案）》第45条确立的“多元共治”原则，又能通过诉讼类型化实现公私法救济的有机衔接。
（作者单位：江西理工大学）
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