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| 低空经济政策文本主题识别与量化研究 |
| 第764期 作者：□文/李月香 徐江枫 管 袁 时间：2025/11/2 9:09:26 浏览：69次 |
［提要］ 低空经济作为新质生产力的重要载体和战略性新兴产业，是推动经济结构优化与高质量发展的重要方向。本文基于政策文本量化研究视角，运用BERTopic模型对各地方政府政策文本进行语义挖掘与主题识别，通过生成文本向量、降维聚类及c-TF-IDF特征评估，共识别出31个特征主题，并归纳为基础建设与空域治理、资金支持与政策激励、技术创新与产业升级等8个政策方向。研究发现：我国低空经济政策具有国家顶层设计、地方差异化实施的协同推进特点；地方政府在场景创新和要素协同方面成效显著；现存政策瓶颈集中于法规体系完整性、基础设施网络化以及创新生态培育等三大领域。
关键词：低空经济；政策文本分析；BERTopic模型；主题识别
基金项目：贵州省2024年研究生科研基金项目：“数字人文视域下贵州省地级市政府工作报告的知识发现研究”（项目编号：2024YJSKYJJ263）
中图分类号：F562 文献标识码：A
收录日期：2025年5月21日
引言
随着无人机技术、无人驾驶飞行器、人工智能、动力电池等新兴产业的快速发展以及传统产业面临升级需求，低空经济凭借产业链长、融合度高的特征，成为产业协同发展和经济结构优化的重要方向。这一经济形态主要以电动垂直起降飞行器（eVTOL）等新型航空器为核心要素，通过无人机、无人或有人驾驶等多样化作业场景，构建起包括制造、运营、服务保障的全产业链条。2021年2月，中共中央、国务院颁布《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将低空经济纳入国家战略规划框架。2023年12月，中央经济工作会议通过新兴产业目录动态调整机制将低空经济明确界定为战略性新兴产业。2024年政府工作报告进一步强调“构建新质生产力增长极”，将低空经济与商业航天、生物制造并列作为新动能培育核心领域。截至2025年2月，全国已有30个省级行政区将低空经济纳入发展规划。工业和信息化部赛迪研究院发布的《中国低空经济发展研究报告（2024）》显示，2023年中国低空经济规模为5，059.5亿元，预计到2035年有望突破3.5万亿元大关。
我国关于低空经济的研究相较于其他国家而言起步较晚，目前研究主要集中在以下几个方面：首先，内涵特征方面。早期，覃睿等将低空经济界定为以航空载运与作业装备技术为主要工具，以低空空域为活动场域的经济领域。随着无人机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）等技术的突破，低空经济的内涵逐渐转变为以各类低空飞行器为载体，辐射制造、运营、服务全链条的跨领域经济系统。当前共识认为，低空经济具有空间立体性、技术密集性和产业融合性等特点。其次，法规建设方面。蒋博涵指出低空经济的高质量发展需要完善的法律激励制度，需构建低空经济高质量发展的法律激励体系；蓝寿荣也强调了通过立法规范市场秩序、保障飞行安全和公共安全，促进技术创新和产业升级的重要性。最后，潜在风险方面。低空经济存在隐私泄露风险，低空飞行器打破了传统的隐私侵犯方式，采用了一种更为隐蔽、不容易被察觉的方式进行侵权。刘强强将低空经济中所涉及到的安全风险归结为制造、飞行、服务和保障等四个方面，并给出了相应的治理措施。
综上，我国低空经济的研究主要集中在法规建设、内涵特征、潜在风险、挑战及其规制等方面，但从整体上来看，较少有人从国家层面对低空经济政策文本进行宏观的量化研究，有关低空经济的实证量化类分析还有进一步的拓展空间。鉴于此，本文通过引入BERTopic模型对各个层级低空经济政策语义进行挖掘和主题识别，力求分析各个层面低空经济的路径和脉络，以期为今后政策制定方向提供参考和借鉴。
一、研究设计
BERTopic是基于深度学习和传统机器学习结合的交互式主题模型，其核心特点在于通过预训练语言模型捕捉文本语义信息，能够更有效地识别文本数据中的主体结构。该模型的优点为无须用户设置主题数量等超参数，在训练过程中模型会自行动态调整给出最优动态结构，避免了手动设置参数的过程。与传统的LDA模型相比，BERTopic模型具有更为优秀的主题稳定性和离散性指标，因此更加适用于政策文本主题挖掘与识别。目前，BERTopic进行主题建模的主要步骤为生成词向量（Sentence-Transformers）→降维（UMAP）→聚类（HDBSCAN）→生产表示（c-TF-IDF），主题模型为：
c-TF-IDF＝■×log■ （1）
其中，t代表类别i中的每个词汇项；w代表总词数；n代表类别的总数；m代表文档的总数。
（一）数据采集。本文将北大法宝作为主要数据获取来源，以“低空经济” “低空产业” “低空飞行”为关键词进行检索，选取的文本类型主要为法律法规、通知、意见、条例、管理办法等，共收集到133份政府制定的相关政策文本。将获取的政策文本进行人工筛选，清除与低空经济政策无关文本之后，最终以获取到的113份文本作为研究对象，总计约64万字。
（二）数据预处理。首先加载停用词表，去除政策文本中标点符号、语气词以及缺乏实际意义的词语，然后利用jieba分词工具对文本进行有效切分，将连续的中文文本切分成一系列具有实际意义的词语。
（三）主题识别。运用BERTopic模型对已颁布的低空经济政策文本进行主题识别。（1）通过Sentence-transformers包选用预训练的“paraphrase-multilingual-MiniLM-L12-v2”多语言嵌入模型进行嵌入处理，实现文档向量嵌入；（2）使用UMAP（Uniform Manifold Approximation and Projection）算法对文档向量进行降维，同时使用HDBSCAN聚类模型对降维后的文档向量进行聚类得到各个主题簇，在参考已有研究和多次建模结果比较的基础上，最终确定UMAP临近样本点数量参数（n_neighbors）设置为15，将HDBSCAN聚类的最小分组规模（min_cluster_size）设置为36，在序列化步骤选择sklearn机器学习工具库中的CountVectorizer特征数值化方法，利用c-TF-IDF（Class-based TF-IDF）方法评估各个簇类主题的重要程度，最终得出每个簇类结果的主题类别。
二、结果分析
通过使用BERTopic模型对低空经济政策文本进行主题识别，共识别出31个主题，如图1所示。主题词包括低空经济设施建设（Topic0_低空_责任_牵头）、资金资助（Topic1_万元_给予_企业）、创新创业（Topic7_内容_思路_总体）、场景拓展（Topic9_应用_场景_物流）等多个维度，反映各省、市级政府在低空经济政策制定上的重点方向以及战略布局。（图1）
从政策的侧重点来看，主要体现在以下几个方面：（1）基础设施建设。各地政府高度重视低空经济设施建设工作，通过（Topic0_低空_责任_牵头）、（Topic7_内容_思路_总体）等主题反映了政府对于低空经济产业建设的重视程度。（2）应用场景拓展。从（Topic28_场景_应用_拓展）、（Topic23_场景_应用_开发）等主题可以看出政策强调丰富应用场景，注重场景应用开发，特别是通过（Topic9_应用_场景_物流）、（Topic4_产业_发展_习近平）等主题，体现了多元化应用场景建设的战略考虑。（3）空域资金支持。（Topic1_万元_给予_企业）、（Topic30_规模_企业_培育）等主题反映了各地政府在产育融合和运营支持方面的政策布局。（4）产业创新发展。通过（Topic24_创新能力_原则_显著）体现了各地政府对于低空经济关键核心技术和培育发展低空领域新技术的关注。总体而言，我国低空经济政策主题分布呈现应用场景多元拓展、产业融合升级、区域协同发展的特点。各地政府充分发挥自身优势，重视机场、驻地等低空经济基础设施的建设，为低空经济的运行提供基本保障，同时通过人才培养、提升创新能力来充分释放低空经济的市场活力。这些政策布局既体现了我国低空经济政策战略引领、制度突破、技术赋能、民生导向的递进逻辑，也是对于传统航空产业升级重构，利用制度创新释放生产活力要素、培育高质量发展新动能的系统性实践。
为方便进一步理解，对已识别出的31个主题余弦相似度热力图进行分析，如图2所示。热力图中每个单元格的颜色深浅代表了两个主题向量间的余弦相似度值，取值区间通常在［0，1］，热力图中主题块所呈现的颜色越深，说明相似程度越高，而呈现的颜色越浅，说明所对应的相似度越低。通过热力图可视化分析，有助于对低空经济政策主题进行整体解读。（图2）
通过BERTopic模型对低空经济政策文本进行主题识别，经过层次聚类法对不同的主题进行聚类，如图3所示，最终将31个主题归纳为8个政策方向：基础建设与空域治理、资金支持与政策激励、技术创新与产业升级、政策部署与制度突破、协同管理与制度保障、政策实施与发展规划、产业规划与基建支撑、应用场景多元化拓展，如表1所示。其中，基础建设与空域治理占比最高（39.6%），其次是资金支持与政策激励（26.7%），说明当前政策主要集中于以上两个方向，应用场景多元化拓展方向政策文本数量占比最低（4.3%）。（图3、表1）
基础建设与空域治理（Topic3、Topic2、Topic11、Topic25、Topic0、Topic10、Topic21）侧重于基础设施建设，空域管理职责分工，涵盖了飞行器设施建设、人才培养、空域管理、权责划分，基础设施建设是低空经济发展的核心，能够将低空经济资产量化。而空域管理明确了空域使用规则、航空器使用标准以及主体责任，提供了安全保障，体现了低空经济政策的战略前瞻性和系统性。资金支持与政策激励（Topic20、Topic1、Topic27）是低空经济政策的重点方向，地方政府利用专项激励机制扶持低空经济规模化发展，包含企业招引奖励、专项资助、项目资金、人才引进配套等内容，针对低空产业项目推出专项资助计划，加大引育如飞行器设计、空域管理等高端技术人才，并给予相关人才政策支持，体现了低空经济政策的战略导向性和规范性。技术创新与产业升级（Topic24、Topic5、Topic4、Topic30）是低空经济发展的核心驱动力，包含产业协作、产业发展、创新人才培育、优化产业链条等内容，低空经济具有显著的技术密集型特征，其发展离不开技术系统性的创新，技术的依赖性贯穿智能控制、新能源技术、电池续航能力的每一个环节，产业链整合升级有助于低空经济生态构建，能够极大地提高低空经济的效率、安全性和商业化潜力。政策部署与制度突破（Topic14、Topic13、Topic15、Topic29）体现了低空经济作为国家战略性新兴产业，地方政府对于政策的响应，各个地方政府通过颁布高质量发展方案、专项资金管理办法抢抓“新质生产力”机遇，推动经济结构升级，同时政策还焦聚于核心技术突破，助力无人机、电动飞行器从试点转向规模化。协同管理与制度保障（Topic7、Topic12、Topic22）包含服务保障、技术保障、统筹协调，反映了政策设计全面的保障体系，其保障涵盖了低空经济规模、目标，发展低空产业的核心技术、场景以及具体分阶段实施路径全流程，同时政策还注重各政府部门协同管理，为低空经济规模化发展提供了制度性保障。政策实施与发展规划（Topic16、Topic17、Topic8、Topic26）体现了多层级、多部门协同治理的管理机制和空域管理改革发展的政策体系，包括试点改革、政府引领主导、空域管理改革等内容，市委、市政府及发改委负责顶层设计，制定低空经济发展规划与产业扶持政策，各县（市、区）及街道办负责具体落实空域报批、航线试点运营等事项，该政策方向通过明确责任边界、多元主体协作推动低空飞行产业制度落实。产业规划与基建支撑（Topic6、Topic19、Topic18）为低空经济的高效运行和规模化发展提供了必要保障，涵盖了通用机场建设、产业集群发展、项目转型等方面内容。当前我国低空经济还存在基础设施建设薄弱、产业链衔接不紧密问题，该政策方向侧重于构建完善产业链，推动基础设施建设大力发展，体现了低空经济政策的需求导向性和生产要素革新性。应用场景多元化拓展（Topic9、Topic28、Topic23）侧重于空间资源化高效利用战略与产业融合，包含了应用场景培育拓展、研究开发、产业生态培育、物流运输等，将先进航空技术、5G通信技术、无人机技术应用到物资运输、农业、旅游业等行业，通过技术创新以及生态培育推动低空经济向规模商用发展，使其成为经济增长新引擎。
三、结论及政策启示
（一）结论。本文运用BERTopic主题模型将所获取的113条政策文本从主题识别角度对低空经济政策进行实证分析。研究显示，我国低空经济政策共包含31个主题，通过层次聚类将31个主题合并成为8个政策方向分别是：基础建设与空域治理、资金支持与政策激励、技术创新与产业升级、政策部署与制度突破、协同管理与制度保障、政策实施与发展规划、产业规划与基建支撑、应用场景多元化拓展。从总体上来看，当前低空经济政策体现国家战略高位推动、政策法规逐步完善的特点，地方政府对于低空飞行产业跨区域协同发展，在实践上注重差异化探索，既强调技术创新、应用场景多元化，又强调各要素保障协同优化。但根据各个政策主题的实际情况可知，低空经济政策仍然存在着一定的提升空间，主要体现在低空经济法规构建、基础设施建设、技术创新与人才引育等方面。
（二）政策启示
1、加快低空经济法规构建。目前，我国关于低空经济的某些具体领域相关政策法规相对缺乏，需建立专门化的政策法规。近年来，我国通过制度创新和政策供给双向驱动构建低空经济政策法规体系，先后推出了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《关于优化调整无人机出口管制措施的公告》，各省市也针对低空经济相继出台配套政策文件，但现有专项法规尚未形成体系化衔接，跨部门协同机制运行不畅，低空经济发展仍然面临深层制度性矛盾，需尽快制定综合性的《低空经济促进法》统筹规制空域资源配置、安全治理体系、市场准入制度等核心内容。
2、强化基础设施建设。低空经济基础设施建设是推动低空经济技术革新和产业升级的关键一环，当前我国低空经济基础设施建设相较于其他发达国家较为滞后。在物理设施建设方面，截至2024年底，我国在册通用机场仅475个，不到美国在册通用机场数量的11%，且多集中于东部沿海地区，电动垂直起降飞行器（eVTOL）充换电站建设严重不足，全国已投运的专业充换电站不到50个。在数字基础设施建设方面，低空通信基站，北斗导航等新型基础设施的信号覆盖率不到40%，并且其精准度仍需进一步提升。政府应当加大低空经济基础设施资金投入力度，建立专项资金支持基建，强化顶层设计，将其纳入城市建设总体规划，优化区域布局。
3、推动技术创新与人才引育。技术创新是低空领域产业化、规模化发展的核心驱动力，我国在低空经济领域核心技术和关键零部件方面过度依赖进口，电动垂直起降飞行器（eVTOL）航空发动机、无人机主控芯片国产化率不足30%，高性能复合材料、激光雷达70%依赖进口，同时低空经济涉及到航空航天、人工智能等多学科交叉，而我国存在巨大的相关领域复合型人才缺口，且人才培训系统不完善。未来政策需进一步强调创新人才培养模式，提高相关人才引进力度，建全产教融合发展，推动高校、科研机构、企业联合攻关，设立专项资金支持技术创新。
（作者单位：贵州财经大学信息学院）
主要参考文献：
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