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| 地方政府引入PPP模式债务风险防范 |
| 第765期 作者：□文/黄晓丽 黄 靖 时间：2025/11/16 9:54:54 浏览：41次 |
［提要］ PPP模式作为我国有效应对地方政府债务风险的策略之一，随着在库项目数量的迅速增加，其在管理债务风险方面取得显著成效；与此同时，为了更好地管理与监督项目，财政部发布一系列关于信息平台的规定。本文在理论分析基础上，借助数据分析及信息技术使用有效分析PPP模式下债务风险形成机理，并提出防范措施。
关键词：数字化；PPP模式；隐性债务风险；风险防范
基金项目：广西民族大学相思湖学院2024年度校级科研项目：“数字化背景下PPP项目债务风险防范研究——基于地方政府融资平台视角”（编号：2024XJKY23）
中图分类号：F283 文献标识码：A
收录日期：2025年5月16日
公私合作（简称PPP）项目作为一种新型的合作模式，具体是指公共部门与私营企业在特定领域内，通过合同关系共同合作开展的基础设施建设、公共服务的运营和管理等项目。其核心在于通过政府与社会资本建立长期合作关系，整合双方资源与优势，共同承担项目的设计、融资、建设及运营任务，最终实现风险合理分担、收益共享与社会效益最大化。PPP最早出现于英国，之后在美国、加拿大等国家不断成熟完善，作为推动基础设施建设和公共服务提升的重要工具得到广泛应用。在这种模式下，私人部门承担起公共基础设施的建造和运营管理责任，或者社会资本公司替代地方政府完成公共产品和服务的供给。尽管这一模式在一定程度上有助于减轻地方政府的财政压力，实现资源共享、利益共享，但是地方政府可能会过度依赖社会资本来承担原本应由自身承担的财政责任，从而掩盖了真实的债务风险。
尽管PPP模式具有显著优势，但其实施仍面临政策不确定性、收益预测偏差、合作机制不成熟等挑战。未来需进一步完善法律法规体系，加强全生命周期监管，并推动民营企业深度参与，构建“政府引导+市场主导”的可持续合作生态。通过制度创新与实践优化，PPP模式有望在新型城镇化与治理现代化进程中发挥更大作用。
一、PPP模式下隐性债务风险形成机理
（一）PPP模式运行机理。PPP模式的运行机理是通过契约化合作将市场机制引入公共领域，其核心在于厘清政府与市场的边界，实现风险、收益与责任的精准匹配。这一模式既非简单的“政府买单”，也非企业的单向逐利，而是通过系统性设计激发公私双方的协同效应，最终提升公共服务质量与资源配置效率。这一模式打破了传统政府单一主导的公共事务管理模式，将市场机制引入公共服务领域，旨在提升公共产品供给效率与质量。PPP模式的运作依托三大核心要素，分别是合作主体、风险分配与收益机制。政府作为公共事务的监管者与规则制定者，通过特许经营协议赋予社会资本项目运营权，并提供政策支持。政府承担政策变动、法律调整等宏观风险，社会资本承担建设成本超支、运营效率不足等微观风险。社会资本方主要负责PPP项目的资金归集及运用、项目的建设与整体运营，通过项目收费或地方政府为消费者支付合理费用获取回报。（图1）
1、风险共担与收益共享。地方政府与社会资本方根据项目合同约定双方的分工，政府承担政策变动、法律调整等宏观风险，并通过可行性缺口补贴或绩效考核支付费用；社会资本则负责项目的建设、运营及融资风险，通过使用者付费或政府购买服务获取回报。这种风险分配模式打破了传统政府单一兜底的弊端，既保障了公共利益，又激发了市场活力。
2、长期合作关系与全生命周期管理。不同于传统的工程承包模式，PPP强调项目全周期整合，合作期限通常为10～30年，涵盖规划、融资、建设、运营及移交环节。例如，在轨道交通项目中，政府与社会资本可能共同规划线路布局，社会资本负责投融资和后期运营，并通过票价调整机制平衡收益。这种长期绑定促使双方关注项目可持续性，避免短期行为对公共资产的损耗。
3、政策依赖性与市场化运作的融合。PPP项目的成功高度依赖政策稳定性，例如政府对特许经营权的授予、税收优惠的兑现等。同时，其运作又遵循市场化逻辑，如通过竞争性磋商选择社会资本、以绩效付费约束服务质量。以污水处理厂PPP项目为例，政府设定水质达标标准，社会资本通过技术创新降低成本，超支风险由自身承担，而政府仅对合规运营支付费用，形成“监管+激励”的良性循环。
（二）PPP项目资金来源
1、政府出资。在PPP模式中，政府出资是项目启动和可持续运行的重要保障，其资金来源具有多元化和政策导向性。一方面，政府通过财政预算内资金、专项债等渠道直接注资，为项目提供初始资本金。例如，中央或地方财政设立的“PPP项目专项资金”，可覆盖项目总投资的10%～30%，用于弥补社会资本投资缺口或降低融资成本。另一方面，政府通过非现金形式优化投入，如将项目用地使用权、特许经营权等无形资产作价入股，既盘活公共资源，又减少财政现金流压力。此外，政府还通过贴息贷款、运营补贴、税收返还等政策工具，间接提升项目收益预期。以某城市轨道交通PPP项目为例，政府除投入20%资本金外，还将沿线土地开发权授予社会资本，通过“轨道+物业”模式实现收益反哺。这种“少花钱、多办事”的出资策略，既保障了公共利益，又通过风险共担机制激发了社会资本的参与积极性，充分体现了PPP模式中政府引导与市场主导的协同效应。
2、社会资本投资。社会资本投资是推动PPP项目落地的核心力量，其资金来源呈现多元化与市场化特征。一是企业自有资金直接投入，大型建筑央企、地方国企及民营头部企业常以股权投资形式参与，既发挥建设资质优势，又通过长期运营获取收益。二是金融机构联合投资，险资、社保基金等长期资本通过“股债结合”方式介入。三是产业链上下游企业协同出资，例如能源类PPP项目中，设备供应商、运营商与承包商组成联合体，通过技术入股、供应链金融等模式分摊投资，形成“投资-建设-运营”一体化架构。此外，私募股权基金、境外资本等也通过结构化设计参与投资。这类投资不仅缓解政府财政压力，更通过市场化机制倒逼项目管理效率提升。
3、金融机构贷款。金融机构贷款是PPP项目的核心资金渠道之一，其作用贯穿项目全生命周期。商业银行通常以中长期信贷形式为项目提供资金支持，通过定制化还款计划匹配现金流特点，例如设置较长宽限期及分期还本安排；政策性银行则发挥“补位”功能，对公益性较强、收益偏低的项目提供低息贷款或软贷款，平衡商业逻辑与公共属性。为分散风险，金融机构常采用银团贷款模式，由多家机构联合授信，既满足大额融资需求，又通过分层协议明确风险分担比例。贷款结构设计上，多以项目资产和预期收益为抵押，采取有限追索权模式，将风险隔离于社会资本主体信用之外。此外，开发性金融工具如专项债配套贷款、绿色信贷等，进一步拓宽资金来源，通过利率优惠、担保增信等方式降低融资成本。金融机构的参与不仅解决资金缺口，更通过市场化风控标准倒逼项目优化财务模型，形成闭环管理，提升公共资源配置效率。
（三）隐性债务风险形成机理
1、制度环境与政策导向的深层矛盾。从制度环境看，财政分权体制下地方政府承担着区域经济发展与公共服务供给的双重压力，但其财权与事权长期不匹配，导致公共服务缺口难以通过常规预算填补，PPP模式因此被异化为“变相举债”的通道。与此同时，政绩考核机制仍以经济增长为核心导向，地方政府为快速提升基建投资规模，往往优先选择短期可见成效的PPP项目，却忽视全生命周期成本测算和财政承受能力评估，形成“重建设轻运营”的制度性激励错位。从政策导向看，中央层面虽强调“防范隐性债务”并设定财政支出责任红线，但地方实践中常通过“可行性缺口补助” “政府引导基金”等合规形式包装隐性负债，或将本应市场化的风险通过违规担保、保底承诺等方式转嫁至财政体系。这种“激励与约束分离”的制度张力，使得PPP逐渐偏离“风险共担、利益共享”的初衷，沦为隐性债务的滋生土壤，最终导致财政风险累积与市场资源配置效率的双重损失。
2、项目设计与合约结构的缺陷。首先，收益预测虚高与风险分配失衡成为隐患根源。社会资本方为吸引政府合作，往往夸大项目现金流预期，将运营风险、市场需求波动等本应由企业承担的市场风险转嫁至政府，通过“保底收益” “固定回报”等隐性承诺形成刚性支出义务。其次，合约条款的设计存在“灰色地带”，例如以“可行性缺口补助”名义将固定支出责任包装为按需补贴，或通过“绩效挂钩”等模糊表述规避显性债务统计，实则形成长期财政负担。再次，支付机制与财政周期错配，政府付费类项目依赖远期财政拨款，但合约未充分考量地方财政收入波动性，导致支出责任与预算能力脱节，形成隐性债务增量。这些结构性缺陷使得PPP的“风险共担”原则被架空，财政风险在合约掩护下持续扩张。
3、财政管理与跨期风险的忽视。一方面，财政承受能力评估流于形式，部分地方政府未严格落实财政部“财政支出责任不超过一般公共预算支出10%”的红线要求，多头审批项目导致支出责任累积，且对项目全生命周期成本缺乏动态测算，透支未来财政空间。另一方面，跨期风险的代际转移特性被严重低估，现任政府通过PPP模式扩大投资规模时，往往将偿债压力转移至后续年度财政预算，形成“前任举债、后任买单”的制度性短期行为。政府付费类项目的长期依赖性隐含风险，纯公益类项目缺乏使用者付费来源，依赖财政资金持续输血，但在经济增速放缓或财政收入波动时，易引发收支失衡。这种“重当前投资、轻长远负债”的财政管理逻辑，叠加对跨期风险的系统性低估，使得隐性债务如滚雪球般扩张，最终演变为威胁区域财政可持续性的“灰犀牛”问题。（表1）
二、PPP模式下地方政府债务风险成因分析
（一）过分夸大PPP融资功能。在PPP模式实践过程中，部分地方政府过度聚焦其融资功能，反而加剧了债务风险。究其根源，首先在于财政压力与政绩驱动的双重刺激。面对经济增速放缓与公共服务需求升级的矛盾，地方政府倾向于通过PPP项目快速筹集资金，缓解短期财政缺口，同时以基建投资拉动GDP增长，形成重融资轻管理的倾向。在此逻辑下，PPP被异化为单纯融资工具，项目收益能力与财政承受能力被选择性忽视。尽管中央一直强调PPP需遵循使用者付费原则，但地方为吸引社会资本，常承诺固定补贴或最低收益保障，实质将社会资本的投资收益风险转嫁至财政。此外，金融机构的推波助澜亦难辞其咎，部分银行以明股实债方式参与PPP，看似股权投资，实则提供债权融资，进一步模糊了债务边界，虚增地方政府杠杆率。
（二）管理制度不完善。PPP模式的债务风险源于地方政府信用背书与市场监管失效的双重矛盾。若不能遏制隐性债务扩张、规范风险分担机制，PPP可能从创新工具异化为风险放大器，威胁地方财政可持续性与金融市场稳定。一方面，项目全生命周期管理机制缺失。尽管《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确了论证要求，但实践中存在程序法定性不足、测算随意性大等问题。在项目的运营过程中合理利润率仅以中长期贷款利率为基准，未考虑行业差异,同时折现率选取缺乏统一标准，导致各地论证结果不可比。部分地方政府为吸引社会资本，刻意低估项目成本或虚报收益，甚至通过包装项目绕开财政承受能力约束。另一方面，监管体系碎片化与制度执行低效。PPP项目中多部门分头管理导致规则冲突与协调不足，财政部与发改委双线监管框架下，政策标准不一、审批漏洞频发，部分项目通过规避财政承受能力论证绕开债务约束。此外，跨区域风险传导机制缺失，属地管理模式难以应对债务空间溢出效应，而法律层级低、政策频繁变动进一步弱化制度权威性，最终造成债务风险隐蔽累积与责任界定模糊，形成系统性隐患。
（三）绩效考核流于形式。政策导向偏差导致“重融资轻管理”倾向，部分地方政府存在认知偏差与行为异化现象，将PPP简单等同于缓解财政支出压力的融资工具，过度追求项目签约数量和投资规模扩张，片面强调短期经济回报指标,忽视运营阶段的质量把控，致使绩效考核沦为程序性备案。此外，由于财政支出责任与绩效考核结果未实现刚性绑定，政府付费义务常脱离绩效表现，导致社会资本逆向选择，通过降低服务标准、转嫁成本等方式转嫁风险。与此同时，考核结果的应用仅停留在声誉惩戒层面，缺乏对债务承担、财政补贴等实质利益的联动奖惩，难以形成有效约束。这种形式化的考核机制削弱了风险分担机制的制衡作用，使得隐性债务风险在“伪绩效”掩盖下持续累积，既造成财政中长期支付责任累积，又难以实现公共服务提质增效的核心目标，与中央强调的“规范发展、阳光运行”政策导向产生偏离。
三、数字化背景下PPP模式债务风险防范措施
（一）宏观政策保障。地方政府要完善数字立法与监管体系，推动出台PPP数字化专项法规，明确数据产权归属、使用规范及安全保障准则，为项目运行提供制度保障。同时，构建灵活精准的监管框架，根据项目特性设定差异化指标阈值，运用数字监管工具实现实时监测预警，确保项目合规运作与债务风险可控。通过设立数字化产业基金定向引导资本流动，重点扶持绿色、民生领域优质PPP项目，优化债务融资结构，形成立法监管与金融支持协同推进的数字化转型闭环。
（二）推动数字化协同发展。数字化可以帮助提升管理效率，减少债务风险。其核心在于通过技术赋能重构PPP治理逻辑，以数据穿透破除信息黑箱，以算法模型替代经验决策，以智能合约约束非理性行为。唯有将数字技术深度嵌入制度设计、流程管控与生态协作中，才能实现债务风险的源头防控与长效治理。地方政府通过主导搭建行业数字化平台，打通上下游数据交互通道，引导产业链技术共研，统筹制定统一数据标准与接口规范，整合资源，提升全链条数字化水平及抗风险能力。在此基础上，以科技赋能形成降本增效链条，实现债务削减与产业升级的良性循环。
（三）构建多元的PPP数字化治理体系。多元化的PPP数字化治理体系需以数据穿透破除信息黑箱，以算法模型替代经验决策，以智能合约约束非理性行为。通过技术赋能制度创新、流程再造与生态协同，可实现债务风险的“源头防控-过程监管-事后处置”全链条治理，推动PPP模式回归“长期合作、风险共担”的本质。地方政府需以数字能力建设为抓手，通过组织官员数字素养培训、引入外部智库参与决策，夯实数字化治理基础。与此同时，同步构建基于大数据的财政承受能力动态评估模型，精准测算收支平衡，并强化政务数据全生命周期管理。通过搭建PPP数据中台，打通财政部门、金融机构、社会资本方的数据流，通过API接口实现项目现金流、资产状态、信用记录的实时共享。
四、结论
PPP模式作为整合政府与市场资源的重要工具，在提升公共服务效率的同时，亦因制度缺陷与实践偏差衍生隐性债务风险。本文研究表明，其风险成因集中于三个方面：一是地方政府过度依赖PPP的融资功能，将短期政绩目标凌驾于长期财政可持续性之上，导致风险共担机制异化；二是管理制度不完善，财政承受能力评估流于形式、监管体系碎片化及绩效考核形式化，削弱了风险约束效力；三是跨期风险累积与责任界定模糊，财政分权体制与政绩考核机制的矛盾加剧了债务代际转移。
在数字化背景下，地方政府防范债务风险需构建“制度-技术-治理”协同体系：宏观层面，应完善数字立法与监管框架，推动PPP专项法规建设，依托大数据动态监测财政承受能力；中观层面，需推动产业数字化协同，通过行业平台整合数据资源，以技术创新降本增效；微观层面，则需强化多元主体数字化能力，政府提升官员数字素养与数据安全治理，社会资本优化技术投入与风控系统，项目公司探索数据资产运营并完善利益协调机制。在数字化快速发展的时代背景下，地方政府要合理利用信息技术，将数字技术深度嵌入PPP全生命周期，实现政策规范、技术赋能与治理优化的联动，方能平衡公共服务与债务风险，推动PPP模式回归“风险共担、利益共享”的本质，为新型城镇化与财政可持续发展提供长效保障。
（作者单位：广西民族大学相思湖学院管理学院）
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