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| 协同治理下领导干部自然资源资产离任审计研究 |
| 第765期 作者：□文/徐素波 刘东生 时间：2025/11/16 9:57:14 浏览：16次 |
［提要］ 为推进我国领导干部自然资源资产离任审计制度建设，加强审计监督效用，推动领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，通过参考最新政策要求，从协同治理视角对领导干部自然资源资产离任审计展开探讨，并提出相关优化建议，以期为完善审计制度，推动生态文明建设提供理论支持和实践参考。
关键词：协同治理；领导干部；自然资源资产；离任审计；实践路径
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2025年6月3日
党的十八大以来，生态文明思想的形成与生态环境保护和经济发展辩证统一关系的提出，无不为新时代人与自然和谐共存提供新的方向指引。这些新思想新理念新战略也体现在对于领导干部的任职期间政绩评价上，传统的侧重经济发展“量”和“速”的评价标准已不再适用，全面综合的高质量发展评价体系更加注重经济发展的效益与结构，所以对于领导干部任职期间的自然资源审计必不可少。
一、文献综述
（一）领导干部自然资源资产离任审计协同主体研究。现有研究基于多元协同视角对自然资源资产离任审计展开了系统研究，为构建审计协同机制奠定了重要理论基础。在跨主体协同研究方面，学者们提出了不同维度的理论框架。唐勇军和赵梦雪（2018）构建了企业、政府与注册会计师三方协同的理论模型，突出新发展理念对审计实践的指导价值；孙小凯（2020）则从审计“两统筹”视角，深入探讨了政府审计与内部审计的协同实施路径。在审计资源整合研究领域，张亚连和曾嘉彬（2018）创新性地运用霍尔三维模型，建立了政府审计、内部审计与外部审计资源的三维协同体系。就审计与关联制度协同而言，洪宇（2018）重点研究了自然资源资产负债表与离任审计的协同可行性及实施路径，而马志娟和谢莹莹（2020）则系统剖析了二者协同实践中的现实困境。值得注意的是，张楚楚和郝玉贵（2022）将研究范畴拓展至政治监督领域，系统考察了离任审计与党内监督的协同机制，并提出具有针对性的优化建议。这些研究成果从不同维度为提升审计协同效能提供了理论支撑和实践指导。
（二）领导干部自然资源资产离任审计协同内容研究。自然资源资产离任审计协同研究的核心在于厘清审计过程中需要协同的关键要素，现有研究主要聚焦于评价体系、审计资源和制度协同三大维度。徐超和张雅（2019）构建了审计资源协调管理的系统性原则框架。张威威（2018）则从组织结构、资源配置和任务分配三个维度构建了协同模式，并深入探讨了协同规则、保障机制及利益平衡等关键问题。李兆东和李雪颖（2019）分析了离任审计与资源环境督察的协同路径，强调信息共享、资源整合和反馈机制的重要性。雷俊生和王梓凝（2020）提出从制度存量优化、增量创新和协同整合三个层面推动审计制度供给侧改革。崔海红和黄良杰（2023）则指出，自然资源资产核算体系的完善可为审计协同提供数据支撑。这些研究为深化审计协同实践提供了多维度的理论指导。
（三）领导干部自然资源资产离任审计协同应用研究。关于协同模式的学术探讨，学界普遍认同应构建以审计机关为主导的协同治理体系。现有研究从不同角度提出了多元化的协同路径：潘琰和朱灵子（2019）强调依托信息技术平台实现跨部门协同；刘畅和李书峰（2020）主张建立审计机关统筹的行政协调机制；童佳瑛（2021）则提出“联合执法+专家智库+政府购买”的复合型协同方案；孙东和薛佳睿（2021）创新性地设计了“政府审计主导、职能部门协同、上下级联动”的双层协同架构。然而，现有研究在协同主体界定、协同内容划分及模式选择等方面尚未形成共识。
通过文献梳理可见，虽然协同审计和领导干部自然资源资产离任审计已成为学术研究热点，但现有成果仍存在明显的理论局限和实践缺口。本研究立足于协同治理理论，拟重点突破以下三个关键问题：首先，系统构建领导干部自然资源资产离任审计的协同实践基础；其次，深入探索跨部门审计资源的协同整合机制；最后，科学设计资源整合的优化实施路径。研究成果将为健全领导干部自然资源资产离任审计制度提供系统的理论指导和实践参考。
二、协同治理的基础构建
（一）理论基础。协同治理理论是一种创新的治理方式，其旨在通过多元主体参与机制实现公共事务的有效管理。该理论奠基人赫尔曼·哈肯认为协同本质上是指系统内部各要素通过相互作用与协调配合，在时空及功能结构上自发形成有序化组织形态的动态演化过程。利益相关者理论代表人物罗伯特·爱德华·弗里曼进一步指出，协同治理具有鲜明的问题导向特征，他强调多个利益主体通过共同参与和共担责任的方式开展治理实践。联合国全球治理委员会则从实践角度将其界定为：各类社会主体，其中包括个人、公共机构及私营组织，为管理公共事务而采取的各种协作方式。在领导干部自然资源资产离任审计工作中，由于自然资源的范围广阔且涉及多方主体的特点，审计组必然需与多方主体进行沟通协作以获取所需的信息资料。
（二）制度保障。《审计法》可以要求各被审有关单位提供协助审计工作的相关资料，为审计工作的开展提供基本保障，对审计机关的职权有明确规定。同时，《规定》要求建立审计协同机制，由于自然资源资产审计具有内容广泛的特点，在此过程中，涉及政府和社会有关部门较多，例如自然资源局、湿地局、国土资源局以及社会测绘公司、与政府合作经营公司、第三方检验机构等。另外，由中央审计委员会办公室牵头建立了多部门联席机制，建立自然资源审计厅际联席会议，旨在强化战略统筹，统一政策标准，协调解决制度障碍，同时形成监督合力，建立联合核查和整改督办机制，从而促进资源整合，提升审计监督效能。致力于审计工作从分散监督到系统治理、从事后追责到全程防控、从单兵作战到协同发力的根本转变，为自然资源资产离任审计提供制度保障和实践支撑。
（三）实践可行性。自然资源资产协同审计的开展已具备充分的可行性基础。从制度层面看，现行政策法规已为跨部门协作提供明确依据，审计管理体制改革完善了协同组织架构，生态文明制度建设形成了制度合力。技术条件方面，数字化基础设施能满足数据共享需求，现代信息技术可支持协同作业流程，统一标准体系保障工作衔接。理论支撑上，协同治理理论提供方法论指导，国家治理现代化理论指明发展方向，生态系统整体观奠定认识基础。实践条件也已成熟，部门协作机制初步建立，专业人才队伍持续壮大，管理经验不断积累完善。数字化转型突破信息壁垒、考核机制改革强化责任联动、标准体系完善促进规范统一等关键要素，为协同审计提供了有力支撑。虽然存在权责边界需厘清、操作规范待细化等技术标准差异需协调等制约因素，但通过重点推进数据共享和技术互认、制度规范和标准建设、智慧化协同模式创新等措施，该协同模式具有从制度设计到实践操作的完整可行性链条，将有效提升审计监督效能。
三、协同审计存在的问题
根据前文对自然资源资产特殊性与协同治理的理论阐释，并结合协同治理在政府审计中的应用，可将协同审计出现的相关问题归结为以下三个方面：
（一）目标难以一致。各个参与主体目标一致是协同治理有效开展的前提。目标一致性不仅要贯穿审计协作全过程，在完成审计后也应当有体现。但自然资源资产离任审计是重要的公共治理活动，其治理效能具有一定的滞后性及不可量化特点，不能及时看到审计成果，需要跨度多期才能体现。自然资源资产离任审计过程中引入协同治理机制，纳入审计对象所在部门或者相关单位、行政主管机构、生态环境部门等，他们根据各自职能定位、利益取向行动，可能会出现目标或行为的偏离，甚至目标和行为相互冲突的情形，这是自然资源资产离任审计协同治理要解决的重点问题之一。
（二）缺乏协同机制。构建协同机制是审计协同的基础保障。目前尽管各级都建立审计协同机制，但由于审计协同工作机制缺乏统一规范，省级层面虽建立了审计工作联席会议制度，但是没有相关的细则，也缺乏相应的考核奖惩办法，联席会议往往难以实际开展工作，并且缺乏责任追究机制，没有对不配合审计工作的单位或部门设定追究条款，导致协同要求落不到实处，也使得审计监督作用很难发挥。例如，部门间协作不到位、权责不清，使得审计小组同林业局、生态环境局等单位无法协同合作，职权上相互推诿，甚至出现信息不共享的情况，这导致林地变更数据的比对严重滞后，进而影响整个审计工作的进程。
（三）信息不对称。信息和资料保障是审计工作实践的必要条件。沟通协调可以获得大量的第一手资料，然而跨部门协作的自然资源资产审计由于各自独立，协调度不高，在沟通上以非正式沟通方式为主，各部门间的互动不紧密，在大范围的沟通协调时，容易产生脱节。自然资源资产离任审计的协同治理需要整合涉及的各种职能部门和社会第三方力量，每个力量背后都有不同的利益诉求和组织目标。对此，在实践中，审计组前往被审单位，虽然可以实现材料的收集，但是并不是所有的审计人员都能获得所需的资料，而且对于涉及多方的资料还存在着能否到齐的问题，以及这种三方或多方资料是否准确真实和是否及时等问题，造成了信息传递速度慢、工作标准执行力度不同等问题，并且相互推诿扯皮现象层出不穷，限制了审计监督整体功能作用的发挥。
四、协同审计优化路径
（一）构建公共价值目标。构建领导干部自然资源资产离任审计中的公共价值目标，从本质上是在“政府主导-专业支撑-公众参与”多元主体协同共治机制下，实现将经济价值目标、生态价值目标和社会价值目标有机地结合起来，并以公民价值来统率这三类价值目标的有机统一。打造“审计机关引领制定制度性目标-依托专业机构明确细化为技术性标准-采用听证制度、信息公开制度保证公众参与”的“三位一体”工作模式，可达到兼顾不同利益群体价值诉求的目的。摒弃原有传统对单一看重经济绩效的评价指标，将公共价值目标置于其中，推动生态文明建设。
（二）优化协同治理机制。优化审计协同治理机制，需要为构建制度支撑提供主体实施的具体框架。制度上应该完善跨部门权责清单及协同程序规范，建立联席会议制度和联合督办机制，签订协议书明确各自的职责权限；主体上应该树立“党委领导、审计主导、部门联动、群众参与”的多元共治理念，建立健全协同文化的共识基础。优化协同治理机制的价值在于：一是实现审计监督的整体性，发挥资源的整合和优势互补的效用，提高监督合力；二是保证治理决策的科学性，依托多源信息的融会贯通和各专业知识的相辅相成来保证决策质量；三是取得更多的公共价值认同，由于共同目标的存在而容易使多方达成一种价值共识。这种机制优化能够破解传统审计中由单一主体、单一机关审查带来的“条块分割”困局，是推进国家治理体系和治理能力现代化进程的有效实现途径，亦能促进生态文明制度体系构建中绿色发展的落实。
（三）强化协同技术意识。技术上要搭建跨部门数据共享平台，汇集自然资源、生态环境等各类数据源，建设统一的审计信息数据库，开发协同审计系统，做到审计线索实时推送、问题整改在线跟踪。意识上要建立联席会议制度，定期组织各参与主体参加联席会议，并针对审计中存在的难点、热点问题，组织联合培训、专项培训等，让各参与主体树立全局观念和责任意识，努力培养一批优秀协同人员，确保具体工作开展。强大的协同治理技术和意识有利于发挥合力，推进治理创新。
五、结论与展望
本研究从协同治理视角出发，系统分析领导干部自然资源资产离任审计的实践路径，研究表明：虽然当前的审计工作已经取得了不错的成绩，但是依然还存在目标任务不一、协同机制缺乏、信息不对称等情况，同时还存在着一些权责推诿、数据无法共享的现象，制约审计作用的有效发挥。未来研究应重点关注深化协同治理理论在审计实践中的应用，探索建立更具操作性的协同标准和工作规范；同时加强信息技术与审计业务的深度融合，推动审计模式向数字化、智能化转型。
（作者单位：黑龙江八一农垦大学）
主要参考文献：
［1］唐勇军，赵梦雪，王秀丽.我国自然资源审计的理论框架与实践路径——基于五大发展新理念的思考［J］.南京审计大学学报，2018.15（02）.
［2］孙小凯.“两统筹”理念下国家审计与内部审计在自然资源资产离任审计中的协作模式和联动路径探索［J］.中国内部审计，2020（03）.
［3］张亚连，曾嘉彬.自然资源资产离任审计联动模式探析——基于霍尔三维结构视角［J］.财会月刊，2018（13）.
［4］洪宇.自然资源资产负债与资产离任审计协同性分析［J］.会计之友，2018（14）.
［5］马志娟，谢莹莹.自然资源资产负债表编制与领导干部离任审计协同体系构建［J］.中国行政管理，2020（01）.
［6］张楚楚，郝玉贵.自然资源资产离任审计与党内监督协同机制研究［J］.审计观察，2022（05）.
［7］徐超，张雅.协同视角下政府审计资源管理研究——以领导干部自然资源资产离任审计资源为例［J］.会计之友，2019（09）.
［8］李兆东，李雪颖.自然资源资产离任审计与资源环境督察协同治理研究［J］.财会月刊，2019（21）.
［9］雷俊生，王梓凝.自然资源资产审计制度的供给侧改革［J］.中国人口·资源与环境，2020.30（01）.
［10］崔海红，黄良杰.自然资源资产核算逻辑及其离任审计程序设计［J］.财会月刊，2023.44（10）.
［11］潘琰，朱灵子.领导干部自然资源资产离任审计的大数据审计模式探析［J］.审计研究，2019（06）.
［12］刘畅，李书峰.自然资源资产负债表编制与领导干部离任审计协同研究［J］.领导科学，2020（24）.
［13］童佳瑛.基层开展领导干部自然资源资产离任审计的问题与对策研究——以宁波市鄞州区为例［J］.审计研究，2021（06）.
［14］孙东，薛佳睿.领导干部自然资源资产离任审计协同开展的实现路径［J］.审计观察，2021（09）.
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