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| 市场准入负面清单制度实践探索 |
| 第765期 作者：□文/梁元泽烁 王鑫颖 时间：2025/11/16 10:49:20 浏览：29次 |
［提要］ “市场准入负面清单”制度作为我国的创新制度，是相关领域治理法治化的重要保障。本文分析指出贯彻市场准入负面清单制度在隐性壁垒、实践落实、营商环境建设方面存在的问题，提出全面实行市场准入负面清单制度实践机制，进一步改革市场准入管理制度，优化营商环境，释放市场活力。
关键词：市场准入；负面清单；营商环境
基金项目：辽宁对外经贸学院大学生创新创业项目：“大连全面实行市场准入负面清单制度实践研究”（项目编号：202410841008）
中图分类号：F7 文献标识码：A
收录日期：2025年3月17日
市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。实行负面清单管理模式，意味着清单之外的行业、领域、业务等，各类经营主体皆可依法平等进入，政府不再需要审批。
2016年《市场准入负面清单草案（试点版）》报请党中央、国务院同意，以通知形式印发，在天津、上海、福建、广东四个省、直辖市试行。经过两年的试点后，于2018年12月正式出台了《市场准入负面清单（2018年版）》，并在全国范围内推广实施。自2019年起，市场准入负面清单制度经历了多次修订和优化，现在实行的是《市场准入负面清单（2022年版）》。2024年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅就完善市场准入制度建设首次出台专门的文件，即《关于完善市场准入制度的意见》（以下简称《意见》），第一条即提出“完善市场准入负面清单管理模式”。党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，完善市场准入制度，优化新业态新领域市场准入环境。随着中国市场经济的快速发展，市场准入管理已成为促进市场主体公平竞争和保护消费者权益的重要手段。
一、适用《关于完善市场准入制度的意见》具体解析
各省市根据中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《意见》，全面实行市场准入负面清单制度，制定本地实践机制，探索符合本地特色的实行路径。
（一）完善管理模式。在完善实施全国统一大市场准入负面清单的背景下，应该按照《市场准入负面清单（2022年版）》及《意见》的要求，在全省市层面编制准入类清单目录、禁止类清单目录和许可类清单目录，涵盖营商环境政策、产业发展政策、投资鼓励政策、市场规划等各个领域涉及市场准入的相关市场准入清单，完善负面清单管理模式，从而使有意进入市场的各类经营主体能够在负面清单之外依法开展经营活动，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。在贯彻全国市场准入管理模式的基础上，更不能在特许经营、指定经营、检测认证等市场准入管理实施过程中违规增设障碍，以免妨碍市场准入的发展。
（二）科学确定准入规则。各省市在落实国家政策中强调宽进严管的管理方针，大幅减少对经营主体的准入限制，科学确定准入规则，形成开放包容的市场准入氛围。各省市积极对标习近平总书记重要讲话精神，更加优化各行业主体良性竞争，针对产业链、区块链、供应链等上下游企业，强化行业准入监管，防止行业垄断和不正当竞争，加大市场准入中有利于促进新质生产力发展的准入力度，以新质生产力发展带动各省市经济高质量发展。
（三）合理禁入和许可项目。各省市严格贯彻落实国家关于市场准入的禁止和许可准入管理办法，合理规划禁入市场的事项和许可进入市场的事项。对于禁入市场的事项，列入负面清单中，各省市各级政府和各主管部门依法不予审批、核准；对许可准入市场的事项，服务好经营主体，依法合规地办理手续，保障其顺利进入市场经营。
（四）明确调整程序。市场准入负面清单模式允许对市场准入管理进行动态调整，但是调整需要按照“谁制定、谁负责”的原则，对相关调整措施的必要性、合规性、安全性、有效性科学开展评估，明确市场准入调整程序，做到依规办事、合理合法、透明公开。特别是在各省市市场准入管理措施新增或调整前，依照法定程序明确相关法律法规规章等。各省市依照“优环境、促服务、畅流通”办事原则，加快服务和融入全国统一大市场建设，积极破除市场准入壁垒，维护公平市场秩序，防范突发重大风险的发生。
（五）强化内外资政策协同联动。2024年9月8日，国家发展改革委、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》，自2024年11月1日起施行，制造业领域外资准入限制措施实现“清零”，这是促进制造业发展的又一有力举措。2024版清单特别强调对负面清单之外的领域，按照内外资一致原则管理，给予外商投资企业国民待遇。各省市在实行全面市场准入的过程中，要强化内外资准入政策调整协同，实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。各省市自由贸易片区应探索更加安全、便利、高效的内外资准入协同模式。促进跨境贸易便利化措施落地，不断提高监管精准度，实现通关加速度，扩大惠企便利度，推动各省市营商环境再上新台阶。
（六）放宽准入限制。随着“一带一路”倡议的深化，加强了与“一带一路”沿线国家的经贸合作，除了传统的国际货物贸易外，国际服务贸易也在蓬勃发展。在2024年国际服务贸易交易会中，各省市也交出了优异的成绩单，加大进出口贸易和市场准入。所以，对不涉及国家安全等领域可以给予放宽准入政策，破除经营行政壁垒，放宽经营主体从事经营活动的资质限制，安全有序地逐步取消准入限制。
（七）扶助新业态。各省市政府明确提出支持新兴产业创新发展、培育壮大海洋产业体系、推进氢能产业优质发展、鼓励外资外贸特色发展、支持科技研发创新等。可以聚焦深海、航空、新型能源、人工智能智慧物流等新业态新领域，分领域制定优化市场环境实施方案，创新推动新业态新成果应用转化进入市场准入。加快推动航运物流振兴发展和船舶工业绿色发展，构建绿色能源相关业态领域的特别准入政策体系，推动数字贸易和数字经济的发展，优化“数字各省市”建设工作，健全市场准入壁垒排查清理长效机制，推进经营主体信息“一照关联”，助力行业企业发展。
（八）加大放宽市场准入试点力度。各省市围绕战略性新兴产业、未来产业重点领域和重大生产力布局，抓好已部署的放宽市场准入特别措施落地实施，做好政策评估。实施效果好的地区，可推出新一批特别措施。
（九）抓好市场准入制度落实。在各省市全面实行市场准入负面清单制度的过程中，健全与经营主体、行业协会商会、群众常态化沟通机制，通过问卷调查、实地走访、第三方评估等方式，对违背市场准入制度情况进行排查，建立与市场准入相适应的监管模式，启动市场准入监管执法部门、事项、人员、对象、业务等监督管理制度和平台，纳入国家相关征信系统，让企业和群众感受到执法有度、监管有序。
（十）强化组织实施。各省市相关部门紧紧围绕党中央关于市场准入负面清单工作部署要求，结合本地区经济发展特色完善工作机制，强化组织实施，健全跟踪评估、总结反馈等机制，确保准入前及准入后都做到组织有力、严格管理。打造口岸营商环境“升级版”。优化办公平台，强化营商环境，完善企业“一网通办”平台，通过短信验证的方式进入企业注册模块，运用企业开办、企业开办流程、企业分段办理、我的办件等功能模块，最终实现企业许可办理便捷化。
二、各省市全面实行市场准入负面清单制度问题与挑战
（一）隐性壁垒的广泛性。近年来，各省市消费市场规模不断扩大，消费结构持续升级，流通效率明显提升，消费已成为各省市高质量发展的重要驱动力之一。消费是终点也是起点，既是人民对美好生活需求的直接体现，也是经济社会发展循环的重要环节。因此，增强消费对经济发展的基础性作用是一个系统工程，需要全社会协同发力。激发消费新潜能、挖掘消费新价值，首先需要打破各种影响消费活力迸发的隐性壁垒，为企业发展提供良好的营商环境，更好促进消费持续恢复并稳步扩大。但不同消费业态的营商环境仍然存在或多或少的隐性壁垒。其中既有食品经营许可证通过率低、核查时间长、企业需要多头跑多次跑之类的问题，也有商业设施外立面装修改造办理规划许可专家论证环节多、时间久之类的问题；既有办理演出场所经营单位备案证明门槛较高等问题，也有电商零售企业融资难度大、跨境电商经营范围有限等问题。
（二）营商环境建设认识的缺乏性。尽管清单落地实施机制不断健全，但一些地方政府对于深化作风整顿和优化营商工作的认识程度还有待提升，部分基层存在管不好、接不住的问题，权利寻租现象没有得到彻底的根治，优化营商环境的工作力度、措施和方法需要全面加强，重点项目上门服务、向营商业主征求意见、严查严处破坏营商环境的人和事等工作还未能做到全覆盖。一些基层工作人员改革创新意识不强、大胆实践精神不足，存在市场意识薄弱、现代市场经济知识欠缺、先进发展理念匮乏，以及服务意识不强、工作不够精细等问题。
（三）准入标准的不一致性。在各省市实行市场准入负面清单制度的过程中，准入标准不一致问题需要重点关注和解决。准入标准的一致性是确保制度公正和有效运行的基础，而不一致的准入标准可能导致市场主体在准入过程中面临不确定性和不公平待遇。准入标准不一致可能源于不同执法部门之间的信息不对称和沟通不畅。在负面清单制度下，不同执法部门需要根据自身职责制定相应的准入标准，但由于各个执法部门的配置、资源和运作方式不同，可能导致准入标准的制定存在差异。这种不一致性给市场主体增加了额外的成本和风险，也容易造成市场扭曲和失衡。准入标准不一致还可能与地方治理和行政体制改革相关。不同地方政府在准入标准的制定和执行上存在一定的自主权，这种自主权的行使可能导致地方之间的准入标准存在差异，甚至出现相互竞争和保护主义的情况。这种情况不仅损害了市场主体的利益，还对全国范围内的市场秩序和统一市场建设产生了负面影响。
（四）平台经济模式监管的困难性。平台经济模式在近年来迅猛发展，并在各省市的经济和社会发展中起到了重要作用。然而，随着平台经济模式的兴起，也带来了一系列监管难题。在各省市负面清单制度实践中，平台经济模式的监管问题亟待解决。
平台经济模式的特点决定了其监管难题的复杂性。平台经济以互联网技术为基础，通过线上线下的结合，连接了大量的市场主体和消费者。这种模式下，平台往往充当了交易中介的角色，使得监管机构在追溯责任、监督平台经营行为时面临诸多难题。平台经济模式的监管缺乏明确的法律法规支撑。随着平台经济的发展，监管部门在制定监管政策和法规方面面临的困难不容忽视。
三、各省市全面实行市场准入负面清单制度应对策略
（一）加力破除隐性壁垒，规范市场改革路径。各省市加力破除各类隐性壁垒，针对这些隐性壁垒采取清理措施。从为连锁企业集中批量办理业务，到加快规范商圈广告、外摆、促销等办理流程和标准，在重点商圈组织外摆试点；从研究出台密室剧本杀等新型文化业态内容管理规定，到编制商圈交通组织方案、提升地上地下交通连接程度、推进停车设施共享共用等这些更加精准的政策措施，将使企业享受到更精细化的服务、更好的体验和更多的获得感。
在深化消费城市建设的背景下，借助服务贸易高质量发展和旅游业的创新发展，改善市场消费习惯，创新和完善消费场景，是一项系统工程，破除消费隐性壁垒是其中一个重要环节，而加快补上影响扩大消费的显性短板也是当务之急。因此，大力提升重点商圈品质，推动建立一批直播电商总部与结算中心，完善跨境电商线上综合服务平台等，也都需要一体设计、同步推进，从而更好地激发消费活力。
（二）加强营商环境认识，坚持目标导向抓重点。加快推进营商环境地方立法，为营商环境建设提供制度保障。加强对于营商环境认识，推动各区县和开放先导区建立民企诉求办理机制。规范分工明确的办理程序和路径，对区级可办理的诉求，由区级诉求机制办理；对责任主体清晰的诉求，横传到责任部门办理；对问题复杂、办理难度较大的诉求，上报市级专班办理。深化信息化办理手段，依法保护企业合法权益，创新实施“逆向建档、监督倒查”工作机制。持续提升监管效能，深化“双随机、一公开”联合监管，规范信用监管，对信用良好企业“无事不扰”，探索包容审慎监管。积极转变政府职能和工作方式，在简政放权、放管结合、优化服务等方面加大力度，更好地发挥政府作用。围绕各省市深化营商环境改革“马上办、网上办、就近办、一次办”等措施创新，确保市场经济运行稳定。
（三）信息共享，明确职责。准入标准不一致问题的存在需要采取相应的措施来加以解决。需要建立起各执法部门之间的信息共享和协调机制。通过信息共享，不同执法部门可以互相了解和借鉴彼此的经验和做法，并在准入标准的制定过程中进行合作和协商，以确保准入标准的一致性和科学性。需要进一步推进地方治理和行政体制改革，加强中央与地方之间的沟通和协调。通过建立统一的准入标准制定机制和监管机构，加强对地方政府的指导和督促，可以有效避免地方之间准入标准的差异化现象，并提高准入标准的一致性和公正性。此外，还需要完善准入标准的相关法律法规和规范性文件，明确各个执法部门的职责和权限，规范准入标准的制定程序和内容，以确保准入标准的科学性、透明性和稳定性。解决各省市负面清单制度中准入标准不一致问题，需要各级执法部门的合作与协调、地方治理和行政体制改革的推进，以及相关法律法规和规范性文件的完善。只有通过各种措施的综合运用，才能有效解决准入标准不一致问题，进一步优化市场环境，促进市场主体的公平竞争和创新发展。
（四）加强技术支持，注入新活力。平台经济模式的监管需要加强技术手段的支持。互联网技术的迅猛发展和平台经济的快速崛起使得监管部门需要应对大量的数据和信息。因此，监管部门需要加强对信息技术的应用，建设相关监管平台和系统，提高监管效能和监管水平。完善相关监管法律法规，针对平台经济模式进行明确的监管规定和责任追究制度。同时，加强监管部门的执法力量和技术手段，提高监管的实效性和可操作性。此外，加强与平台企业的合作，建立信息共享机制，加强对平台经营行为的监督和管理。平台经济模式监管难题是各省市负面清单制度实践中的一个重要问题。只有通过合理有效的监管，才能促进平台经济的健康发展，保护市场秩序和消费者权益，为各省市的经济发展注入新的活力。
总之，加快完善各省市全面实行市场准入负面清单制度的配套措施制度建设，完善适应建设全国统一大市场的长效体制机制，积极争取政策支持，各省市自贸片区政策提升政策措施、相应实践对策能为全面落实负面清单制度及其他治理类型的改革创新举措提供制度借鉴。
（作者单位：辽宁对外经贸学院）
主要参考文献：
［1］中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见［N］.人民日报，2024-08-22（001）.
［2］李心萍.完善市场准入 激发市场潜能［N］.人民日报，2024-08-23（002）.
［3］卢扬，程靓.中央发文明确市场准入“全国一张清单”［N］.北京商报，2024-08-22（002）.
［4］耿明阳，谢雁翔，金振.市场准入负面清单与企业信息披露质量——理论逻辑和经验证据［J］.山西财经大学学报，2022（11）.
［5］王启轩，赵民.我国自由贸易试验区的制度建构及空间治理策略——基于“结构-能动”框架的探讨［J］.城市学报，2023（12）. |
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