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| 公平竞争审查例外情形法律规制 |
| 第766期 作者：□文/李显贵 时间：2025/12/1 11:35:07 浏览：48次 |
［提要］ 《公平竞争审查条例》的颁布标志着我国公平竞争审查制度的法治化进程迈入新阶段，其第12条对例外情形的适用条件与程序作出系统性规定，旨在平衡竞争政策与多元政策目标。然而，实践中例外情形的法律规制面临着显著挑战，存在制度内涵模糊、实体要件矛盾和适用情形不健全等制度漏洞，导致地方保护主义与行政性垄断频发，威胁全国统一市场建设。对此，本文针对性地提出优化路径：一是厘清我国公平竞争审查例外情形，细化相关规范分析方法；二是完善我国公平竞争审查的启动、审批和批准程序，强化程序刚性与透明度；三是规范监管机制，强化自我审查和社会监督效能。以期通过法律规范的精细化重构与制度约束的实质化提升，实现例外情形协调政策冲突的制度初衷，为全国统一大市场建设提供法治保障。
关键词：公平竞争审查例外情形；法律规制；监管机制
基金项目：伊犁师范大学提升学科综合实力专项项目：“制度型开放视域下我国竞争政策体系完善研究”（编号：22XKSY14）
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2025年6月13日
在市场经济体系中，公平竞争是维护市场活力、促进资源有效配置的基石，也是构建全国统一大市场的核心要求。2024年8月1日起施行的《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》），对公平竞争审查的立法目的、审查标准、审查机制、监督保障机制等方面作出了规定。本文根据《条例》中的第12条详细阐述了适用于特殊情况的标准和流程，以便让政府机构能在法律法规允许范围内适当且合理地介入商业领域，平衡各种复杂利益并使之合法化，从而更有效地促进例外条款为维护公正竞赛和平等权益提供重要支持。
一、问题的提出
2024年6月15日，《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）正式公布，并于8月1日起施行，旨在从行政法规层面推进公平竞争审查制度体系的建设完善。此次《条例》对公平竞争审查例外制度作出显著修订，分别从实体要件与程序要件层面进行优化，明确了该制度现阶段的整体立法框架与价值取向。在实体层面，《条例》契合当前政策导向，将科技创新纳入适用要件，使例外制度的适用范围与经济发展实际相衔接；在程序层面，则引入“最小替代方案”标准，强调比例原则在例外制度适用中的核心地位，要求行政机关对例外情形的适用进行合理评估。从规范表述与制度框架来看，修订后的例外制度删除原《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《实施细则》）中规定的社会保障情形，新增科技创新情形，形成三类例外适用标准体系，从宏观层面划定了现有例外制度的适用范畴，但仍未能将规范中的抽象概念具体化。无论是法律条文的理论根基，还是审查模式、内部监督等实践维度，均存在若干争议点，难以解决例外制度因理解分歧和实践操作性不足而面临的虚置化困境，或因解释空间宽泛导致过度适用的现实问题。在例外条款中大量使用的“国家利益” “社会公共利益”等不确定法律概念，试图通过模糊表述为实践预留解释空间，但此类笼统表述在缺乏具体配套细则与制衡机制的情况下，极易引发执行偏差，暴露出当前公平竞争审查例外情形在制度内涵、适用要件和适用情形方面的三重缺陷。基于此，本文聚焦公平竞争审查例外情形适用中的突出问题，深入剖析其法理内核、价值权衡及制度功能，并结合《条例》的修订内容，就后续制度完善路径提供智力支持。
二、公平竞争审查例外情形适用困境
（一）制度内涵界定模糊。建立公正竞争审查体系的主要目的是通过预先限制政府权力的使用来确保市场的公正和有序运行，同时保证资源的自由流动与开放；而例外情形则致力于达到多个目的以推动更高级别的公共利益的实现。现有的体制设置上，实体免责准则基于“列出+概述”的方法，可以从两个层面进行分析：
首先，从概念阐释维度展开第一层次分析，即对“国安” “技创” “社保” “三微补贴”四个方面的综合文义解释。相对于《实施细则》而言，《条例》将原来以国家利益状况为基础，将“国家安全”与“促进国家技术进步、创新”两种类型细化、拆解，适用性、明确性显著增强。然而，《条例》中“国家安全”这一范畴的界定，在“国家安全”与“国家经济安全、文化安全、科技安全或国防建设有关的安全”的解释和区分上，还是有了讨论的余地。社会公共利益在《反垄断法》第二十条的框架下，包含了救灾救助等内容。由此可知，社会保障属于社会公共利益的子概念；从《反垄断法》的角度来说，就是“扶贫开发、救灾救助”的具体内容，也是《条例》中“救灾救助”的兜底条款，是结合我国整体脱贫现实，将“扶贫开发、救济、救助”列为社会保障的具体内容，并将这一立法模式加以剔除。在此情形下，社会公共利益与社会保障相关利益的协调划分，特别是社会保障所涉社会利益的精准界定，亟待深入研究。
其次，第二层着重于对情况的共性特征进行归纳和列举，提炼出具有概括性和普适性的各种公共利益的组成要素。学界主流观点认为，自《条例》出台后对例外制度豁免的政策措施应仅限于“非经济属性的公共利益”，但《条例》第17条第5款“对中小微企业实行小额微补等政策的规定”突破了这一传统，属于公共利益范畴，具有经济属性。此外，例外制度继续采用“既当运动员又当裁判员”的双重身份——公平竞争审查的自我审查模式，在引擎和利益层面不可避免地产生悖论。基于此，可能出现例外制度在豁免标准内涵模糊的情况下，成为行政机关假借公益之名行排除或限制竞争之实的情形。因此，明确各类标准的核心内涵，将为执法实践提供准确有效的行动指南，对于推进例外制度法治化进程至关重要。
（二）实体要件适用标准不清晰。原《实施细则》在例外制度适用的实体性要件划分上暴露出明显的逻辑弊端，其中“科技进步”与“国家安全” “社会公共利益”等核心概念，在价值层级上缺乏系统性与一致性，这种结构性矛盾使得例外制度的价值内涵难以被精准把握，导致适用困境。事实上，在《条例》正式出台前，学界就已针对这一问题展开了广泛而深入的探讨。但正式颁布的《条例》未能有效回应学界关切，依然未能从根本上解决这些法律概念在层级上的冲突问题。由于缺失清晰且严密的实体要件逻辑体系，在实际操作过程中，难以运用比例原则对例外情形进行科学且准确的分析，导致例外制度的适用标准始终处于模糊不清的状态。这种困境在实践中带来了严重后果，政策制定主体在复杂多变的市场环境与多元交织的公共管理需求面前，常常陷入无所适从的局面，难以凭借明确的规则判定某项政策措施是否应当适用例外情形。长此以往，不仅容易滋生政策执行过程中的随意性与主观性，更会对市场竞争的公平性造成实质性损害，破坏市场经济运行的正常秩序。
（三）具体适用情形调整引发新矛盾。根据《实施细则》规定，列入例外的有三类特殊情形：一是涉及国家利益、国防建设以及国家经济安全、文化安全、科技安全的情形；二是关于节约资源、保护环境和公共卫生安全的公共利益的情形；三是以民生保障为目标，针对贫困地区发展和灾害救援的情形。可见，现行条例对例外情形的规定过于模糊，尽管在一定程度上模糊处理例外情形，对于法律规定的滞后性问题，在一定程度上既能达到立法稳定的要求，又能起到一定的解决作用。不过，对于属于某种例外情形的一般政策措施，《实施细则》既没有明确规定适用的原则和标准，也没有进一步列举。例如，国家利益中的经济安全政策制定机关在适用经济安全例外情况时应遵循何种原则、政策措施属于经济安全范畴的如何确定、政策措施一般包括哪些政策措施适用于与经济安全有关的政策措施等，《意见》《实施细则》均未对这些内容作出明确规定。这也造成了各级政策制定机关在实践中很难确定某一政策措施是否属于例外情形，没有统一明确的标准，更难以将该政策措施属于哪一种具体的例外情形，以及出于何种原因，在书面审查结论中作出明确说明。
实践中，由于对“某一政策措施是否符合例外情形”的判断标准存在抽象性、模糊性，使得审查主体在适用例外情形过程中，出现过分解释、失序解释的情形，从而导致对例外情况进行实质意义上导致公平竞争审査制度丧失预防、禁止抽象性行政垄断行为的主导性功能，从而在判断某一政策措施是否符合例外情形时，政策制定机关可能有不同的见解，最终导致这种例外情况被非典型适用，从而使得普适性豁免标准的异化。甚至由于例外情况的模糊性，导致出现滥用例外情况的现象，地方政府作为政策制定的主体，为了实现地区利益或领导者的私利，可能会将例外情况解释得漫无边际，使之变成地方政府追求部门利益的工具，从而对形成统一的全国大市场产生影响，影响市场在资源配置中的决定性作用。
三、公平竞争审查例外情形法律规制完善建议
通过对内涵精准化、要件逻辑化、适用情形规范化的研究，推进例外制度的科学构建，有利于公平竞争审查制度发挥效用。基于《条例》修改语境，本文从制度内涵、实体要件和适用情形三个方面入手，对例外制度进行深入分析，为进一步完善例外制度提供理论支持。
（一）明确公平竞争审查例外制度内涵。当前，已有学者提出，需通过“内涵式+列举式+排除式”的界定模式明确公平竞争审查例外制度的内涵，以此确立豁免标准，在立法与实践中防范例外制度的误用。尽管如此，新发布的《条例》并未对“例外情形”的具体含义给出清晰定义，只是用“如果经过公平竞争审查后发现可能会排除或限制市场竞争的政策手段，符合以下条件时，可予以实施”来作笼统描述，这在制度规划方面还有改进的空间。现有内涵式表述未能凸显例外制度与常规制度的差异，不利于理解该制度的功能定位与价值追求。
从《条例》的规范表述来看，第12条中“排除、限制竞争”的表述更倾向于体现政策制定主体干预市场竞争秩序的主动性。但从例外制度的功能出发，其适用本质是为维护社会公共秩序，不得已对市场竞争秩序产生影响。因此，可将例外制度内涵中的“排除、限制竞争”调整为“影响竞争”，并结合例外制度的价值权衡，将内涵式表述概括为：“为维护社会公共利益，虽政策措施经公平竞争审查可能影响市场公平竞争，但属于下列情形之一的，可以出台”。这一表述既能体现例外制度的目的性价值，又能区分其与常规制度的内涵，进而提升公平竞争审查制度的实施效能。
（二）完善例外制度实体性要件。例外制度的内涵式表述已明确其维护社会公共利益的目的性价值。原《实施细则》将例外制度适用的实体性要件划分为“国家安全、科技进步和社会公共利益”三类，其中“科技进步”与其他两项在逻辑上不属于同一价值层级，导致例外制度的价值内涵难以准确把握。《条例》出台前的征求意见稿曾将第二款具体情形界定为“社会保障”，这一问题也已被多位学者探讨，但正式颁布的《条例》仍未解决法律概念层级的冲突。
为化解法律概念的层级矛盾，并契合政府公共管理职能的实践需求，在列举例外制度的具体适用标准时，可结合其工具价值，从政府维护社会公共秩序的公共事务管理职能维度进行分类，并在个案中运用比例原则分析，以明确例外制度的适用标准。政府公共事务管理职能按应对事项可分为常态化管理与紧急状态下的公共事务管理两类。《条例》明确的例外制度适用情形完全可通过该分类方式细化标准：其一，国家安全、生态保护、科技进步等情形一旦受损，将造成不可逆转的严重后果，属于政府常态化管理范畴，其蕴含的社会公共利益在价值权衡中显著优先于经济秩序，故即便可能影响市场公平竞争，也应允许相关政策措施出台；其二，救助救灾、应对突发公共卫生事件等偶发事件具有高度紧迫性，若不及时处置，将严重影响社会公众生存发展，属于紧急状态下的管理范畴。这种列举式分类标准与内涵式表述相结合，可有效推进例外制度的实施，明晰适用边界。
（三）厘清公平竞争审查例外制度具体适用情形。首先，相较《实施细则》第17条关于例外情形的规定，此次《条例》第12条增加一项“科技创新”情形，并用“科技创新”替代原来的“社会保障”。这种变动意味着：一是增加了与国家战略部署相契合的情况，有利于公平竞争审查制度同国家战略与新质生产力发展需求的协调对接，即在保障公平竞争前提下，发挥好科技创新发展的突破性和颠覆性创新力量作用，调动各领域市场主体活力，促进生产要素市场的优化配置、激发资源配置新动能。二是从立法层面来看，“鼓励创新”是 2022 年《反垄断法》在修改中新增的立法目的。在实现“鼓励创新”的立法目的时，除了需要提倡和激励之外，还要依靠法律的方式实现。第一，把妨碍科技进步作为评价竞争受损程度的标准之一；第二，把科技创新作为对是否构成垄断做出判决的事实依据。这里《条例》关于例外规定的修改实际是以第二种方式来体现《反垄断法》鼓励创新的目的。但是，科技豁免也需要依照例外制度进行实质审查，即使有利于科技创新的政策措施也会对市场竞争造成破坏性影响，则仍不得享有豁免资格。而把“科技创新”单独作为例外制度的一项具体豁免情形，则能够促使政策制定主体对涉及科技创新的政策措施进行主动审查，并且可以通过诸如财政奖补等形式鼓励市场主体进行科技创新。其次，删除“社会保障豁免”的同时可能会产生负面效应，不利于我国多层次社会保障体系构建。党的二十大报告中提出“多层次社会保障体系”的建立目标，在不断地使更多人参与到整个社会保障服务工作中来，由单一的政府承担者向多元的机构承担者转变。除此之外，在以往的制度中公平竞争审査制度曾和部分社会保障制度在市场竞争机制方面发生冲突。
综上，公平竞争审查例外制度是公平竞争审查制度中的一个特殊制度安排，可协调政府与市场的关系，在维护竞争政策基础性地位的基础上，在市场失灵的领域，更好地发挥政府的调节作用。但是，我国公平竞争审查例外的有关规定存在不足之处，使例外制度存在被滥用的风险，难以发挥其应有作用。
本文围绕公平竞争审查例外制度的完善展开系统性探讨，基于2024年《公平竞争审查条例》的制度实践，深入剖析当前例外制度建构中存在的三大核心矛盾及优化路径：其一，在制度内涵界定层面，建议将表述调整为“影响竞争”，通过价值权衡重构内涵式定义，强化制度功能与常规审查的差异识别。其二，实体性要件设计存在逻辑断层，原《实施细则》将“科技进步”与“国家安全” “社会公共利益”并列为豁免情形，导致概念位阶冲突，而《条例》并未解决这一矛盾；对此，将例外情形划分为常态化管理事项与紧急状态管理事项，通过运用比例原则细化个案审查标准，使实体要件更契合政府治理实践。其三，在适用情形调整方面，《条例》以“科技创新”取代“社会保障”豁免的制度变革，既呼应了国家创新驱动战略与《反垄断法》“鼓励创新”的立法目的，也需警惕删除社会保障豁免可能对多层次保障体系建设产生的制度性冲击。一方面科技创新豁免需严格遵循实质审查标准，防止以创新名义实施破坏市场竞争的政策措施；另一方面应正视社会保障领域市场参与的现实需求，避免因豁免范围调整制约公共服务供给效率。
（作者单位：伊犁师范大学法学院）
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