| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 信用/法制 |
| 农村数字普惠金融法律监管研究 |
| 第766期 作者：□文/李奕康 向科迅 赵 铭 尹珊珊 时间：2025/12/1 11:38:28 浏览：41次 |
［提要］ 数字技术的快速发展使农村数字普惠金融成为推动乡村振兴的重要引擎，在缓解金融抑制、优化资源配置方面成效显著。然而，当前法律监管体系面临一系列系统性缺陷：监管主体权责交叉导致“多头监管”与“真空地带”并存；跨区域协同机制缺失致使风险处置滞后；东西部监管标准落差形成“数字鸿沟”；传统监管手段与智能风控系统存在代际落差、算法歧视等问题，暴露监管科技投入不足。针对这些问题，本文提出构建权责明晰的监管主体制度，建立“主监管人”机制与省级数字金融监管局；设计三级应急响应体系，实现跨区域协同处置；制定梯度化监管标准，遏制监管套利；推进监管科技攻坚工程，构建智能算法审计体系；强化数据治理法治保障。通过制度创新与技术赋能协同推进，为农村数字普惠金融健康发展构建全周期法治保障体系。
关键词：农村数字普惠金融；法律监管机制；完善路径
基金项目：本文为国家级大学生创新创业训练项目：“农村数字普惠金融发展现状与监管法律机制创新研究”（项目编号：S202410543004）；2024年度湖南省社科基金一般项目：“金融法制定的基本理论问题研究”（批准号：24YBA087）阶段性成果
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2025年6月10日
近年来，随着数字技术的迅猛发展，数字化普惠金融服务正日益成为促进农村地区经济增长的重要引擎。通过创新服务机制、优化资源配置，有效提升农村金融服务的可获得性和便利性，为构建新型城乡关系、实现共同富裕目标提供了重要保障。数字普惠金融通过互联网、大数据、区块链等技术，为农村地区提供了更加便捷、低成本的金融服务，有效缓解了农村金融资源匮乏的问题。然而，农村数字普惠金融的快速发展也带来了诸多法律监管问题，如监管主体职责不清、协调机制不完善、区域差异大、监管手段落后等。这些问题阻碍了农村数字普惠金融的健康发展，是影响农村金融市场稳定的潜在威胁。
一、农村数字普惠金融法律监管现状
（一）国家相关政策奠定基础。我国政府早在2013年就通过《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（国办发［2013］67号）确立了普惠金融的发展主体地位。党的十九大报告提出实施农村振兴战略，更是营造了有利于农村地区普惠金融发展的政策环境。根据中国人民银行《2023年农村地区支付业务发展报告》显示，在政府扶持下，农村地区手机银行开户数同比增长15.6%，移动支付金额增幅达28.3%。2024年《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》中明确提出要着力加大对“三农”领域的金融支持力度。
（二）相关监管法律规范不断更新。我国农村数字普惠金融监管法律体系演进经历了三个阶段：2005～2009年以银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发［2006］90号）为代表的传统金融监管框架；2010～2020年以中国人民银行制定的《非金融机构支付服务管理办法》（［2010］第2号）为核心的互联网金融监管体系；2021年中央一号文件首次提出“农村数字普惠金融”概念后的数字化转型新阶段。截至2021年末，我国农村地区个人银行结算账户总量达48.7亿户，银行卡持有量39.2亿张，其中借记卡占比92.86%。
二、农村数字普惠金融法律监管存在的缺陷
（一）监管主体与职责划分界限模糊：制度性缺位引发治理困境。现行《银行业监督管理法》第四条明确规定银保监会对银行业金融机构的监管权限，但该法制定于2003年（2021年修订），其立法语境尚未预见到金融科技企业通过“技术赋能”突破传统金融业务边界的新型业态。这种制度滞后性导致蚂蚁金服、京东科技等持牌科技企业在开展助农贷款业务时面临“多头监管”与“监管真空”并存的悖论。根据北京大学数字金融研究中心2023年发布的《农村数字金融监管调研报告》，87.6%的受访科技企业反映需要同时应对银保监会、工信部、市场监管总局等3个以上部门的监管要求，平均每家企业的年度合规成本高达营收的13.2%。
银保监会地方分局依据《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（中国人民银行公告［2015］第43号）要求平台设立独立备付金账户并实施穿透式资金监测；而市场监督管理局根据《电子商务法》第三十八条重点审查平台经营资质与商品质量责任。双重监管标准不仅使平台运营成本增加27%，更导致监管资源错配——2022年该平台接受重复现场检查11次，涉及支付系统安全检测指标重叠率达63%。这种现象折射出我国“机构监管”模式与数字金融“混业经营”特征的深刻矛盾，亟须通过立法重构监管权责体系。
（二）协调机制缺乏优化：碎片化治理下效能衰减。协同治理理论指出：监管效能=制度设计×执行协同。然而，当前农村数字金融监管存在显著的“蜂窝状治理”特征。根据国务院发展研究中心2023年专项调研资料可知，省级监管部门间信息共享率仅为38.7%，风险线索跨部门流转平均耗时5.3个工作日。在2023年广东“惠农贷”P2P平台暴雷事件中，监管协同失效的传导链条清晰可见。该平台在珠三角9市通过“一市一法人”模式规避属地监管，当深圳监管部门发现其资金池异常时（2023年3月），由于缺乏跨区域协作机制，直至5月才完成深圳、广州、东莞三地监管信息比对，错失风险处置黄金窗口期。
虽然《防范和处置非法集资条例》第九条规定“县级以上地方人民政府处置非法集资牵头部门、市场监督管理部门等有关部门应当建立会商机制”，但实际运行中存在三大制度短板：其一，协调机制缺乏法定启动标准，68%的跨区域案件需经国务院金融委特批才能启动联合处置；其二，风险处置责任分摊规则缺失，在“惠农贷”事件中三地监管部门就损失分担比例争议长达两个月；其三，信息共享技术标准不统一，如广州使用的“金鹰风险监测系统”与东莞的“莞融通”平台数据接口不兼容，直接导致关键交易数据核验延误。
（三）监管规则与标准区域差异大：政策梯度引发市场扭曲。我国农村数字金融监管标准呈现显著的“胡焕庸线”特征。比较《浙江省数字普惠金融监管指引（2023）》与《甘肃省农村金融创新试点办法》，在科技企业准入方面形成三重落差：注册资本门槛（5，000万元与1，000万元）、数据安全保障等级（三级等保认证与基础防护）、农户信息使用规范（需本人书面授权与默认勾选同意）。这种制度落差导致两大市场扭曲：其一，形成“监管套利走廊”，如京东科技通过将西部县域业务打包为“助农专项计划”，规避东部严格的数据合规要求，降低运营成本19.8%。其二，加剧区域发展失衡。蚂蚁研究院数据显示，东部县域数字金融服务覆盖率达82.3%，而西部仅为34.7%。
更值得警惕的是，这种监管差异正在催生新型“数字鸿沟”。在贵州毕节试验区调研发现，由于当地要求助贷平台承担100%不良贷款风险，导致微众银行等机构将单户授信额度压缩至5，000元以下，仅为东部同类农户的1/5。这实质上构成了对西部农户的“数字金融歧视”，与普惠金融的公平性原则产生根本性冲突。
（四）监管手段与理念较为落后：技术代差形成治理盲区。传统监管手段与金融科技创新之间已形成“代际落差”。银保监会2023年监管统计资料显示，现场检查（占比65%）和报表审查（占比28%）仍为主要监管方式，而对智能风控系统的算法审查覆盖率不足12%。江西农信社“赣鄱贷”项目暴露的性别歧视问题具有警示意义：该平台使用的大数据模型将“女性” “未婚” “务农”等特征变量权重设为-0.37，导致1.6万名女性农户平均授信额度比男性低42%。但监管部门因缺乏算法审计能力，未能及时发现该参数设置，直至引发群体性投诉才介入调查。
这种监管滞后性源于三大结构性矛盾：其一，监管科技投入严重不足。2022年地方金融监管部门科技预算仅占总支出的3.7%，远低于银行业的8.9%。其二，监管人才结构失衡。具有计算机、大数据背景的监管人员占比不足15%。其三，监管范式转型迟缓，仍以“事后处罚”为主（占比81%），未能建立“事前预警-事中干预”的全流程监管机制。
（五）风险防控力度较弱：数据缺陷埋下系统性隐患。农村信用信息体系建设滞后，已成为制约数字普惠金融发展的“阿喀琉斯之踵”。央行征信中心数据显示，农村地区信用信息覆盖率仅为61.3%，数据更新及时率低于40%。这导致风险防控出现三重漏洞：其一，历史数据失真。拼多多“多多钱包”在凉山州使用2019年土地确权数据授信，未能识别2021年洪灾导致的耕地损毁情况，使不良贷款率升至8.7%。其二，多维数据缺失。仅23%的农贷模型整合了农产品期货价格、气候指数等动态变量。其三，数据治理失效。某省农信社涉农贷款数据错误率高达17.3%，关键字段缺失率34%。
三、农村数字普惠金融法律监管完善路径
（一）构建权责明晰的监管主体制度。针对监管主体模糊化问题，需在《银行业监督管理法》修订中创设“数字金融专章”，明确银保监会作为互联网金融科技企业的法定监管主体。建议参照《证券法》对混业经营的规制模式，建立“主监管人”制度：当科技企业涉足多项金融业务时，由银保监会牵头成立跨部门监管小组，成员包括工信部、国家市场监督管理总局等相关部门，通过签署《监管权责备忘录》界定各方职责边界。例如，对“浙农云”类电商支付平台的监管，可规定银保监会负责资金流转合规性审查，国家市场监督管理总局仅对平台基础资质进行形式审查，避免重复监管。同时，要求头部科技企业设立专职合规官，定期向监管部门报送《穿透式监管报告》，披露实际控制人、算法模型等核心信息。
在地方层面，应推动省级金融办转型为“数字金融监管局”，配备具备法律与科技复合知识背景的监管团队。浙江省可试点建立“监管能力分级制度”，根据企业风险等级配置监管资源：对注册资本超亿元且日交易额达千万级的平台，实行“驻场监管员”常态化监督；对小微金融科技企业则采取“非现场监测+年度合规审计”的轻量化监管。此类改革需配套修订《地方金融监督管理条例》，明确央地监管事权划分标准，防止出现监管真空或权力重叠。
（二）建立全域协同的监管响应机制。破解协调机制梗阻的关键在于构建“三位一体”的协同治理框架。首先，在立法层面，需在《防范和处置非法集资条例》中增设“跨区域协作专章”，规定省级监管部门应在接获风险预警后24小时内启动会商程序，72小时内形成联合处置方案。针对“惠农贷”类跨省P2P风险事件，可授权中国人民银行大区分行协调涉事省份建立临时指挥部，统一冻结涉案资金、同步发布风险提示。其次，在技术层面，应加速建成“农村金融监管信息枢纽平台”，打通银保监会风险监测系统、国家市场监督管理总局企业信用信息公示系统、公安部经济犯罪侦查系统的数据壁垒，实现涉农金融交易数据的实时比对与异常交易智能识别。最后，在操作层面，建议建立“三级应急响应机制”：1级（县域风险）由县级监管局自主处置；2级（跨市风险）由省级监管部门启动《预案》协调资源；3级（跨省系统性风险）直接由国务院金融委成立专项工作组。如，广东省可率先在珠三角地区试行“监管沙盒协同试验区”，允许广深佛莞四市联合制定《跨境金融产品备案指引》，探索建立标准化风险评估模板和处置流程清单，为全国性协同机制建设提供实践样本。
（三）制定梯度适配的监管标准体系。化解区域监管差异需从制度设计上平衡统一性与灵活性。建议国务院金融委出台《农村数字普惠金融监管标准制定指引》，将全国划分为三类监管区：1类地区（东部发达县域）执行高标准监管，要求科技企业注册资本不低于3，000万元且通过国家等保三级认证；2类地区（中部县域）实行“注册资本1，500万元+等保二级”的弹性标准；3类地区（西部脱贫县）可放宽至500万元注册资本且暂缓等保要求。同时，建立“标准动态调整机制”，当县域数字金融服务覆盖率连续两年超75%时自动升入上一监管等级。
为遏制监管套利，需在《反不正当竞争法》中增设“数字金融业务跨区经营特别条款”，规定企业在东部地区取得的业务资质不自动适用于中西部地区。对于蚂蚁金服等头部企业，要求其在中西部县域设立独立法人实体，严格实施“业务属地化监管”。甘肃省可依托兰州新区金融创新试点，探索“监管标准折算制度”：允许企业以科技研发投入（如区块链节点建设）按1∶1.5比例折抵部分注册资本要求，引导资源向技术赋能方向流动。
（四）推进监管范式数字化转型。监管手段升级需以《金融科技发展规划（2023-2025）》为纲，实施“监管科技三大攻坚工程”。一是构建智能算法审计体系，由中科院金融科技研究中心牵头研发“监管AI沙盒”，对“赣鄱贷”类信贷模型的变量权重、决策路径进行穿透式检测，重点筛查性别、地域等歧视性参数。二是推广非现场监管系统，要求地方农商行每季度上传《智能风控系统压力测试报告》，监管部门运用知识图谱技术分析模型缺陷，2025年实现算法审查覆盖率超60%。三是建立“监管能力认证制度”，组织省级监管人员参加“智能监管资格认证考试”，将机器学习、联邦学习等技术课程纳入必修模块。
在监管工具创新方面，对于农信社等机构，强制要求使用标准化数据模板报送涉农贷款信息，便于监管系统自动识别异常放贷行为。江西省可试点“监管数字孪生平台”，通过虚拟仿真技术预演监管政策实施效果，如在提升女性农户贷款额度政策出台前，先进行数字沙盘推演，精准测算政策冲击效应。
（五）健全风险防控法治保障网络。强化风险防控需构筑“数据治理+制度约束”双重防线。在立法层面，应加快出台《农村信用信息管理条例》，授权县级政府组建“信用信息攻坚专班”，依法强制采集土地承包权、农产品期货合约等23类涉农数据，2027年前实现信用信息覆盖率超90%。在司法层面，最高人民法院应发布《涉农数字金融纠纷审理指南》，建立“数据质量举证责任倒置”规则：当农户质疑“多多钱包”类平台使用过期数据时，由平台方承担数据时效性证明责任。在技术防控层面，建议中央网信办牵头建设“农村金融数据质量监测平台”，对助农贷款数据进行区块链存证，当数据更新时间超过6个月自动触发预警。四川省凉山州可开展“数据保鲜计划”，联合卫星遥感企业实时更新农户种植数据，将土地确权信息与银行贷款系统直连，从源头降低数据滞后风险。同时修订《商业银行法》，要求涉农贷款不良率突破5%的机构必须启动《数据治理专项整改》，由银保监会派驻工作组督导模型重构。
（六）优化政策传导法治实施机制。提升政策执行效能需构建“立体化监督体系”。建议全国人大财经委建立《农村金融政策落实督查条例》，规定中央财政支持的普惠金融政策必须配套“四级实施清单”：国务院部门制定《操作细则》，省级政府出台《配套方案》，市级政府编制《任务分解表》，县级政府签订《目标责任状》。对于红河州类补贴滞留问题，应建立“政策效能数字追踪系统”，运用智能合约技术将补贴发放条件编码上链，当县级配套文件未按时出台时自动冻结资金划转。
在监督机制创新方面，可构建“三维评估体系”：（1）引入第三方机构开展《政策衰减度评估》，计算“中央政策文本—省级细则—县级方案”的内容吻合度；（2）组织受益农户参与“政策感知度调查”，量化政策红利的实际到达率；（3）运用自然语言处理技术分析各级政府政务公开数据，自动生成《政策执行偏离度预警报告》。
（作者单位：湖南理工学院法学院）
主要参考文献：
［1］俞可平.协同治理理论的本土化建构［J］.管理世界，2021（07）.
［2］胡滨.农村P2P借贷风险传导机制研究［J］.金融评论，2023（02）.
［3］沈艳.数字金融企业成本结构分析［M］.北京：北京大学出版社，2023.
［4］谭琳.算法歧视对农村女性金融排斥的影响［J］.妇女研究论丛，2023（03）.
［5］李志生.深度贫困地区数字金融风险特征研究［J］.中国农村经济，2022（11）.
|
|
|
|
