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| 零基预算下预算绩效管理优化研究 |
| 第766期 作者：□文/李新宇 时间：2025/12/1 13:55:18 浏览：16次 |
［提要］ 本文基于零基预算改革背景，系统研究行政事业单位预算绩效管理优化路径。首先，分析零基预算与绩效管理的理论关联，揭示二者在目标导向和资源配置上的协同机制；其次，剖析行政事业单位在预算绩效管理关键环节存在的突出问题；最后，从实践角度出发，提出系统化优化策略。以期为零基预算改革背景下提升行政事业单位预算绩效管理水平提供理论支撑和实践指导，对于优化财政资源配置、提高公共服务效能具有重要参考价值。
关键词：零基预算；预算绩效管理；行政事业单位
中图分类号：F235.1 文献标识码：A
收录日期：2025年5月8日
在深化财政体制改革与推进国家治理现代化的背景下，国务院发布了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发［2021］5号），党的二十届三中全会也对深化零基预算改革作出了重大部署。零基预算改革作为预算管理制度创新的重要抓手，正推动行政事业单位预算绩效管理从“投入控制”向“结果导向”转型。零基预算的核心在于“破基数、重绩效”，它摒弃历史基数，逐项论证预算支出的必要性和成本效益，从而促使单位优化资源配置，提高财政资金的使用效率。然而，在零基预算背景下，行政事业单位实施预算绩效管理仍面临诸多挑战：绩效目标与战略规划衔接不紧密、零基编制方法与传统预算模式存在冲突、动态监控机制尚不完善、评价指标与零基预算要求不匹配、绩效结果与资源配置脱节等。这些问题不仅制约了财政资金使用效益的提升，也影响了公共服务供给质量。本文将系统分析零基预算改革对行政事业单位预算绩效管理的挑战，并从目标形成机制、编制规范、监控体系、评价指标和结果应用五个维度，探讨优化路径，为推动预算绩效管理改革落地见效提供理论参考和实践指导。
一、零基预算改革与行政事业单位预算绩效管理的理论关联
（一）零基预算改革的核心内涵。零基预算是指不依赖历史数据，从“零”开始，以当前工作所需资金的实际情况为基础编制预算。Smith & Thompson（2022）在《Public Administration Review》中指出，现代预算的核心功能已从“传统的资源分配”演变为“战略优先级动态映射工具”，尤其是在公共政策中需直接关联可持续发展目标（SDGs）等全球议程。传统的预算编制方法往往依赖历史基数，而零基预算则通过全面审视每一个支出项目的必要性和效益，打破了传统的增量预算模式。一般情况下，零基预算编制分五步走：一是确定预算单位，如具体事业单位中的各业务项目、各部门等；二是制定可实行的预算计划，确定整体目标后，各预算单位结合自身岗位职责对其进行分解，编制可行的费用预算，详细列明目的、性质以及费用金额等；三是进行成本效益分析，在明确预算项目和开支后，需对比项目支出与预期收益，权衡利弊，以优化预算支出的安排；四是审核分配资金，要求预算单位对预算项目的重要程度进行排序，确定预算需求，并合理分配资金，形成预算计划，确保预算资金满足预算要求；五是严肃执行预算，根据各预算单位提交的预算计划，汇总后形成零基预算方案，要求各部门、各业务单元如实执行。
（二）行政事业单位预算绩效管理的特殊属性。行政事业单位预算绩效管理具有区别于企业的独特属性，主要体现在三个方面：首先，目标的多元性，需兼顾经济效率与社会效益，这直接导致了绩效指标设计的量化难题。其次，产出的非市场性特征显著，公共服务难以货币化衡量，因此绩效评价更多依赖于深入的定性分析。最后，约束的复杂性，受制于财政纪律、编制限制等行政约束，绩效管理需要在合规性与灵活性之间寻求平衡。这些特殊属性决定了行政事业单位的绩效管理不能简单套用企业模式，而必须构建符合公共部门特点的评估框架，既要关注资金使用的合规性和经济性，也要重视公共服务供给的有效性和公平性。这种多维度的价值取向为零基预算的实施带来了独特的挑战和机遇。
（三）零基预算与绩效管理协同机制。零基预算与绩效管理的协同作用体现在制度设计的三个层面。（1）在目标设定层面，零基预算要求“从零论证”机制，这迫使绩效目标必须与战略规划紧密衔接，避免了目标设置的随意性和碎片化。OECD在《预算治理准则》中指出，现代预算需通过“战略优先级动态映射”将绩效目标与全球性议程（如碳中和、数字化转型）直接绑定，从而引导资源向战略最优方向配置。零基预算的目标设定机制倒逼预算单位要深入分析每一个项目的必要性和效益，这样可以确保绩效目标的科学性和有效性。（2）在过程控制层面，零基预算与绩效管理结合形成了“编制－执行－评价”的闭环管理机制，零基预算通过项目优先排序为绩效监控提供了重点方向，而绩效监控所产生的动态数据又为零基预算的调整提供了依据。Deloitte的实证研究表明，引入敏捷方法论（如季度滚动预算）和实时数据分析工具，可使绩效评价从“事后总结”转向“实时干预”，进而动态修正预算分配偏差。二者的结合使预算与绩效形成了更高效的反馈机制。（3）在结果应用层面，零基预算的刚性约束与绩效评价的柔性引导相互补充，形成了“预算决定绩效、绩效影响预算”的良性循环。Chen et al.在《Financial Management》中提出“柔性零基预算”（Flexible ZBB）模型，强调通过绩效结果弹性调整预算刚性：若项目绩效达标，则保留预算基数；若连续不达标，则触发零基重审机制。这种协同机制有效解决了传统预算管理中“重分配轻管理”的弊端，并为提升财政资金使用效益提供了理论保障。
二、零基预算改革背景下行政事业单位预算绩效管理现状分析
（一）预算绩效目标与战略规划衔接不足。行政事业单位在预算绩效目标设定上普遍缺乏战略导向，导致目标体系呈现碎片化和短期化特征。从制度层面看，多数单位尚未建立将中长期战略规划分解为年度绩效目标的转化机制，导致绩效目标制定往往局限于部门当年工作任务，缺乏系统性考量。根据财政部2020年发布的《预算管理一体化规范（试行）》（财办［2020］13号），该规范要求通过信息化手段实现预算编制与战略目标的动态衔接，并将绩效指标嵌入预算执行监控流程，以提高预算管理的科学化、规范化和信息化水平。然而，部分基层单位因技术能力不足或意识薄弱，仍沿用传统增量预算法，未能将战略分解为可操作的绩效指标，形成“系统空转”现象。从技术层面看，目标设定存在“三化”现象：一是简单化，将工作内容直接等同于绩效目标；二是泛化，使用“提高” “加强”等模糊表述；三是机械化，照搬上级指标而忽视本单位实际。这种目标管理方式既无法体现零基预算要求的“从零开始”论证原则，也难以形成有效的绩效导向，最终导致预算资源配置与组织战略发展需要出现结构性偏差。
（二）零基编制方法与传统预算模式存在冲突。零基预算改革在行政事业单位的推进过程中遭遇传统预算模式的制度性抵触，这种冲突主要体现在三个维度：一是思维惯性。长期实行的基数预算法形成了“历史基数+增量调整”的思维定式，部分单位在编制时名义上采用零基方法，实质上仍以历史支出为基准进行微调，未能真正贯彻“零基”理念。二是技术障碍。零基预算要求细致分析每个项目的成本效益，然而，行政事业单位普遍缺乏专业的成本核算和项目评估体系，致使预算编制质量差异较大。三是制度摩擦。现行财政管理制度中的刚性规定（如人员和公用经费标准、专项资金使用范围）与零基预算的灵活性相冲突，制度层面的不兼容迫使单位采取变通措施，从而影响了改革成效。
（三）动态绩效监控机制尚未健全。动态绩效监控作为连接预算编制与评价的关键环节，在当前行政事业单位实践中呈现明显的机制缺位状态。监控体系方面，多数单位尚未构建覆盖预算执行全链条的绩效跟踪机制，监控重点仍停留于事后合规性检查，忽视了对绩效目标达成度的持续跟踪。技术手段方面，信息化建设滞后，制约了监控效率的提升。根据国家审计署2022年《中央部门预算执行审计报告》数据显示，超过70%的单位仍依赖手工台账和静态报表进行管理，难以及时捕捉执行偏差。组织架构方面，财务部门与业务部门之间缺乏有效的协同机制，业务部门往往将绩效监控视为额外的工作负担，因此提供的数据既不及时也不完整，这直接导致了监控信息的失真。更深层次的问题在于，当前监控模式重“合规性”轻“绩效性”，主要关注资金是否按计划支出，而较少分析支出与产出的关联关系，这种监控导向与零基预算强调的结果导向严重背离。
（四）绩效评价指标与零基要求匹配度低。现行绩效评价指标体系与零基预算的适配性不足问题突出表现在三个方面：在指标设计方面，普遍存在“一刀切”现象，未能体现零基预算要求的差异化评估原则，不同类型、不同层级项目的评价标准趋同，难以客观反映项目的实际价值。在指标结构方面，过度强调投入和过程指标（如资金执行率、制度完备性等），而对产出和效果指标（如服务质量改善、政策目标实现度等）关注不足，这与零基预算强调的结果导向存在偏差。在指标科学性方面，定量指标与定性指标搭配失衡，特别是对公共服务类项目，硬性套用经济量化指标导致评估结果失真。
（五）绩效结果与资源配置挂钩不紧密。当前行政事业单位预算绩效管理中，绩效评价结果应用机制的形式化问题较为突出。从制度层面看，多数单位已建立绩效评价制度，但仅少数制定了明确的评价结果应用细则，导致绩效与预算联动缺乏必要的刚性约束。从实践层面看，评价结果对预算调整的影响有限，“评价归评价、预算归预算”的现象普遍存在，绩效优劣与资源分配未能形成实质性关联。从数据应用层面看，评价结果的深度分析不足，较少运用现代数据分析技术挖掘绩效数据背后的管理问题，难以为预算决策提供有力支撑。
三、零基预算改革背景下预算绩效管理优化路径
（一）构建战略导向的绩效目标形成机制。战略导向的绩效目标形成机制需要建立系统化的目标管理体系。首先，应当构建“组织战略-部门目标-项目指标”三级分解框架，通过战略解码技术将宏观战略转化为可执行的具体指标。在操作层面，实施“两上两下”的目标论证程序：业务部门根据年度重点工作提出初步绩效目标及量化指标（一上），财务部门从资源约束角度进行合规性审核并提出修改建议（一下）；修订后的目标提交由内外部专家组成的评审委员会进行可行性论证（二上），根据评审意见完善后报决策层最终审定（二下）。重点确保绩效指标设置的科学性，采用“指标名称+计算公式+数据来源+目标值”的标准化格式，避免定性化表述。其次，开发绩效目标管理信息系统，利用人工智能技术，实现目标制定、动态调整和执行追踪的全流程数字化管理，确保各层级目标的纵向衔接和横向协调。建立目标调整备案制度，非经规定程序不得随意变更已确定的绩效目标。
（二）建立零基预算编制标准流程。零基预算编制需要建立规范化的标准流程体系。重点实施“项目库+标准定额”管理模式，所有预算项目必须重新论证其必要性、可行性和预期效益。具体流程包括：首先，建立项目准入机制，设置“政策符合性审查-技术可行性评估-成本效益分析”三级审核程序，未通过审查的项目不得纳入预算。其次，开发标准化的预算编制工具包，包含项目申报模板、成本测算模型、优先排序矩阵等实用工具，降低编制难度。再次，实行业务部门与财务部门的协同编制机制，通过每月联席工作会议确保预算需求真实反映业务实际。对金额超过100万元或具有重大影响的重点项目，必须组织专家评审会进行专题论证。最后，建立预算编制质量评价制度，从完整性、准确性、合规性三个维度对各部门编制工作进行考核评分，并将结果纳入年度绩效考核。
（三）构建预算绩效闭环管理机制。为破解预算与绩效脱节问题，需建立“监控-评价-应用”全链条闭环机制，实现“六有”体系，即：事前评估、目标管理、执行监控、绩效评价、结果反馈、应用挂钩。通过“月度分析、季度评估、年度考核”动态监控，整合智能预警平台实时追踪预算执行与绩效目标偏差（偏离超10%自动核查），每季度由财务、业务、内审组成的跨部门小组开展“线上+现场”核查，分级处置问题（一般偏差提醒、重大偏差90日整改销号、系统性风险专项治理）；年度考核结果分“优、良、中、差”四档刚性应用：“优”奖励15%预算并纳入领导班子考核（权重=20%），“良”维持预算，“中”核减10%～20%，“差”停止拨款并问责。同步开发数字化绩效管理系统，实现监控预警、整改反馈、预算调整、考核赋分全流程线上流转，30日内提交整改方案、90日内验收。通过月度异常清单、季度通报、年度职代会报告强化透明约束，形成“执行实时纠偏－结果强制挂钩－责任穿透落实”闭环，推动资金从粗放分配向精准增值转型。
（四）实施分类绩效评价。分类绩效评价需要建立差异化的评估体系。根据项目属性将预算支出划分为三类：基本保障类（如人员经费、公用经费等）、事业发展类（如公共服务、民生项目等）和专项业务类（如科研项目、建设项目等），分别设计评价指标体系。基本保障类聚焦于成本控制与制度合规，具体指标包括“人均支出变动率”及“政府采购执行率”。事业发展类强调服务质量与公众满意度，关键指标涵盖“服务对象满意度”及“事项办结时效”。专项业务类注重成果产出与经济效益，量化指标包括“项目完成率”及“投入产出比”。评价方法上采取定量与定性相结合，对公共服务类项目引入第三方评估机构开展满意度调查。建立评价指标动态管理机制，每年根据政策导向和改革要求更新20%的指标内容，确保评价体系的适应性。加强评价数据质量管理，建立数据交叉验证机制，杜绝虚假绩效。
（五）强化人工智能驱动的智慧化赋能体系。零基预算改革背景下，人工智能技术可系统性重塑预算绩效管理的决策模式与执行效率。通过构建跨部门数据共享平台，整合财政、业务、市场等多源数据，建立“预算编制-执行监控-绩效评价”全流程数据链，利用机器学习算法挖掘数据关联性，优化资源配置模型。在目标设定环节，依托自然语言处理（NLP）技术解析政策文本，智能匹配战略目标，并从绩效指标库中提取相关信息，自动生成优化后的指标方案。在预算编制阶段，开发智能审核系统，运用OCR技术进行文字识别，并结合语义分析技术，自动筛查申报材料的合规性，结合历史数据训练的风险预警模型识别低效冗余项目。执行监控中，运用深度学习算法构建动态预警机制，实时追踪预算执行情况，智能分析并确定执行偏差的原因，同步生成多情景风险预判报告。在绩效评价方面，搭建智能分析平台，采用随机森林算法，对评价指标的权重进行优化处理，引入区块链技术确保评价数据可追溯防篡改。建立“人机协同”决策机制，设置AI辅助建议与人工决策双通道，既通过智能推荐提升效率，又保留关键环节的人工干预权。以此实现预算绩效管理从经验驱动向数据智能驱动的转型，精准提升财政资金配置效能与政策实施效果。
综上，面对当前经济下行压力与财政紧平衡态势，行政事业单位零基预算改革已成为提升财政资金配置效能的关键突破口，作为国家治理现代化的重要抓手，零基预算通过“破基数、重绩效”的机制创新，正在重塑预算管理的底层逻辑，但改革实践中仍面临制度衔接不畅、技术支撑不足、执行刚性缺失等深层次矛盾，具体表现为零基预算改革通过打破历史基数的惯性，确保项目论证的创新性，避免“新瓶装旧酒”现象。同时，改革强调绩效目标与战略规划的紧密结合，消除“两张皮”问题。通过项目分类标准化和预算支出标准化，零基预算改革促进了部门间的协同合作，消除了“信息孤岛”，实现了全流程闭环管理。此外，零基预算改革还通过资金竞争性分配和严格的绩效管理，提高了动态监控体系的智能化水平，实现了精准预警。通过建立评价结果与预算调整的挂钩机制，增强了制度的刚性，确保了预算管理的系统性挑战得到有效应对。因此，相关事业单位需结合自身特点建立健全零基预算编制制度体系，科学统筹事业单位的资金规划，形成绩效考核、监督与反馈的正向生态循环，从而为事业单位进行预算申报和使用提供更优质的平台。
（作者单位：北京市园林学校）
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