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| “放管服”改革下高校科研经费审计思考 |
| 第767期 作者：□文/袁会芳 时间：2025/12/16 10:36:28 浏览：61次 |
［提要］ 高校作为基础研究和科技创新的先锋力量，国家持续投入大量的科研资金予以支持和保障。基于为科研人员减负、激发其创新活力的目标，科研项目主管部门和各高校响应“放管服”政策，将经费自主权下放到科研一线。本文在分析改革前后高校科研经费管理制度、流程变化基础上，研究高校在审计监管过程中如何做到监管与服务并重，以期实现科研经费使用效能和审计效率双提升。
关键词：“放管服”；科研经费；科研项目；审计
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2025年6月10日
一、“放管服”改革背景
“放管服”改革是国家推进中国特色现代化进程的必然选择，是国家实现营商环境改善、减少政府干预、提高监管效能、加强政府机关服务意识和激发市场主体活力的自我革新。科研体制改革是国家“放管服”改革体系的重要部分，也是建成科技强国的战略规划。2013年国务院首次提出简政放权，2014年国家着手部署科研管理改革，2015年中央推进“放管服”改革。2017年，国家启动试点工作，鼓励试点单位摸索更加科学合理的管理体制，再将试点经验推广，全面贯彻放权改革举措。2019年，进一步纵向深化科研体制改革，科技部等6部门印发《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，强调要将科研自主权真正下放到科研一线，明确指出要落实简化科研项目申报流程、减少不必要的抽查检查程序、允许经费包干使用、允许项目临聘人员、将绩效工资分配向科研人员倾斜等改革措施，要求各单位制定实施细则和制度，同时完善内控制度，加强有效监管，确保下放的自主权接得住、管得好、出成效。但由于不同层级的科研项目管控细则不同，导致很多高校难以掌握改革的尺度和力度，存在政策贯彻落实不到位的问题。2021年8月，国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，再次重申了扩大科研经费使用自主权和激发科研人员科技创新活力和内驱力的改革目标，指导意见更加具象化，同时将该文件的贯彻责任落实到了项目管理部门、项目承担单位、单位主管部门、人力资源部等具体部门。
二、“放管服”改革下高校科研管理制度的转变
为了贯彻落实“放管服”政策，高校对科研经费的管理弱化了不同预算科目费用的比例管控，逐渐由过去的“抠细节”向宏观管控转变，并强化服务理念。
（一）项目经费预算编制方面。改革前，科研项目的经费管理除了进行预算总额控制外，还进行费用明细额度控制，项目立项时需要按照费用类别进行额度预算编制。由于科研项目负责人难以准确区分各个明细的开支内容，导致预算不准确，甚至存在“拍脑袋”的情形，而且报销时常因额度不足而需要调整预算，导致报销难、报销手续繁琐、报销周期长，这在一定程度上影响了项目预算的执行进度。项目立项流程主要以线下为主，项目负责人需持编制好的项目预算表，经学院审核签字盖章后，到科研处等职能部门审核签字盖章，最后报送给财务部门。
改革后，《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发［2021］32号）精简了科研项目的预算编制科目，由原来的十余项合并成设备费、业务费、劳务费、间接经费四大类，并提高了间接经费的支出比例，扩大了劳务费的开支范围，除50万元以上的设备外，其余费用只需要提供简要的测算说明，无需提供明细。随着“放管服”政策改革的深化，允许部分项目预算编制实行包干制，即将所有项目经费打包成一个预算科目“包干制科研经费”，由项目负责人统筹开支，赋予科研一线更大的经费自主权。同时，对管理流程进行改革，实行线上为主、线下为辅的模式，贯彻数据多跑路、人员少跑腿的精神，节约了时间和人力成本。
（二）项目经费预算调整方面。改革前，项目负责人需要填写预算调整申请单，然后经所在学院、科研处或其他职能部门、财务处领导签字同意后方能到财务预算科办理预算调整手续，常规的办理周期为一周至两周，部分预算科目如设备费等只能调减不能调增，以至于科研人员诟病科研经费使用难、报销难，主观上存在不被认同、获得感缺失的负面情绪。
改革后，国办发［2021］32号文件明确下放科研经费预算调剂权，设备费等原需项目主管单位审批的预算调整事项由项目承担单位统筹决定，项目负责人通过科研项目预算系统提交调剂申请即可。该举措简化调剂流程，将审批周期缩短到一到两个工作日，大大提升管理实效。
（三）项目经费报销方面。高校修订了科研经费报销管理办法，减轻了科研人员的报销负担。比如，提高项目负责人自行审签的金额阀门，优化差旅费管理办法，赋予项目负责人出差审批权，对于因到偏远地区调研采样而难以取得住宿费发票的可凭借对方开具的收据和支付记录据实报销，允许使用纵横向科研经费出差的教职工按住宿标准包干使用，无需提供住宿发票。
三、“放管服”改革下高校科研经费审计遇到的难题
“放管服”政策旨在扩大科研人员的经费使用自主权，但自主权不等于自由权，国办发［2021］32号文件明确强调不仅要健全绩效管理机制，还要创新监督检查方式，强化有效监管。分析高校科研经费审计过程中遇到的难点、瓶颈问题，有利于高校切实贯彻“放管服”政策，既能履行监管职责，又能为科研减负。
（一）认知偏差增大审计难度
1、项目负责人对审计存在认知偏差。高校进行科研经费审计属于内部审计，相当于对科研经费的管理体制进行体检，不仅审查经费的开支是否合理、合法，还审查科研经费的管理机制是否存在优化的空间。这样不仅可以帮助项目负责人规避风险、顺利结题，还能帮助学校优化科研经费的管理流程、节约科研人员的时间成本。但项目负责人普遍认为审计就是查账，就是挑毛病，并且将科研经费视为“私有财产”，对审计存在抵触心理。这种认知导致项目负责人不配合审计工作，甚至在审计过程中提供虚假信息，增加了审计难度和风险。
2、职能部门对审计存在认知偏差。内部审计是高校内控和管理的客观需要，但面对审计时，相关部门及人员因站位不高而存在忌惮心理。比如，财务人员害怕被审查到因对财务报销单据审核不严格而担责，科研归口部门怕因监管不力受到批评，资产部门怕因固定资产管理不规范而被问责，这些顾虑导致相关人员丧失了主动配合做好审计工作的内驱力。
（二）审计部门对科研经费被动监管较多
1、审计力量有限，未将科研经费审计纳入日常工作规划。内部审计是高校内控建设的关键环节之一，虽然高校设有独立的审计部门，但未将科研经费审计纳入日常工作规划，只在进行专项经费审计时会涉及科研经费。原因在于审计工作前期隐性工作量大，专职审计人员数量不足，另外审计需要调取与审计对象相关的财务资料，费时费力。
2、审计人员缺乏主观能动性。一是因为审计部门对科研经费的审计节点一般是科研项目即将结题时，时间紧任务重，对科研经费的审计未深入、多流于形式。二是审计人员在思想上存在懈怠，认为校内审计只是走流程，最后项目验收是否合格以及能否顺利结题决定权在于项目主管部门和委托单位。三是高校对科研经费的审计工作缺乏监管和评价机制，未制定相应的审计流程，也未要求必须要形成审计报告，仅由审计部门在结题申请单上签章同意即可。
3、审计人员在思想上存在顾虑。审计人员与项目负责人为同事关系，甚至一些重点项目的负责人是对自己有知遇之恩的“贵人”，在对“熟人” “好友” “贵人”承担的科研项目进行审计时，心理上存在一定的顾虑。
（三）审计人员因学科不同存在专业壁垒。从审计质量构成要素看，审计人员的职业判断能力是第一要素。我国的审计队伍主要由财务、审计类专业人员组成。而科研项目所涉及的专业和研究方向多且广，不同的专业和研究方向在项目完成过程中需要的科研材料、科研设备及科研服务不同，非同行专家难以发现所购材料、设备、服务等是否与项目相关、是否必要、是否造成浪费和闲置。“放管服”政策实施后，项目经费多实行包干下达或简化合并成四大类，费用开支由项目负责人“一支笔”审签，加上审计时未邀所属行业专家参与，专业壁垒加大了科研经费的审计难度。
（四）部分审计方法失效。由于“放管服”政策简化了科研经费的报销流程和手续，导致原有的审计方法不再适用。比如，因科研调研及交流发生的差旅费，新政策实施后教职工可按职称包干报销住宿费而无需提供住宿费发票，所以审计时无法通过住宿票上的住宿地点来判断其是否属于“假调研、真旅游”的情形。
（五）审计重心未与时俱进。审计通常以风险为导向，科研项目负责人对经济事项的真实性和必要性负责，财务部门对票据的合法性、流程的合规性负责。高校对每个项目单独设置明细账，不允许赤字开支，项目负责人对经费统筹开支，是否与项目相关，由其负责。科研经费“放管服”改革的目的在于促进科研成果的产出，提升科研经费使用效能，高校内部进行审计时，应将重心由关注钱花得是否符合程序向钱花得怎么样、值不值、该不该的方向转变。
四、对策建议
（一）加强政策宣传和协同联动。科研经费的使用情况体现了学校的科研管理和内控水平，应加强政策宣传和协同联动。一是从学校层面，定期召开政策宣讲会，宣讲科研经费“放管服”新政策的文件精神，帮助全校相关人员及部门正确认识“放” “管” “服”三者的具体含义和相辅相成的关系，宣讲“科研经费自主权放得越多，项目负责人审查责任越大”的事实，明晰项目负责人的责任主体地位，帮助其树立正确的科研经费管理观念、摒弃“科研经费就是自己的钱”的错误认识。二是营造科研项目审计常态化的外部环境氛围，定期通过学校官网、内部工作群、学校公众号等途径公布内部审计帮助科研人员及时整改而顺利结题或者结题优秀的案例，从思想上消除项目负责人的抵触心理。三是审计工作涉及多个部门和人员，必须要统一战线，提高政治站位，摒弃小算盘，明确内部审计的目标不是“追责”而是“诊病”。审计不仅可及时发现科研经费开支的不妥之处，还能通过复盘科研经费的管控机制优化其管理流程，比如对于小金额的对公转账取消财务部门领导签字的环节，切实响应“放管服”政策和既监管又服务的初衷。
（二）建立审计人员数据库，扩充审计力量。对于高校因专职审计人员较少，无法将科研经费审计纳入常规工作的情形，建议通过其他方式扩充审计队伍，如建立审计人员数据库。数据库既包括财会审计类专业的人员，还包括具有不同学科背景的科研人员。首先开发审计人员数据库并设置注册登记门槛；然后通过人员推荐、网络平台招募等方式吸引有意愿且符合要求的专业人员加入，在线填写学历、工作单位、研究方向等信息，并提供佐证材料；最后由专人审核通过后正式进入遴选专家库。学校可根据实际工作量按标准向参与审计的专家发放劳务费，标准由审计部门会同有关部门拟定并报领导审签同意后实施。
从数据库抽取审计人员时，要遵循回避原则，同时需有被审计科研项目所属行业的专业人员参与，实现知识互补，克服专业壁垒，提高审计质量。
（三）推行会计档案电子化管理，提高审计效率。根据财政部、国家档案局令第79号《会计档案管理办法》和财政部印发的《会计信息化工作规范》等文件，建议高校建设符合国家规范的电子会计档案管理信息系统，推动学校财务系统、业务系统、档案系统的信息化建设，协同联动，实现数据实时共享交互，并根据业务情况梳理不同会计资料的来源，实行会计档案电子化、非电子档案影像化的管理模式，保障会计档案的真实性、完整性、可用性和安全性，提高会计档案的利用效率。审计人员可以从系统直接调取所需数据资料，节约数据获取、核对、整理的时间及人力，甚至审计前期无需科研项目负责人参与，把科研人员从繁杂的行政管理事务中解放出来，提高审计效率和审计精准度。
（四）将科研经费审计纳入常态化监管机制。为了响应“放管服”政策中加强有效监管的文件精神，对科研经费审计不能停留在结题审计上，应将科研经费审计纳入常态化监管机制。每年年初由审计部门牵头制定相应工作计划，按类型、级别随机抽审一定比例的科研项目进行“体检”，形成报告，根据报告及时“治疗”，帮助学校规避风险、完善科研经费管理制度。
（五）重视科研经费绩效审计。审计的目的在于让管理更完善，让钱花得更有价值。对于校内项目以外的科研项目，高校的内部审计一般是事后审计，科研项目评审由项目主管部门负责组织开展，审计部门无法进行事前审计，但项目拨款立项后，由项目承担单位进行监管。高校审计部门在履职时，应不定期抽查经费使用的合规性，同时对项目成果的进展进行评价，并通过大数据等技术提早发现风险点，及时反馈整改，避免给单位和国家造成更大的损失，体现审计工作的意义和价值。另外，还需要在隐去相关敏感信息后，将审计发现的问题进行公示，增强审计工作的透明度和权威性。
综上，科研经费审计需重点关注项目预算执行进度和经费使用情况，同时关注项目绩效，目的在于防范风险、促进科研经费管理制度的完善和提高科研资金使用效能。高校应发挥内部审计部门的监管职责，创新方式方法，避免给科研人员造成不必要的负担，平衡监管和服务的双重职能。本文分析“放管服”改革下高校科研经费审计遇到的难题，并提出对策建议。
（作者单位：内蒙古工业大学）
主要参考文献：
［1］杨国忠，谷银平，代丽萍.放管服改革视角下高校科研经费全面创新管理研究［J］.顺德职业技术学院学报，2024.22（01）.
［2］刘莉.数字转型背景下会计档案电子化管理研究［J］.机电兵船档案，2025（01）.
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