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| 国有资产交易流转规则解析 |
| 第767期 作者：□文/李彦之 时间：2025/12/16 10:59:00 浏览：15次 |
［提要］ 当前我国正处于国企改革全新部署阶段，涉及更为广泛的国资国企产权转让和划转。2022年国资委发布的“39号文”直面目前国企改革实践中遇到的痛点难点，为进一步优化国有经济布局，加强国有经济结构调整，提升国有资产交易流转的管理水平提供规范性操作，近年的实践检验取得良好成效。
关键词：国有资产；产权交易；国企改革；协议转让
中图分类号：F27 文献标识码：A
收录日期：2025年7月2日
党的十八大以来，我国产权市场发展呈现跨越式态势。从2012年到2021年，产权市场累计交易额的年均复合增长率高达28.9%，在重点领域和关键环节的成绩十分突出，产权市场在服务国有企业改革发展中的作用进一步彰显。党的二十大报告对国资国企改革作出了全新部署，将以更大的力度和更切实的举措更深入地推动国资国企改革。这必然涉及更为广泛的国资国企产权转让与划转，对如何合法合规有效地开展相关工作提出了更高的要求。
在国企改革三年行动收官之际，国务院国资委于2022年5月16日发布了“39号文”，即《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规［2022］39号），通过持续完善资源优化配置，有效推动国有经济结构调整和转型升级，在积极响应深化国企改革的新要求，助力国有企业实现高质量发展中发挥了重要作用。“39号文”发布以来，2023年和2024年产权市场交易总额分别为25.38万亿元和25.42万亿元，不断刷新历史纪录，为进一步完善社会主义市场经济体制，持续推动我国经济社会发展贡献了“产权智慧”和“产权力量”。
一、国资产权交易主要政策发展概述
《中华人民共和国企业国有资产法》明确了国有资产转让的定义，转让交易行为是国企改革尤其是混合所有制改革中重要的实现形式和关键环节，包括了涉及股权的产权转让和企业增资，以及资产转让等三大类项目。目前正在执行的企业国有资产交易法规主要分为综合法规、产权登记、产权转让、无偿划转等几个部分，具体汇总如表1～表4所示。（表1～表4）
随着监管部门在2016年密集发布的“1+N”文件体系，国企改革的顶层设计基本完成，改革的系统性、整体性和协同性得到了进一步加强。时值国企改革进入全面施工阶段之际，为了进一步规范国有资产的交易行为、加强国有资产的监督管理，国务院国资委和财政部发布了“32号令”，即《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委财政部令第32号），明确要求国有资产交易应该在依法设立的产权交易机构中公开进行，并对交易涉及的企业产权转让、资产转让以及增资等行为分章节进行规范。“32号令”在推动和完善国有资产流转制度、防范国有资产流失等方面发挥了十分重要的作用，以其全面性和体系化成为党的十八大以来企业国有产权交易的宝典。
党的二十大以来，随着若干重大举措的相继落地，过去在国企深化改革和全面推进高质量发展过程中遇到的重点和难点问题取得了实质性突破，然而在实践操作中新的问题也在不断显现，对国企改革提出了更高的要求。为此，国务院国资委发布了“39号文”，意在进一步调整国有经济结构，优化国有经济布局，从而全面提升国有资产交易流转的管理水平。该文一共有九条，每一条都直面目前国企改革实践中遇到的重要事项或者痛点难点。“39号文”的发布既是对“32号令”原有规定基础上的补充，也是依据全面建设社会主义现代化背景下经济发展的特点进行了更新，使其更具规范性和操作性。
二、新规定主要变化详解
“39号文”主要回应了涉及企业国有产权的协议转让、国家出资企业的内部重组整合、国有资产交易项目的信息披露、国资企业发行基础设施REITs以及国有资产交易中的国有控制权等在实务中亟待解决的问题，通过有放有收、有宽有严，进一步完善了国资交易相关规定，明确了实施依据。（表5）
（一）进一步扩大协议转让适用范围。基于从严立法的角度考虑，2008年发布的《企业国有资产法》第五十四条明确了在产权交易所进场交易是国有资产转让的主要方式，而场外的协议转让属于特例行为。然而，在具体实践中，为了提高国企改革重整效率，2016年发布的“32号令”规定了可以采用非公开协议转让的两种情形，即主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业，或者涉及企业内部的重组整合。
随着国有资本布局优化的深化以及结构调整力度的加大，不同大型国有集团之间的专业化重组案例日益增多，例如中检集团和通用集团所属检验检测企业的专业化整合、中煤集团和国家电投的煤电整合、中粮集团和中储粮集团的战略融合、中国电气装备集团和中国物流集团的组建等，其产权变动均横跨不同国有出资企业，按照规定不适用于“32号令”中的非公开协议转让范畴。
针对类似前述不同大型国有集团之间的重组案例，“39号文”进一步规范了其协议转让操作，大幅提升了不同的国家出资企业及控股企业之间的重组效率。
从主体范围来看，根据《企业国有资产法》，国家出资企业是指“国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司”，“32号令”主要针对“国有及国有控股企业”，而“39号文”则将协议转让主体进一步放宽到参股企业。
从政策导向来看，“32号令”主要关注“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业”等微观角度，而“39号文”则是进一步提升到“政府或国资部门主导的国有资本布局优化和结构调整、专业化重组”的宏观高度。
从交易效率来看，采用产权交易所进场交易主要是希望通过公开披露交易信息可以提高征集意向交易方征集的有效性，实现公开公正公平的竞争，利用撮合竞价方式真正发现国有资产的市场价值，避免出现国有资产流失的情形。针对由政府或监管机构出于特定战略目的而开展的不同企业之间的专业化重组整合，相关产权始终在国资体系范畴之内变动，基本不存在利益输送甚至国有资产流失问题；同时，该类项目一般对交易对手、交易方式和交易价格有着特殊要求，也不适宜采用市场化的并且具有一定随机性的进场交易方式。
综上所述，“39号文”对协议转让的适用范围进行了扩展，将会极大提升国资国企的重组改革效率，加快国有资本调整布局结构的步伐，为落实培育具有全球竞争力的世界一流企业战略部署，提供了更加高效、便捷的途径。
（二）明令禁止丧失控股权的情形。关于国有企业的重要作用，习近平总书记指出：“国有企业特别是中央管理企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱，在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的，必须搞好。”进入新发展阶段，在有效应对百年未有之大变局的进程中，在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，国有企业必将承担更加艰巨而光荣的重要使命和任务。
对于关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域的国有企业的发展思路，《企业国有资产法》明确规定要从国家层面予以推进，“32号令”对于其控股权的转让要求“须由国资监管机构报本级人民政府批准”，而“39号文”则严格禁止失去控股地位，加强了对于处于经济发展“顶梁柱”和安全发展“压舱石”作用的重要行业和重点企业的控制力度，为维护我国经济独立和国家安全提供了重要保障。
（三）适度下放产权变动审批权限。在加强重要行业和关键领域国有企业控股权地位的同时，“39号文”对于相关企业内部重组整合行为进行了适度放权，在激发企业活力的同时可以有效提高企业运行效率。
“32号令”规定由国家出资企业自主决策的范围只限于非公开协议方式增资的三类行为，而对于主业涉及与国家安全、国民经济命脉相关的重要行业和关键领域的国有企业的子企业，如果其承担重大专项任务，则相关产权转让“须由国家出资企业报同级国资监管机构批准”。“39号文”则规定针对国有企业直接参与或指定其控股子企业参与、原股东同比例增资、在出资企业及其控股子企业间转让股权等三种情形，国有企业可以自行审核批准相关增资行为。
该项调整与前述扩大协议转让的适用范围相呼应，在确保国有产权始终在国资体系范畴之内变动的前提下，将审批权限下放给国家出资企业，可以进一步加快监管机构职能从管企业向管资本的转变，更好履行国有出资人的职责，切实增强微观主体活力，促进国家出资企业内部重组整合审批的高效便捷。
（四）确定发行基础设施REITs要求。基础设施REITs（基础设施领域不动产投资信托基金），是指以基础设施类不动产为基础资产，通过发行股票或者发行受益凭证的方式将基础资产证券化并募集资金，同时享受租金收入和资产增值收益的证券化产品。公开资料显示，我国城镇化水平已经超过60%，基础设施REITs打通产业与金融渠道，通过盘活市场存量，为重资产类基础设施项目提供了市场化退出渠道；在帮助地方政府降低债务水平、防范系统性金融风险的同时，有效支持了新基建和新经济的发展。
2021年6月，随着首批9只基础设施REITs产品正式上市交易，我国公募REITs时代正式开启。截至2023年3月，REITs市场总市值863亿元，包括25只已上市在交易REITs产品。
2016年发布的“32号令”仅针对国有企业之间的产权转让情形允许采用非公开协议方式，如果国家出资企业及其子企业发行基础设施REITs，过程中需要由基础设施资产支持证券收购项目公司（SPV公司）股权，将出现违反国资监管规定的风险。同时，“32号令”规定“非公开协议转让方式转让企业产权时，转让价格的不得低于经核准或备案的评估结果”，与基础设施REITs份额的认购价格应当通过向网下投资者询价方式确定的相关规则存在冲突。因此，在实践中，相应国资委在审核涉及国有资产交易流转的基础设施公募REITs产品时，均采取“一事一议”的方式。
2022年5月25日，国务院办公厅印发了国办发［2022］19号，即《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，首次提出国有企业发行基础设施REITs豁免进场交易，可以通过非公开协议转让方式。在此基础上，“39号文”通过对市场实践进行总结，明确规范了国有企业发行基础设施REITs行为，并首次将基础设施REITs作为国有资产交易的一种方式，形成新增有效投资和盘活存量资产之间的良性循环，在拓宽社会投资渠道的同时，对于提升国有企业基础设施运营管理水平，尤其是国有资产的保值增值等具有重要意义。
（五）增加转让定价依据和适用范围。在扩大交易主体和放宽审批权限的同时，“39号文”对于交易定价依据的适用范围也进行了相应调整，进一步扩大了免以评估价确定转让价格的情形，即对于交易双方均为国有独资或全资企业，在非公开协议转让时，可以以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定转让价格，而不受交易双方是否为同一个国家出资企业以及所属各级控股企业或者实际控制企业的限制。
与此同时，“39号文”取消了“32号令”关于转让价格“不得低于经评估或审计的净资产值”的要求，因此以净资产值为基础确定转让价格时理论上存在一定的合理浮动区间。对于交易各方全部都是纯国资企业的协议转让及其定价基准，理论上就不会涉及国有资产流失问题，“39号文”的这一修改切实体现了“国资一盘棋”思路。但需要注意的是，对于国有控股或实际控制企业及其全资子企业而言，仍需遵守交易双方需处于同一国有控股或实际控制企业内部的范围限制。
通过调整定价依据的适用范围，交易定价更加灵活便捷，有利于促进跨国资企业调整结构，优化国资产业布局。
（六）扩大实施无偿划转的企业类型。无偿划转是国有企业重组整合常见的方式之一。《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》明确将无偿划转方式转让产权的适用范围限定在政府机构、事业单位、国有独资企业和国有独资公司之间。为优化国家出资企业的产权配置，加快结构调整，降低改革成本，国务院国资委在2009年颁布了《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权［2009］25号），2014年颁布了《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权［2014］95号）将无偿划转的适用范围进行了扩大，然而依然有着十分严格的限制，即如果企业作为划出方或划入方含有非国有成分，就不能适用无偿划转的方式。具体如表6所示。（表6）
随着国有企业改革特别是混合所有制改革的持续推进，国有全资企业越来越多转变为国有控股企业，很多重要子公司已经通过实施员工持股、引进战略投资者以及公开上市等方式形成了混合所有制企业。该类混合所有制企业在对其全资拥有的子企业进行内部重组整合时，由于可以基本不改变重组前后的总体利益平衡，如果能采用无偿划转方式，将大大提高重组效率、降低重组成本。实践中采用无偿划转方式的案例屡见不鲜，但始终缺乏相应的法律依据。
“39号文”顺应改革需要，与时俱进将无偿划转这一特殊国有产权流转方式的适用范围从纯国有单位进一步放宽到国有控股企业，明确了经国家出资企业批准，国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间划转所持企业产权，可比照国有产权无偿划转管理相关规定进行操作。
虽然目前适用范围仅限于国有控股、实际控制企业及其全资子企业间，而不包括国有控股、实际控制企业之间，但是该条新规依然填补了无偿划转行为在国有控股企业和实际控制企业实施的法律空白，为国有企业的实际操作赋予了法律依据，做到了“有法可依”。
（七）统一和完善披露信息相应规则
1、统一预披露和正式披露的方式。“32号令”对于产权转让的信息披露分为预披露和正式披露两个阶段，而对于企业增资则并没有设置预披露环节。“39号文”第六条采纳与产权转让相同的做法，将企业增资的信息披露划分为预披露和正式披露两个阶段，其中正式披露时间不少于20个工作日；合计的披露时间不少于40个工作日。
2、信息披露条件时点进一步放宽。产权交易信息披露的及时准确是保证企业国有产权公平公正公开交易的重要环节，信息披露的启动条件/时点显得尤为重要。“32号令”规定如果转让标的企业的实际控制权因为产权转让而发生转移，则信息预披露的开始时间为转让行为获批后的10个工作日内。在实践操作中，转让方一般是在取得有权批准机构的批复后即向产权交易机构申请信息预披露。随着国有企业改革的持续深入，国有企业公司的治理能力得到了进一步增强，具有中国特色的现代企业制度不断完善。在此基础上，为了使交易参与各方及时了解交易信息，避免产权交易极易出现的信息不对称风险，“39号文”提出将国资交易的信息预披露时点适当前移，针对产权转让和企业增资不同情形，可分别在产权持有单位和标的企业内部决策完成后就进行信息预披露；同时在信息预披露中亦需要明确是否涉及需要履行最终批准程序。
3、缩减底价调整后信息披露时长。在放宽信息预披露条件的同时，对于披露时长也根据项目实际情况进行了适当调整。对于因降低转让底价或者变更受让条件而重新披露信息的情形，“32号令”规定均需要重新计算披露时间，其中产权转让的披露时间不得少于20个工作日；资产转让因转让底价的不同分为不少于10个工作日和不少于20个工作日。
对于在信息披露期内没有征集到有效意向受让方，如果项目本身未发生重大变化，为了提高交易效率，仅调整转让底价后重新披露信息的，“39号文”有针对性地进行了差异化安排，其中产权转让和资产转重新披露的时间分别不少于10个工作日和不少于5个工作日，整体时间显著缩短。
“39号文”对披露信息公开规则的三处改变，规范了操作流程，节约了交易时间成本，能够更好地提高交易效率，推动国资产权交易为国有经济布局优化和结构调整提供更好的服务。
（八）加强对无形资产的使用限制。国有企业依托国有背景和规范经营，在长期市场活动中逐步积累了良好商誉，将其企业名称打造成有口皆碑的“金字招牌”。然而受“只有有形资产才是企业资产”等传统观念束缚，部分国有企业忽视对无形资产的管理，企业商标品牌保护意识淡薄。
为了提高国有资本配置效率，避免造成国有资产流失，“39号文”将无形资产的管理要求体现在国有资产交易流转环节中，以国家出资企业及其子企业是否拥有标的企业实际控制权作为标的企业是否可以继续使用国有无形资产的考量标准，旨在控制实践中出现的一些利用国企“壳资源”的不当行为，即对于失去标的企业实际控制权的，在交易完成后标的企业就不得继续使用国家出资企业及其子企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产，也不得继续以国家出资企业子企业名义开展经营活动。“39号文”进一步要求，标的企业不得继续使用国有无形资产将作为交易条件之一，在信息披露时进行公示，并在交易合同中对工商变更、字号变更等安排以及具体权利义务予以明确约定。
三、仍需进一步解决的问题
（一）重要行业和关键领域的界定。“39号文”针对产权转让的适用范围进行了扩充，然而针对“关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域”的具体范围，虽然2008年发布的《企业国有资产法》就已经有了相关表述，然而国家层面的政策文件却一直没有对其具体范围进行明确界定。2018年9月和2022年4月国务院国资委在其官方网站中对相关问题作出了回复，两次回复有着明显差异，可以理解为国务院国资委为了适应社会发展需要，不再以列举的方式对相关概念进行界定，而是由各级国资委根据项目具体情况逐一判断。此举容易造成不同国资委评判标准不统一，不利于国有资产流转的规范化操作，甚至出现国有资产流失的风险。（表7）
（二）非控股公司对无形资产的使用。对于失去控股权的企业，“39号文”严格限制了其继续使用国有企业无形资产的可能。在实际操作中，国有企业通过参股形式发展混合所有制经济，也是一种可以有效促进国有企业转换经营机制，推动完善中国特色的现代企业制度，增强国有经济活力和抗风险能力的市场机制安排。如果以一刀切的形式禁止国有参股企业使用字号、经营资质和特许经营权等无形资产，有可能不利于实现各种所有制资本之间的取长补短和共同发展。
综上，国有经济作为国民经济的重要支柱，控制着国民经济的命脉，对我国社会主义经济发展起着主导作用。国有企业深化改革永远在路上。
（作者单位：华电西藏能源有限公司）
主要参考文献：
［1］张迪.混合所有制改革中的产权交易风险及防范［J］.产权导刊，2021（11）.
［2］周晓红.国有产权交易实操要点分析［J］.中国有色金属，2022（15）.
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［4］田志友.国有资产交易流转“新规”解读［J］.国企管理，2022（07）.
［5］万秉烛，凌云，石良.国企混合所有制改革背景下的产权交易的发展及其问题研究［J］.产权导刊，2023（02）.
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