| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 公共/财税 |
| 居家和社区医养结合政策分析 |
| 第768期 作者：□文/王 婷1 谭天林2 任思冲3 陈 煜1 李昀梦4 段 力5 时间：2026/1/1 15:35:19 浏览：9次 |
［提要］ 本文通过定性与定量相结合的方式分析我国医养结合政策发展现状，总结其优势，分析存在的不足；同时，吸取国内外成功经验，提出切实可行的对策建议，以便完善医养结合政策，推动医养结合服务体系高质量发展。
关键词：医养结合；内容分析法；政策工具理论；福利多元理论
基金项目：四川中医药大健康产业发展与乡村振兴研究中心项目：“‘中药黄精大健康生态圈’赋能乡村振兴的新产业模式探索”（项目编号：DJKYB202201）；四川养老与老年健康协同创新中心开放课题：“中医县域共同体发展模式构建及实证研究——以营山县为例”（项目编号：23LHZJ08）；成都医学院研究生创新基金项目：“基于DEA模型的新都中医医共体运行效率研究”（项目编号：YCX2024-01-115）。通讯作者：谭天林
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2025年7月3日
随着我国逐步进入老龄化社会，老年人口数量逐年增加。“十四五”时期，我国人口老龄化程度进一步加深，老龄化社会的压力日渐突出，主要表现为老龄人口数量庞大、增速迅猛、高龄趋势加快。据国家统计局2023年统计数据显示，我国65周岁及以上人口达2.1676亿人，是总人口的15.4%，较上一年同比增长3.3%，近10年增长63.4%。在此背景下，传统的养老模式面临着医疗资源短缺且分布不均衡、服务体系滞后等问题，需要更加灵活和创新的解决方案。发展多元养老服务模式，推进医疗与养老服务深度融合，有利于优化老年健康管理和养老服务供给，是积极应对人口老龄化、提高老年人生活质量和健康水平的重要举措。然而，医养结合领域存在供不应求、居家和社区服务能力弱、专业人才队伍建设薄弱等问题。就政策层面而言，我国医养结合服务体系处于摸索阶段，针对医养结合政策的研究仍是当前研究的重点。
一、研究方法与理论分析框架构建
（一）研究方法。内容分析法旨在采用系统化、量化的方式，客观地对文本内容详尽解析。该方法在社会科学等多个学科中得到了广泛应用，随着理论的不断深化，内容分析法已经形成了一套完善的流程，包括确定研究问题、选择样本、确定分析单元、数据类别编码，并最终得出结论。
（二）政策来源及纳排标准。截至2024年9月2日，在中国政府网、国家卫生健康委等官方网站，以“医养结合” “医养融合”为关键词进行检索，查找国家发布的医养结合相关政策。
检索条件：发布时间为2015～2024年，全文检索；排除提案、建议、答复、通报等公文，排除媒体报道等与政策无关的文本内容。最终整理出10份政策文本，按发布时间顺序进行排序，如表1所示。（表1）
（三）理论分析框架。本文针对近十年国家出台的医养结合政策构建了以政策工具理论和福利多元理论相结合的二维分析框架，如图1所示。（图1）
1、X维度：政策工具类型。本文采用Rothwell和Zegveld的政策工具理论，将政策工具划分为环境型、供给型和需求型三类。环境型政策工具通过创造有利条件或改善政策目标实现的整体环境来间接促进或引导期望，如政府通过优化法规制度、提高行政效率等方式来改善制度环境。供给型政策工具通过增加或改善生产要素来促进经济发展和技术进步，这类工具通常涉及资源的直接投入或支持。需求型政策工具通过刺激市场需求来促进经济增长和结构调整，这类工具聚焦于扩大市场机会，为产品和服务创造需求。
2、Y维度：福利多元罗斯“三分法”。福利多元理论是一种关于社会福利制度的理论，1986年美国社会学家Rose提出福利的供给者应由国家、市场和家庭三部分组成。罗斯三分法认为福利是全社会的产物，任何单一的主体都不能满足社会福利的需求。他的思想打破了福利完全由国家供给的传统束缚，建立了多元福利供给的基本分析框架。本文沿用此分类思想，将我国医养结合政策的供给主体分为国家、市场和家庭。
（四）文本编码及归类统计。我国医养结合政策专业权威、条理清晰，便于编码和量化统计。本文对所选取政策文本依照发布时间进行排序，按“序号-政策章节-政策项目-具体条例”进行编码，其中服务流程不作细分；然后根据二维分析框架将政策文本归类；最后利用Excel对政策文本量化统计。
二、结果分析
（一）二维整体分析。从表2可见，政策条款共264条，其中环境型-国家提供型政策127条，环境型-市场提供型政策10条，环境型-家庭提供型政策0条；供给型-国家提供型政策93条，供给型-市场提供型政策15条，供给型-家庭提供型政策1条；需求型-国家提供型政策12条，需求型-市场提供型政策2条，需求型-家庭提供型政策4条。（表2）
这表明，我国医养结合政策综合运用了环境型、供给型和需求型工具，多主体助力医养结合模式发展。深入文本分析不难看出，我国医养结合养老服务政策涉及了健康教育、社会力量参与、基础设施建设、服务模式创新、服务质量控制等多个方面，政策试图全面覆盖医养结合的关键领域。从内容分析单元来看，政策不仅提出了宏观的要求和目标，还涉及了操作层面，如服务人员行为规范、绩效分配等。故，我国医养结合政策工具具有一定的深度。
但是，医养结合政策工具主要使用环境型和供给型，需求型工具严重缺乏。且国家提供型政策占据主导地位，这意味着在医养结合领域，主要由国家起主导作用，而市场和家庭的参与度不足；这种不平衡的结构可能会限制政策实施的整体效果。
（二）X维度分析。从表3中可以明显看出，我国政策工具的使用不均衡，深入文本并结合政策工具理论分析发现政策存在诸多不足。（表3）
1、过度依赖环境型政策工具，政策实施效果难以衡量。在分析我国现行医养结合政策时，我们发现政策工具的使用偏好环境型，占比为51.89%。这类政策工具，主要是基于政策的宏观指导，但缺乏具体的执行细则和可操作性，如鼓励医养结合发展、增强服务能力等。同时，环境型工具的过度使用削弱了供给型和需求型工具的作用，这些工具对于实现医养结合服务的具体化和落地至关重要。此外，政策中虽然提出了“加强事中事后监管”的原则性要求，但缺乏明确的监管措施和实施路径，这可能导致监管不到位，进而影响政策的执行。这种政策结构不仅阻碍医养结合政策目标的实现，还影响了政策实施的可衡量性和效果评估。
2、医养结合服务供给不足，且质量参差不齐。供给型政策工具使用了109条，占41.29%，环境型和供给型政策工具使用的数量差异反映了政策执行过程中政策工具提供具体服务和资源方面的支持不足。例如，政策提出了加强医疗养老资源共享这个目标，但是对于如何实现这个目标，这个目标执行所需的资源投入一概未提，这容易导致政策无法实施落地，成为“空口号”。同时，不同机构在执行医养结合政策时，存在服务标准制定及收费的差异，如“上门服务费可由公立医疗卫生机构综合考虑各因素自主确定”，缺乏统一的服务质量标准、评估体系和价格体系，会导致服务质量参差不齐。
3、医养结合服务专业性弱，医疗支撑不足，医保覆盖不全面，资源统筹机制缺失。需求型政策工具仅占6.82%，这不仅体现了需求型政策工具严重缺乏，也反映出医养结合政策在市场需求刺激方面作用不明显。一方面，医养结合服务专业性不足，无法满足老年人需求。医养结合政策中强调了相关领域人才培养的重要性和紧迫性，但具体的人才培养计划和支持措施不够详尽，人才培养机制不完善，影响了服务的专业性和质量。另一方面，医疗服务的支撑力不足，显著影响了老年人对医养结合服务的需求。医养结合强调医疗服务应重在慢病管理和身体机能的维护，如政策文本中强调中医和中西医结合对养生保健、慢病防治及健康管理的重要性。然而，由于缺乏有效的监管评估机制，这些政策的执行效果难以衡量。目前，我国医疗服务体系仍然主要侧重于疾病治疗，而预防性和延续性医疗服务的不足导致了供需之间的良性循环尚未充分形成。另外，老年人健康服务项目（如综合评估、护理、康复和健康指导等）尚未纳入医保报销范围，且收费标准不明确；尽管政策提倡商业保险覆盖老年预防、保健、康复、护理等相关服务，但是缺乏具体执行标准，影响老年护理及安宁疗护机构的持续发展。除此之外，医疗资源应便于就近获取，并能覆盖到社区，但是就目前的政策而言，医养资源的统筹机制尚不完善，这影响了医养结合服务的有效提供和利用。
（三）Y维度分析。从表4中可以看出，在福利多元理论视角下，我国医养结合政策的福利供给主体缺乏多元性。其中，国家提供型政策占比较大，为87.88%，市场提供型政策占比为10.23%，而家庭这一福利供给主体严重缺乏，仅占1.89%。政策过于依赖政府，缺乏足够的市场和家庭参与，这不仅会导致资源分配不均和服务效率低下，还会引起诸多问题。（表4）
1、缺乏市场提供型政策，导致服务供给不足，财政压力增加，缺乏有效的需求反馈机制，就业机会减少。市场在医养结合服务供给中扮演关键角色，提供多样化服务满足老年人需求，并通过竞争提升服务质量与创新。缺乏市场这一供给主体，不仅导致服务供给短缺、单一化，增加政府财政负担，还影响需求反馈和就业机会创造，从而不利于医养结合服务的持续改进与发展。
2、政策忽视家庭在医养结合中的作用，导致家庭成员负担过重，服务质量下降，以及老年人社交孤立和心理健康风险增加。家庭这一主体在医养结合政策中未被充分重视，导致家庭成员缺乏必要的支持来应对照顾老年人的挑战，这不仅加重了他们的负担，还可能影响其身心健康。同时，家庭成员因缺乏培训和支持，难以提供高质量的服务，进而引发服务质量问题。此外，政策忽视家庭在老年人社交中的作用，可能导致老年人遭受社交孤立，增加孤独感和心理问题的风险。
三、对策建议
（一）均衡使用政策工具，细化政策执行规定，构建政策监督评价机制。首先，需优化政策工具组合，降低环境型工具的依赖度，提升供给型和需求型工具的使用，以实现政策工具的多样性和均衡性。其次，需拟定具体的执行指南，明确政策工具的实施步骤、责任主体和预期成果，以提高政策的可执行性。同时，为了确保政策实施效果，需要完善监管机制，明确监管职责，制定具体的监管措施和流程。例如，设立专项监管小组，定期对政策执行情况进行检查和评估。此外，完善政策效果评估体系，包括定期的效果评估机制和整改后的跟进方案，确保政策效果的持续优化。
（二）建立健全资源评估体系，明确服务流程及标准，统一服务价格体系。解决医养结合服务供给不足且质量参差不齐这一问题，需从两个方面入手：一方面，建立健全资源评估体系以满足医养结合服务供给。为有效识别及合理分配资源，应对医养结合领域涉及的资源进行全面的评估。例如，可以建立一套科学的资源评估体系，对医疗卫生与养老服务领域的资源需求进行定期调研和分析，发现资源短缺的领域并制订合理的分配方案，减少资源分配不均的现象，确保政策执行过程中有足够的资源支持。另一方面，为了提高服务供给的质量和一致性，需要明确服务流程和标准，制定详细的服务操作指南和质量控制体系，确保各项服务能够按照既定标准高效、有序地提供。例如，可以成立专业的工作小组，负责制定和更新服务流程图、服务标准手册，并定期对服务提供者进行培训和考核。此外，需要制定统一的服务价格体系，避免因收费的差异性影响医养结合服务的质量。
（三）加强医养结合需求的引导支持，改革医疗服务体系，推动老年健康服务项目纳入医保目录，建立区域性机构优化医养资源配置。显著增加需求型政策工具的比例，加强对医养结合服务需求的引导和支持。针对服务专业性不足的问题，应制定详尽的人才培养计划，包括明确人才培养的目标、内容、方法和评估标准；政府应出资或联合专业机构开展护理技能培训项目，为家庭照料者或相关从业者提供免费或补贴的培训机会，同时鼓励上门服务机构提供康复护理等专业服务，以满足老年人日益增长的生活品质需求。为了增强医疗服务的支撑力，建议改革现有的医疗服务体系，增加预防性和延续性医疗服务，如提供长期的疾病管理和身体机能维护服务，促进供需之间的良性循环。此外，政府应积极推动将老年人健康相关服务项目纳入医保报销范围，并明确费用标准，减轻老人及家人的经济负担，同时为商业保险提供明确的政策依据，支持其将相关服务纳入保障范围。针对医养资源统筹机制不健全的问题，建议建立区域性的医养资源统筹协调机构，负责优化资源配置，确保医疗资源能够方便就近地覆盖到社区，提高医养结合服务的可及性和利用率。
（四）构建多元化福利供给主体，协同发展医养结合服务体系
1、提升市场供给主体的占比。政策应积极引导和激励私营部门参与医养结合服务，通过税收优惠、补贴等方式鼓励市场多元化供给，增加服务种类和数量，满足老年人多样化需求；通过公私合作模式（PPP）等方式，吸引社会资本投资医养结合领域，提高服务效率和质量。同时，建立市场竞争机制，通过公开招标、服务质量评价等方式促进服务提供者之间的良性竞争，提高服务质量和创新能力。
2、重视家庭在医养结合中的作用。家庭成员提供的日常照顾和支持是老年人健康养老的基础，政策应为居家和社区医养结合照料相关从业者或家庭成员提供相应的支持措施，如设立家庭照顾者津贴、提供家庭护理培训、建立家庭照顾者支持网络等；同时，建立服务质量评估体系，确保家庭提供的照顾服务符合标准，从而减轻家庭成员的负担，提升老年人获得感和幸福感。针对社交孤立问题，政策应支持社区开展针对老年人的社交活动，鼓励家庭成员参与，同时促进老年人之间的互助和交流，从而减少老年人的孤独感。
综上所述，应对人口老龄化，需要完善居家和社区养老服务网络，构建医养结合服务体系，推动养老事业和产业共同发展。当前，我国居家和社区医养结合服务体系的建设虽在探索中，但正朝着高质量发展目标前进。只要看清差距和不足，抓住重点，主动作为，多方协同发力，定能积极应对老龄化社会的严峻挑战。
（作者单位：1.成都医学院大健康与智能工程学院；2.成都医学院第一附属中医医院；3.成都医学院第一附属医院；4.营山县中医医院；5.贵阳康养职业大学健康管理学院）
主要参考文献：
［1］乔记兵，李卫峰，程琳，等.公立医院医养融合体系构建与发展路径探析［J］.中国医院管理，2023.43（05）.
［2］刘瑶，谭天林，王婷，等.县域医共体急救体系建设SWOT-PEST分析［J］.中国医院管理，2024.44（05）.
［3］陈莹如，张秋，麦耀钧.我国基层医疗卫生机构医养结合养老服务的现状及对策研究［J］.卫生软科学，2022.36（09）.
［4］刘伟.内容分析法在公共管理学研究中的应用［J］.中国行政管理，2014（06）.
［5］陈楚颖，程银霞，魏来.政策工具视角下我国医疗服务价格改革政策量化分析［J］.中国医院管理，2023.43（07）.
［6］徐萍萍，赵静，李春晓，等.政策工具视角下我国县域医共体政策文本分析［J］.中国卫生质量管理，2023.30（05）.
［7］田雨同，张艳，王荣华，等.基于福利多元理论的医养结合养老服务的发展现状［J］.中国老年学杂志，2020.40（08）.
|
|
|
|
