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| 消费税作为地方主体税种改革思考 |
| 第769期 作者：□文/彭 艳 时间：2026/1/16 16:59:17 浏览：57次 |
［提要］ 如何通过消费税改革弥补地方税主体税种的缺失，缓解地方财政压力，值得深入思考。本文从消费税作为地方主体税种的必要性和转型的有利条件角度出发，认为新一轮消费税改革主要应从两个方面着手：一是分品目后移征收环节并下划地方；二是扩大消费税征收范围。
关键词：消费税；地方税；主体税种；征收环节
基金项目：中南林业科技大学涉外学院校级课题：“湖南省财政科技支出对企业数字化转型的效应及机制研究”（编号：SWXY202508）阶段性成果
中图分类号：F812.42 文献标识码：A
收录日期：2025年8月29日
一、文献综述
随着“营改增”全面推进，地方税体系缺主体税种，地方财政收支差额扩大，改革消费税呼声渐高。在此背景下，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”；党的二十届三中全会再次强调该内容。这为消费税改革明确了目标与方向，使改革更有的放矢。近年来，学术界围绕消费税改革展开了多维度探讨，主要集中在以下三个方面：
一是改革动因与职能定位。消费税改革被视为完善地方税体系、缓解财政压力的重要举措。高凤勤和张新颜（2025）指出，消费税通过征收环节后移和税基扩围，可弥补地方主体税种缺失，增强地方财政自主性。张德勇（2024）则强调，改革需服务于高质量发展目标，强化消费税的调节职能，与其他财税政策协同推进。
二是现实挑战与问题剖析。学者们普遍认为当前改革面临宏观、中观、微观层面的多重矛盾。伍红等（2025）指出，宏观上存在财政职能与调控职能的冲突，中观层面因生产地税源转移导致区域财政失衡，微观层面征收环节后移加剧征管难度。万莹和王山（2022）进一步提出，增量下划地方可能导致部分地区财力负增长，需配套税率调整与税源管控。
三是制度优化路径。针对上述问题，研究提出了分层改革策略。伍红等（2025）主张从“宏观治理逻辑-中观制度设计-微观征管优化”三个层面推进，依托数字化手段提升征管效率。高凤勤和张新颜（2025）建议分品目逐步后移征收环节，同时扩大消费税覆盖范围（如奢侈服务、新兴业态），以平衡地方财力。
当前学术界关于消费税的研究呈现出三个显著特征：首先，研究成果具有明显的政策导向性，多聚焦于《政府工作报告》及“十四五”规划提出的改革任务，强调中央与地方财政关系的调整；其次，研究问题意识突出，对征收环节后移引发的税源背离、区域失衡等中观效应分析较为深入；最后，技术赋能已成为学界共识，数字化征管被普遍视为破解微观征管难题的关键。
二、消费税作为地方主体税种的必要性
（一）当前地方迫切需要建立主体税种。自营业税改征增值税政策全面推行后，地方财政收支不平衡的趋势愈发明显。鉴于地方政府不具备税收立法权，在积极拓展收入来源的过程中，主要选择了扩大非税收入的途径，而这一举措不可避免地引发了市场秩序的紊乱。值得肯定的是，尽管面临诸多挑战，但通过逐步规范非税收入管理，并积极推动减税降费政策的有效落实，地方乱收费现象在一定程度上得到了缓解。然而，当前地方政府仍较为依赖“土地财政”和债务发展模式来维持财政运转，从长远来看，这种模式缺乏可持续性。因为这种依赖不仅催生了房地产泡沫，使房地产市场面临更多风险与不确定性，还导致地方政府债务规模持续扩大，给地方财政的稳健运行带来了巨大压力。深入剖析可知，这些问题的根源在于地方主体税种的缺失。相关研究表明，如果消费税能够归属于地方，将会在很大程度上缩小不同区域之间在财政收支方面的差距，有助于促进区域财政的均衡发展与协调运行。
（二）消费税作为地方主体税种相对妥当。消费税具备成为地方主体税种的诸多优势。消费税的征收范围主要聚焦于特定消费品与消费行为，此类税源相对稳定，受经济波动的影响较小，能够为地方政府提供持续且可靠的财政收入。消费税的税基极为广泛，几乎覆盖了生产、零售及批发等多个环节。这一特性使得消费税在税收征管方面具有更强的可操作性。此外，消费税的流动性较低，不会像所得税那样因税基流动而引发一系列复杂的地区间矛盾。与此同时，消费税对成品油、小汽车等高污染、高能耗商品的调节功能，可与地方产业政策结合。这些特性使得消费税更便于地方政府进行管理，无论是从税收征收效率还是对地方经济发展的促进作用来看，将消费税作为地方主体税种都是最优选择。
（三）现行其他税种不宜作为地方主体税种。在实际的税收运行体系中，其他税种通常面临着多方面的约束与限制。以房地产税为例，其改革进程较为缓慢，短期内实现全面征收几乎不具有可行性。这背后存在着多种复杂因素的交织，如房地产市场的波动性、民众的接受度以及相关法律法规的完善程度等。
再观资源税，在整个税收体系中规模相对较小。并且，由于我国资源分布存在显著的不均衡性，若将资源税作为地方主体税种加以发展，这种不均衡的资源分布状况可能会进一步加剧地区间发展的不平衡，使一些资源匮乏地区在经济发展中面临更多困境。
而所得税方面，因其税基具有较高的流动性，极易引发地区间的恶性竞争。各地区为吸引更多税源，可能会采取不合理的税收优惠政策，从而扰乱正常的税收秩序，故而所得税不适宜作为地方税种。
三、我国消费税向地方税主体税种转型有利条件
消费税自1994年开征以来，在筹集财政收入和调节经济方面发挥了重要作用。随着经济的不断发展和税收制度的逐步完善，消费税逐步展现出向地方税主体税种转型的诸多有利条件。这些条件的形成并非偶然，而是经济环境变化、居民消费行为演变以及税收政策调整等多重因素共同作用的结果。具体而言，主要体现在以下三个方面：
（一）从收入规模及其结构看。一方面，随着我国经济社会进入新的发展阶段，居民生活水平显著提高，消费结构也随之发生了深刻的变化。在这一背景下，国内消费税收入呈现出持续稳定增长的态势。数据显示，消费税收入从2012年的7，876亿元稳步提升至2024年的16，532亿元，几乎实现了翻倍增长。值得注意的是，2024年的消费税收入规模已经接近2015年营业税1.9万亿元的收入总量，这充分体现了消费税作为重要税种的增长潜力和财政贡献能力。
另一方面，从消费税的税目结构来看，根据《中国税务年鉴2023》的数据，2023年烟草消费税占比约为51%，其次为成品油占比35.6%、小汽车占比6.9%和酒占比4.6%，四大类合计占比超过98%，是消费税最重要的组成部分。依据经济学的基本理论，烟草、酒类和成品油这类商品，属于需求弹性较小的商品种类。即便价格出现变动，消费者对其需求量的波动依旧相对较小。这一特性在某种程度上保障了消费税收入的稳定，使其在经济波动时期仍能为财政提供较为可靠的收入来源。此外，烟、酒消费税采用从价计征的方式，这种从价计征的税收模式使得消费税收入与整体经济增长之间形成了紧密的关联性，这种机制使其在筹集财政收入方面展现出适度的弹性。
（二）从征收范围看。1994年，在我国经济体制改革的宏观背景下，基于消费税对财政收入的贡献以及对消费行为的引导作用，我国选定烟、酒等11类商品开征消费税。此后，为适应经济发展的动态变化，消费税的征收范围与税率历经多次调整与优化，具体包括税率的变动以及税目的增减。自2021年起，对烟和成品油等重点税目进行了微调，其目的在于进一步完善税收体系。目前，消费税的征收范围覆盖15个税目，虽属于选择性消费税，但由于国内消费基数庞大且税源稳定，消费税收入相对稳定。与此同时，消费升级为消费税的发展提供了一定的拓展空间。
中国奢侈品市场规模预计在2025年接近8，160亿元，奢侈品中高端皮具占据主导地位。在“调整优化消费税征收范围”政策的导向下，将高档皮具等纳入消费税征收范围，有助于彰显税收公平原则，挖掘税收增收潜力。学术界也围绕扩大消费税征收范围展开了深入探讨，例如将娱乐性消费、高污染高耗能产品以及健康相关消费品等纳入征收范围，若该设想得以实现，将有助于拓宽税基，增强财政收入的可持续性。
总体而言，消费税作为我国重要的间接税税种，在调节消费结构、优化资源配置以及增加财政收入等方面发挥着不可替代的作用。未来，随着经济结构的持续优化和消费升级的不断推进，消费税的征收范围和征收方式将面临更多的调整与完善契机。科学合理地设计消费税政策，有望推动经济社会的良性发展，助力国家治理现代化目标的实现。
（三）从征收环节看。根据《中华人民共和国消费税暂行条例》，消费税一般在应税消费品的生产、委托加工和进口环节缴纳，不过存在一些特殊情况，即金银首饰（其中包含铂金首饰、钻石及各类钻石饰品）在零售环节征收消费税。卷烟和电子烟在批发环节加征一道消费税；超豪华小汽车则在零售环节加征一道从价计征的消费税。鉴于“十四五”规划提出的推进征收环节后移并稳步下划地方的重大政策调整，通常情况下，商品在零售环节的价格相较于生产环节、进口环节或委托加工环节的价格更高，在税率保持不变且税收征管工作处于可控状态的前提下，消费税收入自然会实现一定程度的增长。
四、改革消费税作为地方主体税种的建议
（一）后移消费税征税环节。将征收环节后移并把增量收入划归地方是促使消费税成为地方税主体税种的关键路径。具体而言，可从以下方面开展工作：
1、部分品目后移至零售环节征收。将贵重首饰及珠宝宝石、高档化妆品、高档手表、高尔夫球及球具、游艇、实木地板、摩托车、小汽车这8个税目，后移至零售环节征收消费税。其中，金银首饰、钻石及钻石饰品、超豪华小汽车已在零售环节征收或加征消费税，积累了一定的征管经验，且这些产品具有专营特性，便于在零售环节实施管控。
2、成品油税目征收环节后移。针对成品油税目，应先对加油站税控装置进行更新升级，构建金税工程与所有加油站进销存储实时数据监控系统，对成品油销售全流程实施动态监管，而后推行征收环节后移，以防止税收流失。
3、烟、鞭炮焰火及酒类产品征收方式。烟、鞭炮焰火这两个税目属于国家专卖系列消费品，拥有严格的经销管理体系，可在批发环节征收消费税，或者由批发环节代扣代缴零售环节消费税。酒类产品从出厂到零售的销售层级较多，征管难度较大。可将酒类消费税的征收环节后移至市、县级代理商，按照批发价格或零售价格征收；对于未设立专卖代理的小型酒厂，其消费税由酒厂按照批发价格或零售价格代扣代缴。
4、部分品目保留生产环节征收。一次性筷子、电池、涂料这三个税目，销售较为分散、价值相对较低、税款较少，在零售环节征收的难度较大且成本较高，建议仍保留在生产环节征收。
（二）扩大消费税征税范围
第一，将更多高档消费品纳入消费税征收范围。与普通消费品相比，高档消费品有着独特性、稀缺性等明显特点。将高档消费品纳入消费税征收范围，有助于更合理地分配税收负担，体现税收公平原则。同时，这一调整可以引导消费升级，促进理性消费，避免资源过度集中于奢侈品领域。相关数据显示，自2020年起，国内消费者在全球奢侈品市场的贡献率稳定维持在20%～25%，预计到2030年消费额将达6，060亿美元。这充分表明，高档消费品在我国消费市场占据重要地位。目前，高档消费品涵盖高档皮具、高档服饰鞋履、高端珠宝、高档手表以及私人飞机等奢侈品。我国可借鉴法国、意大利、西班牙、荷兰等国家的成功经验，并结合国情，在零售环节对高档皮具、高档服饰鞋履和私人飞机征收消费税，将这部分税收收入划归地方，能够增加地方政府的财政收入，有助于地方政府更好地开展公共服务和基础设施建设等工作，从而促进当地的经济社会发展。
第二，将部分高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围。这类产品在生产或使用过程中对环境造成较大压力，通过征税可以有效抑制过度消费，推动绿色经济发展。同时，此举能够引导企业和消费者选择更加环保的替代品，促进产业结构优化升级。比如，马尔代夫、意大利等国家已经对塑料包装物开征消费税。我国人口基数庞大，一次性塑料袋的使用频率较高，因此建议将一次性塑料袋列入我国消费税的征收范围。同时，可将对环境存在危害的洗衣用品、染色剂等化工产品纳入消费税征收范围，此举措能够引导公众秉持“绿色消费”理念，促使其更加注重选择环保、无害的产品。此外，这有助于消费税更为全面且充分地发挥矫正负外部性的作用，抑制可能对环境产生负面影响的产品生产与消费行为，推动社会朝着更具可持续性、更为健康的方向发展。
第三，将含糖饮料纳入征收范围。截至2022年，已有38个国家对含糖饮料征收消费税，含糖饮料消费税作为一种有效的财政工具，不仅能够促进公共健康，还能增加政府财政收入。鉴于我国含糖饮料消费量呈上升趋势，可借鉴国际经验，在零售环节对碳酸饮料、果蔬汁饮料、咖啡饮料、茶类饮料、含乳饮料以及运动饮料等主要类型的含糖饮料征收消费税，并将税收收入划归地方，设立专项资金，专门用于公共卫生领域的支出，以期为我国居民健康提供长期保障。
（作者单位：中南林业科技大学涉外学院）
主要参考文献：
［1］高凤勤，张新颜.新一轮消费税改革思考：基于地方税主体税种的视角［J］.税务研究，2025（06）.
［2］伍红，朱光勇，黄道骏.消费税改革的现实挑战与系统再构［J］.税务研究，2025（06）.
［3］张德勇.谋划新一轮财税体制改革视野下的消费税改革探讨［J］.税务研究，2024（07）.
［4］万莹，王山.我国消费税改革相关问题及应对［J］.税务研究，2022（03）.
［5］周波，王健.我国消费税征收环节后移相关问题研究［J］.税务研究，2021（09）.
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