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| 农地金融模式国际经验与借鉴 |
| 第769期 作者：□文/孙漪琦 时间：2026/1/16 17:37:48 浏览：19次 |
［提要］ 作为金融体系中的重要组成部分，土地金融具备资金筹集、土地资源合理配置、金融风险分散等多重职能。创新农村土地金融模式，对于满足农村金融信贷需求、促进农村经济发展、构建现代农业产业体系等方面具有不可估量的作用。本文以国外具有代表性的农地金融模式为研究对象，通过国内外金融模式对比，分析国外值得借鉴的农村土地金融模式，从而为中国农村土地金融发展提供思路。
关键词：农地金融；金融支持；模式创新
基金项目：本文系首都经济贸易大学科技创新项目：“气候风险对企业绿色化转型影响研究”（项目编号：2025KJCX064）研究成果
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2025年9月28日
一、中国农地金融现状及模式分析
（一）中国农地金融现状。随着我国对农村土地产权制度的一系列改革，农村土地流转释放更多活性，为农村土地金融发展奠定基础。当前，农村金融供给的缺陷主要体现在农村金融产品与服务创新不到位、科技金融与绿色金融的供给不充分、农业保险体系不完善以及农村金融基础设施不健全。农村土地所有权依法归农民集体所有，无法直接以其作为抵押物进行担保或提供抵押权益。由此，农地金融活动的开展通常依赖于债权形式的可靠担保，而非传统的抵押机制。在中国，地方政府已建立起一种主要依靠融资平台进行银行借贷和发行城市投资公司债券的融资机制。鉴于土地资产固有的位置固定性和耐久性，金融机构土地证券化策略以及将长期债务融资转化为短期债务工具，以显著提升土地金融领域的灵活性与市场流动性，说明农村土地金融具有一定必要性。
（二）中国农地金融模式及特点。农村土地金融作为农村金融的核心组成部分，不仅是深化土地制度和农村金融深化改革的重要内容，更是解决农业资金缺口、支持农村新型经营主体扩大和强化、推动农业产业化、规模化和现代化发展等多重功能的重要支撑，随着实践活动的深入广泛开展，需要对其创新发展进行研究。当前，中国土地金融体系主要依托农村土地信用合作社、土地租赁融资以及农村土地证券化等三种机制，旨在优化土地资源配置与有效利用，推动农村经济的可持续发展。
对于农地金融的形成，我国学者已经进行过不少讨论，主要存在以下三种观点：第一种观点认为，需要设立政策性土地金融机构——土地银行。如，韩曙平在《论农地金融制度中的组织设置和风险分担》一文中就农地金融制度建设中的风险分担作了较为深入的研究和剖析，他倡导国家应成立土地银行总行，将具体的业务定位于农发行，土地抵押合作组织定位于农村信用社，并利用这两个业务整合的机遇，构建土地金融组织体系。第二种观点认为，建立土地银行是一项自上而下、耗时耗力、组织成本过高且不符合经济效率原则的系统性工程，建议采用中国农业发展银行和农村信用社来构建农地金融制度。第三种观点认为，将农村信用社作为信用机构从事农地金融业务是一种可行的选择，从长远来看，可以考虑成立土地银行或土地金融公司。
（三）中国农地金融模式存在的主要问题。三种农地金融模式都存在着局限性。首先，鉴于高效益农业产业化项目对于土地信用合作社的有效运作至关重要，这类合作社仅在农业产业化程度较高、发展较为成熟的地区能得以应用。且这种农地金融模式是由政府推动的，可能会造成权力的寻租，各地方政府存在过度普及与扩张而忽略必要前提条件的可能性。其次，鉴于土地融资租赁与银行间存在联系，银行为预防信贷违约风险，可能会寻求从信用合作社获取较高的利息收益，合作社则把较高利息成本传递给农民，农民负担加重，这一模式效用大大降低。金融市场本身就是风险和收益同时存在的，且农民的金融素养普遍不高，投资风险意识薄弱，难免会出现一些问题，最后也很有可能发生一些财地两空的情况。最后，我国进行基于土地抵押贷款的资产证券化时，仅聚焦于资产证券化引发的土地剥离所蕴含的杠杆增益与预期收益，而忽视其隐匿风险，可能导致重大不利影响。研究和借鉴国外农村金融的先进管理机制，可以为我国农村金融发展提供良好的推动作用。
二、美国、德国、日本的农地金融模式
（一）“自上而下”美国农地金融模式。美国的农地金融体系是20世纪初建立起来的，它的主要承担者是联邦土地银行，此模式乃依据德国土地抵押信贷合作社体系的经验，并结合自身特色，创新形成的一种专属于农村土地的金融运作方式。该模式在促进农业发展、提高农户收入等方面发挥着重要作用，但也存在许多弊端。随着美国经济进入高速增长时期，美国出现了严重的粮食危机和通货膨胀。针对这一难题，美国政府结合实际国情制定了《联邦农业贷款法》，该法规定向12家分布在不同农业信用区的联邦土地银行提供889.12万美元的资金，以建立“自上而下”的联邦土地银行体系，从而对农业生产进行全方面的干预。该体系由联邦政府和地方各级政府共同参与并主导运作，其主要职能包括提供信贷支持、监督检查等。美国的农业信贷体系有效解决了农业生产过程中的融资瓶颈问题，这一模式显著支持了美国政府农业政策的执行效率，进而促进美国农业生产能力的提升。
（二）“自下而上”德国农地金融模式。德国是全球信用合作的发源地，“自下而上”土地抵押信用合作制度更是德国农村土地金融模式中最典型的模式：社员（地主或农民）土地抵押信用合作社联合合作社。该模式构建了一个“自下而上”的土地金融组织，由有意向贷款的农民和地主共同组成土地抵押合作社，并通过上行制建立联合合作银行。在德国，土地的资金筹集主要依赖于土地债券，它是土地金融体系中不可或缺的组成部分。德国的土地金融体系发源于18世纪，这一模式源自于农民群体在农业现代化进程中的自主实践，其核心在于农民以自身所持有的土地为抵押，借助政府信用背书，通过合作社渠道直接向农民提供贷款服务，从而构建起一种服务于农村经济发展的独特土地金融机制。德国农地金融模式对抑制农村高利贷、恢复农业生产起到关键作用。
（三）政府主导的日本农地金融模式。二战之后，日本社会产生了急剧变化，经济和金融体系遭受重大冲击，资金不足成为经济复苏的关键阻碍。受岛屿特性的局限性影响，其资源稀缺、人口密集且土地有限，这些均严重影响到农业生产的发展。在这种情况下，日本政府迫切需要作出应对措施，从而在一定范围内促进农业发展，通过政策扶持和财政投入的途径加以引领。自20世纪60年代以后，日本开始了推进农业现代化的工作，促使其传统小规模耕作方式向规模化的经营模式转变。在农业金融方面，政府以立法的形式保障相关制度的合法合规。虽然日本没有专门的土地银行或者农业金融机构，但是依靠制度性金融工具和合作金融手段，逐步形成了独具特色的土地金融体系，极大地促进了农业的发展。这种模式完全符合日本国情的要求，在推动农业现代化的过程中起到了十分重要的作用。
三、美国、德国、日本农地金融模式主要经验
（一）完备的法律制度是首要前提。针对农业土地金融领域的规范化发展，美国、德国、日本等国家均构建了详尽且成熟的法律法规体系，旨在保障此类制度运作的高效与合法性。在1722～1750年间，德国先后实施了《抵押权及破产令》与《抵押权法令》。1916年，美国国会经由《联邦农业贷款法》的立法，创立了12家农区联邦土地银行；随后，《农业信用法》《农业抵押公司法》《经济农业抵押贷款法》等一系列法律法规的相继出台，共同促进了农地金融体系的完善和发展。日本政府已经建立起以系列条例为中心的法律框架来规范农村合作金融活动，为了适应形势的发展，有些法规几经修改，例如《农林中央公库法》颁布以来，共修改67部。
（二）政府介入与扶持是有力保障。德国政府通过财政贴息等手段，根据申请人农场规模，在农地抵押贷款市场利率与优惠利率之差上采取差别利率政策。自联邦土地银行成立以来，美国政府已提供财政支持，在面临经济挑战或农业发展需要时，直接向相关银行划拨款项。日本的农地金融体系乃是由国家主导设计与实施，其核心职能，特别是涉及农业用地抵押贷款的服务，主要由国有金融机构承担与执行。农业规模化经营和现代农业发展都要靠资金来支撑，土地金融存在着风险高、额度大、周期长等问题，要创新农地金融模式，就必须依靠政府介入和支持。
（三）农地金融贷款的证券化。美国、德国、日本农地金融制度虽具有显著合作金融特征，但其经费来源不限于成员支付股金及政府部门出资，而以债券发行为主要来源。从美国、日本等国家发展历程看，以土地为抵押的贷款在各国均已成为重要的信用形式。我国目前仍处于农村金融体制改革时期，农村金融发展缓慢，融资结构不合理，难以满足日益扩大的涉农需求。而通过建立完善的多层次金融体系来解决这一问题则显得尤为重要。
（四）较为完善的绩效评价机制。通过对美国、德国、日本三个国家农地金融模式的对比分析，我们可以发现这三个国家都建立了较为完善的绩效评价机制。在实际工作中，我们需要从三个方面进行改进：一是要建立健全与新《土地管理法》相适应的激励约束制度；二是应构建科学且具有可操作性的评价指标体系；三是必须加强对农民参与资金使用和收益情况的监督检查，并将其纳入绩效考核体系。建立完善的绩效评价机制是激发土地金融模式活力，促进农村经济发展的有效措施，故我国应借鉴发达国家经验建立较为完善的绩效评价机制。
（五）精准匹配农民需要的金融服务模式。发达国家农地金融制度都体现了因地制宜的特点。通过分析美、德、日三国的农地金融制度制定和实施情况，不难发现，尽管各国的模式不尽相同，但是都适应了本国的农业特点，满足了本国农民对资金的需求。金融机构真正做到深耕乡村的服务对象必须精准。既要与小农户需求相适应，又要为规模型新主体开发提供支撑。
四、国外农地金融模式借鉴
（一）完善现行法律体系。当前，农地金融制度已经制约农村经济发展，必须进行制度改革，完善现行法律体系。一是应适当修改《物权法》《农村土地承包法》《担保法》等法律条款，废除那些制约农地抵押与转让的法律规定。二是制定农业用地金融相关的法律法规，明确规定开办农业用地抵押贷款金融机构及专门机构的资质、贷款条款和处置抵押土地的流程，据此重新界定农户与土地合作社等经营实体间的权责关系，并就贷款违约后的保险赔付、信用救济以及相关主体的替代赔偿责任进行调整。
（二）加大政府扶持力度。我国政府部门可在政策支持、资金扶持等方面扶持农村土地承包经营权抵押贷款业务。首先，可以采取措施包括扩大再贷款额度、免除特定税费、提供利息补贴以及鼓励涉农金融机构开展以农地产权为担保的融资业务等。其次，政府应推进多种形式的农地金融创新，建立农村产权交易制度，将农民从深层的农地依附中解放出来，实现永久性的劳动力迁移。最后，应根据实际情况，构建相应信贷援助机制，着力推动农村金融改革创新朝着集成性和系统性、均等化和普惠化方向发展，满足农村金融消费的新需求。
（三）实施农村土地证券化。土地证券化这一创新性农村金融制度对于促进中国农业制度改革和加速农业产业化与农业现代化有着重要的现实意义。土地证券化模式对农村经济发展具有积极作用。目前，我国土地证券化还存在一些问题：第一，缺乏法律保障，不能有效规范流转行为；第二，融资渠道单一，资金筹措难度大；第三，产品同质化严重，服务能力低。因此，要建立完善的法律法规体系，提高市场意识，加强监管力度。鼓励农户以土地使用权向金融机构（主要是商业银行）抵押或由农户企业将土地的未来收益纳入项目资产中，开展完整的土地证券化投资。
（四）创新土地抵押贷款组织框架。对于农地抵押贷款而言，实现公平的土地价值评估是其开展的基础前提，然而，当前我国尚缺乏一套适用于全国农村地区的统一土地价格评估标准。此外，针对农地的价格评估工作，尚缺乏专业机构与具备相应能力的人才。应着力构建和完善农村土地市场评估的辅助体系，以促进农村土地承包经营权的有效流转，从而使农地抵押贷款业务能够得到政策与资金上的扶持，同时也减少或避免了抵押贷款风险。对土地抵押贷款的组织框架进行革新，在确保农村土地法律框架健全的前提下应明确土地承包经营权抵押的分类。为更全面地优化农村土地承包经营权抵押担保体系，需强化与其相配套的农村土地市场评估机制的建设和改进，旨在更有效地促进农村土地承包经营权的流转活动。
（五）完善相关配套政策。当前，我国农地流转机制尚不健全，农村土地抵押贷款还款硬性约束不足，制约着金融机构农地抵押贷款发展的热情。以农地所有权确认与记录为起点，围绕建设农地基本信息库、价格评估体系、供需对接平台及辅助设施，构建全面的农村土地综合服务系统。此外，为保障土地资源的合理利用与稳定供应，适时构建政策导向的农地收购储备体系。政策性收储体制关注的是那些由于经营收益下降导致流通受到限制的农业用地，通过实行连片整治与生态改良等措施，把其生产性能恢复起来，为未来的开发利用奠定一定的基础。
（作者单位：首都经济贸易大学）
主要参考文献：
［1］公茂刚，韩方营.农地“三权分置”赋能农业农村新内生发展的效果及机制研究［J］.自然资源学报，2025.40（07）.
［2］韩松.农地资源市场配置法律机制的完善［J］.财经法学，2024（03）.
［3］翟羽，王晓云，陈玉婷.我国农地流转金融支持的现状、问题与政策建议［J］.农业经济，2022（06）.
［4］柳明花.“三权分置”改革背景下农村土地金融创新与实践研究［J］.经济研究导刊，2021（25）.
［5］张学军.构建我国农村土地金融制度的可能性框架［J］.北方经贸，2021（09）.
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