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| 个人所得税专项附加扣除政策优化思考 |
| 第770期 作者：□文/龚 琳 时间：2026/2/1 9:21:08 浏览：57次 |
［提要］ 当前，我国生育率逐年下降，人口老龄化呈上升趋势。面对这一形势，2023年国家提高了3岁以下婴幼儿照护、子女教育及赡养老人专项附加扣除标准，但还存在一些问题。个人所得税专项附加扣除政策作为重要的民生调节工具，其优化调整刻不容缓。
关键词：个税专项附加扣除；鼓励生育政策；老龄化严重；家庭负担
中图分类号：F810.422 文献标识码：A
收录日期：2025年9月19日
2025年全国两会提出大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求，加大保障和改善民生力度，提升社会治理效能。本文针对新形势下个人所得税专项附加扣除政策，进行优化研究。
一、我国个人所得税专项附加扣除政策现存问题
（一）住房租金专项附加扣除。住房租金专项附加扣除政策在惠及流动人口、减轻租房负担方面发挥了积极作用，但在执行层面仍存在显著问题，主要体现在以下三个方面：
1、单位宿舍租金扣除资格模糊。政策规定纳税人需在“租赁住房”中发生的租金支出方可扣除，对单位提供宿舍但收取租金的情形未明确进行界定。实践中，部分企业以成本价向员工收取宿舍费用，该费用虽属租金性质，但因缺乏规范租赁合同，税务部门常以“非市场化租赁”为由拒绝扣除。例如，某制造业企业员工每月缴纳800元宿舍费，但因费用直接通过工资抵扣且无备案合同，无法享受扣除。这种情形导致大量中低收入群体被排除在政策红利外，违背了政策的普惠初衷。
2、无租赁合同的实际租赁行为被排除。政策要求纳税人提供租赁合同、付款凭证等材料，但大量真实租赁交易（如个人房东私下出租、短期合租等）因未签订正规合同或未备案，导致扣除申请被拒。尤其在新就业大学生、灵活就业人员群体中，此类非正规租赁占比极高。政策对“租赁真实性”的认定过度依赖形式要件，忽视实质经济行为，造成政策覆盖不全。
3、扣除标准单一加剧横向不公。现行政策按城市规模设定固定扣除标准，但同一房产中不同租客实际支付租金差异显著（如因租期、议价能力等）。高租金支付者实际税负减免比例更低，形成“多付少减”的不公现象。政策未考虑租金成本的实际负担差异，削弱了税收调节的精准性。
（二）住房贷款利息专项附加扣除。当前住房贷款利息专项附加扣除政策面临两大关键矛盾：静态标准与动态市场的脱节，以及政策刚性约束对合理住房消费的抑制。
1、定额扣除标准与快速变化的房地产市场严重脱钩。政策执行数年来，核心城市房价与居民房贷负担显著攀升，而扣除额长期锚定于1，000元/月。据中指研究院数据，2023年重点城市新建住宅套均总价中位数已突破150万元，远高于政策制定初期水平。在此背景下，1，000元扣除额对高月供群体的实际税负减轻作用微乎其微。
2、“仅享一次”规则抑制合理的住房梯度消费与人才流动。该规则刚性规定纳税人一生仅能享受一次扣除优惠，忽视了居民因家庭结构变化（如子女教育需购学区房）或职业发展需要（如跨城市工作调动）而产生的二次购房需求。即便新购住房满足当地“首套房”信贷认定标准，纳税人仍被排除在政策之外。这实质上制造了税收歧视：因追求更好教育资源或响应区域发展而换房的家庭，其合理的住房利息支出反而无法获得税收支持，政策无形中阻碍了住房改善与人力资源的优化配置。
（三）继续教育专项附加扣除。继续教育政策直接减免纳税人个人所得税应纳税额，有效降低了个人参与学历（学位）继续教育和职业资格教育的经济负担，从而激励劳动者持续进行技能提升和知识更新，促进经济社会高质量发展，但仍存在地域适用性矛盾及学制差异的问题。
1、地域适用性矛盾。现行政策明确将扣除范围严格限定于“中国境内”的教育支出，境外发生的继续教育费用不在考虑之列。这种地域限制在政策逻辑上形成鲜明反差：同为教育类扣除，子女教育专项却允许纳税人为在境外接受教育的子女申请扣除。这种内外有别的处理方式，不仅削弱了政策体系的内部协调性，更对因工作需要或学术追求而赴海外深造、进修的纳税人构成制度性忽视。在人才国际化流动日益频繁的背景下，该条款限制了政策的普惠性与公平性，未能充分体现税收制度对国民终身学习投入的实质支持。
2、学制存在客观差异。现行制度设定“48个月”的扣除期限上限，未能充分考虑不同类型继续教育在学制上的客观差异。该硬性规定与复杂多样的教育现实脱节明显。例如，攻读一个完整的专业硕士学位通常需要2～3年（24～36个月），48个月上限尚可覆盖；但若纳税人选择分段攻读多个专业资质，或在职完成一个周期较长的系统性学习（如某些高级职业资格或博士阶段深造），48个月的限制便显得捉襟见肘。尤其对于医学、法学等需要长期持续专业教育的领域，该期限更显局促。这种“一刀切”的时限设计，缺乏对不同教育路径的包容性与适应性，实质上削弱了税收政策对多元化、持续性人力资本投资的激励效能。
（四）赡养老人专项附加扣除。2023年国家提高赡养老人专项附加扣除标准，由2，000元提高至3，000元。该政策调整体现出在老龄化加速背景下，国家传递强化家庭养老支持的明确导向，彰显政策响应民生需求的灵敏度。但现行赡养老人专项附加扣除制度仍存在采用“一刀切”的定额标准（每月3，000元），未能充分考量赡养负担的复杂性与差异性。
其一，忽视地域经济鸿沟。在北上广深等生活成本高企的一线城市，3，000元扣除额对高昂的居住、医疗开支而言杯水车薪；而在中西部县域，同等额度可能已覆盖大部分基础赡养成本，政策平衡性存疑。
其二，忽略老人健康状况差异。对需长期医疗照护或失能老人，家庭实际支出远超定额，制度未建立与医疗票据联动的动态抵扣机制，削弱了精准帮扶效能。
其三，未适配赡养人经济能力梯度。高收入群体边际税率高，同等扣除额节税效果显著；低收入者受惠微弱，甚至因未达个税起征点而无法享受政策红利，形成“帮富不济贫”的逆向激励。
其四，多子女分摊机制僵化。现行分摊规则易引发家庭内部博弈，且未依据子女实际赡养贡献（如资金投入、时间照料）进行差异化扣除，导致责任与权益错配。这种脱离现实差异的单一标准，严重制约了政策缓解赡养压力的核心目标。
当前扣除标准与持续攀升的养老成本严重脱节，使其无力有效激励家庭养老，进而难以缓解国家养老金体系的支付危机。
（五）3岁以下婴幼儿照护及子女教育专项附加扣除。2022年国家实施3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除政策，该政策有效弥补了子女教育政策对学前教育的覆盖空白。将税收支持起点从3岁提前至0岁，形成“0～3岁婴幼儿照护+3岁以上子女教育”的全周期抵免链条。双政策是优化生育政策的配套措施之一，有利于减轻群众抚养子女的负担，但政策仍存在部分问题需要优化研究。
1、标准统一削弱政策准确性。当前3岁以下婴幼儿照护及子女教育专项附加扣除采用全国统一固定标准，未能充分反映教育成本持续上涨及显著的区域差异，其实际减负与激励效应随通胀及地区发展差距扩大而减弱。一线城市育儿成本（如托育费、早教支出）普遍高达每月5，000元以上，而三四线城市可能仅需2，000～3，000元。统一扣除额导致高成本地区家庭实际负担未有效缓解，低成本地区则可能“过度受益”，削弱政策精准性。
2、低收入群体收益较低。个税起征点（5，000元/月）与专项扣除叠加后，实际覆盖人群有限。月收入低于8，000元的家庭（占城镇就业者约65%）因纳税额为0，无法享受扣除红利。而高收入群体通过扣除最高可减税5，400元/年，形成“富者愈惠”的逆向调节。
（六）大病医疗专项附加扣除。大病医疗专项附加扣除存在覆盖对象受限的问题：政策仅允许扣除纳税人本人、配偶及未成年子女发生的符合条件的大病医疗支出，配偶的父母（即纳税人的岳父母或公婆）被明确排除在外。在现代核心家庭结构中，配偶的父母是重要的家庭成员。当其罹患重病时，高昂的医疗费用往往由小家庭（夫妻共同）承担或分担，形成实际且沉重的共同经济负担。这种限制忽略了家庭共同承担医疗费用的现实，未能全面反映纳税人的实际医疗支出负担，有违专项附加扣除旨在减轻纳税人实际医疗支出负担的初衷，对需要赡养配偶父母的家庭有失公平。
二、个人所得税专项附加扣除政策优化建议
（一）住房租金专项附加扣除
1、扩大政策覆盖范围
（1）明确单位宿舍租金扣除资格。允许员工支付的单位宿舍租金纳入扣除范围，凭工资单扣款记录+单位出具的租金证明即可申报，消除“同成本不同待遇”的纵向不公。
（2）放宽租赁凭证要求。对无合同的实际租赁行为，可接受“租金付款流水+房东身份及房产信息声明”作为替代材料，解决非正规租赁群体（如灵活就业者）的扣除障碍。
2、优化扣除标准设计。引入梯度扣除机制，将固定扣除额改为“基础额度+租金比例”双轨制（如直辖市基础额800元+实付租金×30%，上限1，500元），使高租金负担者获得更高减免，缓解同一房产内的横向不公。
3、建立信息协同与抽查机制。打通税务与住建部门数据，自动核验租赁备案信息；对替代材料申报案例进行定向抽查，防范虚假申报。
（二）住房贷款利息专项附加扣除
1、实施区域差异化设计及动态调整机制。按城市房价等级（如超一线、一线、二三线等）设定阶梯扣除额度，依据贷款金额分层确定差异化抵免比例，并向首套房及中低收入刚需群体倾斜；同时，建立与房价指数、人均收入联动的定期（如每两年）校准机制，并在利率剧烈波动或房价涨跌幅超阈值时触发临时调整。
2、优化“首套房”扣除规则。破除“终身一次”限制，增强政策包容性：按家庭生命周期分段享受，允许纳税人在工作地变更（需提供社保跨省转移证明）或子女入学学区房需求（凭学籍证明）时，重新激活扣除资格。
（三）继续教育专项附加扣除
1、拓展地域认定范围。将“中国境内”扩展为“教育部认可的教育活动”，允许纳税人在境外正规教育机构（如教育部留学服务中心认证的院校）参与的学历、资格教育，凭备案材料和缴费凭证享受扣除，以适应全球化学习趋势。
2、将学制年限作为扣除期限上限。建议调整为以教育主管部门或学校官方规定的专业标准学制年限作为扣除期限上限。对于因个人原因导致的延期毕业，其超出标准学制年限的学习阶段，应不再享受专项附加扣除。此调整更能体现政策对正规、高效完成学业的支持导向，确保税收优惠的精准性与公平性，避免资源被非预期情形占用，同时促使学习者合理安排学业进度。
（四）赡养老人专项附加扣除
1、构建阶梯式差异化扣除标准。为破解“一刀切”扣除标准导致的公平性缺失，应建立与赡养负担实质挂钩的阶梯式扣除体系。一是按地域经济水平分层：参照省级城镇居民人均消费支出数据，将扣除标准划分为三档（如一线城市4，000元/月、二线城市3，000元/月、其他地区2，000元/月），并每三年依据国家统计局消费指数动态调整。二是依据老人健康状况加计扣除：对高龄（80岁以上）或患慢性病的老人，允许在基础扣除额上增加50%～100%的专项抵扣，需提供医疗机构或民政部门证明文件。三是关联赡养人收入梯度：对年收入低于12万元的赡养人实施1.5倍扣除系数，强化政策托底功能；高收入群体维持基准扣除额，避免福利过度倾斜。
2、优化多子女赡养分摊机制。引入“实际支出凭证+协议分摊”双轨制，破解责任分配僵化问题。凭证扣除模式：允许子女凭赡养支出票据（医疗费、护理费、养老机构费用等）据实扣除，年度上限可提高至8万元；协议动态调整：取消均摊限制，由家庭协商确定各子女扣除比例（如照料者占70%，资金供给者占30%），税务部门通过“个人所得税App”在线备案协议，无需公证。
（五）3岁以下婴幼儿照护及子女教育专项附加扣除
1、建立动态调整机制。将扣除标准与居民消费价格指数（CPI）、尤其是教育类价格指数或人均可支配收入增长率挂钩，定期（如每2～3年）自动评估与调整，确保扣除额的实际购买力不因通胀而缩水，保持政策有效性。
2、引入地区调节系数。根据各省（自治区、直辖市）经济发展水平、居民人均教育支出、生活成本（如房价指数）等因素，设定差异化的地区调节系数（如1.0为基准，可上浮至1.2～1.5或下浮）。高成本地区适用更高系数，相应提高扣除额上限，精准匹配不同区域家庭的实际教育负担，增强税收公平性与政策针对性。
3、扩大政策覆盖面。一是建立差异化阶梯式扣除标准，对中低收入家庭（如年收入低于20万元）上浮扣除额20%～30%，增强政策累进性。二是扩大政策惠及面，允许因收入未达个税起征点而无法享受扣除的家庭，将额度转化为现金补贴或抵免社保费用，确保税基外群体受益。三是强化对特殊家庭的支持，针对多子女、单亲及残障儿童家庭，额外增设扣除系数（如多子女按150%抵扣，残障儿童支出全额扣除）并简化申请流程。推动政策从“形式公平”转向“实质公平”，精准赋能中低收入及特殊家庭，提升再分配效能。
4、大病医疗专项附加扣除。建议扩大扣除主体范围，将纳税人及其配偶的父母（即直系尊亲属，包括岳父母、公婆）明确纳入可扣除的医疗费用承担对象范围。明确要求纳税人提供能证明其实际承担了配偶父母医疗费用的有效凭证（如支付记录、共同签署的声明等），并加强税务与医保系统的信息协同，确保扣除的真实性和可核查性。
综上，在我国老龄化加剧、生育率低迷的新形势下，激发内需已成为驱动经济增长的关键。个人所得税专项附加扣除政策作为重要的民生调节工具，其优化调整刻不容缓。
（作者单位：国投云南大朝山水电有限公司）
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