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| “双碳”目标下运动式减碳长效治理策略 |
| 第770期 作者：□文/李惠娟 白春雨 时间：2026/2/1 10:49:41 浏览：12次 |
［提要］ 当前，我国碳减排面临着压力大、难度高，实现“双碳”目标时间紧，“双碳”人才与技术储备不足，摆脱“碳锁定”成本高，利益调整等转型风险高，碳关税等壁垒突出等挑战。在实现“双碳”目标过程中出现运动式减碳，主要原因是减碳方案无序、管理方式强推、转型战略短期、解决方案简单、金融手段短视、资源配置不当等。对此，从中央政府、地方政府、高碳企业、金融机构等四个方面提出长效治理对策。
关键词：“双碳”目标；运动式减碳；成因分析；长效治理
基金项目：江苏高校哲学社会科学研究重大项目：“‘双碳’目标下长三角运动式减碳的纠正策略研究”（编号：2022SJZD060）
中图分类号：F426；X322 文献标识码：A
收录日期：2025年8月25日
一、研究背景
2020年9月22日，在第七十五届联合国大会一般性辩论上，国家主席习近平向全世界郑重宣布——中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。实现“双碳”目标是中国经济社会高质量发展的内在要求与迫切需要，彰显了中国在全球气候治理中的坚定决心，需要对现行经济社会体系进行一场广泛而系统的变革。当前，推进“双碳”目标顺利实施、加快绿色低碳转型，已被纳入我国未来几年的重点任务，并写进《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》之中。
在地方政府层面，自“双碳”目标提出以来，许多地方大力推进“双碳”工作，但由于对“碳达峰”和“碳中和”概念的理解存在误区，同时对当地的实施方法和路径缺乏深入思考，工作缺少整体性及系统性，从而导致了两种现象：一是方法不到位，仅仅是虚喊口号、蜂拥而上、抢风口、蹭热度、追热点；二是超出当前经济社会发展阶段，采取了不切实际的行动，如运动式减碳、“一刀切”、各行其是等发展误区。这些行为都忽略了各地实际发展状况以及资源禀赋的差异，也未能考虑到经济社会是一个庞大而又复杂的体系，明显违背了经济和社会发展的规律，虽然在短期内确实能够减少二氧化碳排放，但从长远来看并不能促进经济社会的高质量发展与可持续发展。
基于此，2021年7月30日，中共中央政治局会议强调，要科学推进“双碳”工作，加快制定2030碳达峰方案，坚持全国统筹，避免运动式减碳，严控“两高”项目盲目扩张。这一部署体现了稳妥推进绿色转型的政策导向。2022年，习近平总书记指出，实现“双碳”目标，必须立足国情，不能脱离实际、急于求成，不能搞运动式减碳、踩“急刹车”。
当前，世界百年未有之大变局正加速演进，国际国内形势错综复杂。我国正面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重挑战，必须在稳增长的基础上统筹有序做好“双碳”工作。因此，对运动式减碳的成因进行深入分析，并提出长效治理对策，已经成为我国实现“双碳”目标、支撑引领新发展格局进程中亟待解决的重要现实问题。
二、文献综述
改革开放以来，随着中国经济的高速增长，“先污染、后治理”的发展模式引发了空气、土壤、水等的严重污染。2012年，党的十八大从顶层设计的高度确立了生态文明建设的重要地位与五位一体的总体布局；2013年，党的十八届三中全会首次明确了地方政府是环境保护的第一责任主体。为了更好地回应人民群众对美丽中国与幸福生活的殷切期盼，满足城市高质量发展的要求，寻找中国经济又好又快发展的平衡点，各级政府积极探索改善环境的有效举措。但是，面对超大型社会、高度复杂的环境问题积累，采取短期规制成为地方政府的常见做法，以提升政策的现实有效性。相关学者将运动式治理的表现总结为：组建新部门如各类联合指挥部等，形成各种机制如环境保护执法联动机制等，开展各种“专项行动” “专项整治” “关停行动”，或是“一律关停” “先停再说”等“一刀切”，各类“攻坚战” “保卫战” “会战”等。具体到碳减排领域，未立先破、跟风表态、市场至上、行动扭曲、虚喊口号、蜂拥而上、抢风口、蹭热度、追热点等均为运动式治理的表现。
在“双碳”目标提出后，有些地区、行业在碳减排中采取了运动式治理方式（即运动式减碳），短期内可能减少了碳排放，却冲击经济系统稳定性，并影响群众生活幸福感，这不利于舒缓当前中国面临的三重压力，不符合经济稳中求进的工作总基调。
当前，碳减排与运动式治理领域的学术研究取得丰硕成果，为本项目提供了有力支撑。但是，碳减排领域的研究对当前实践中出现的运动式治理未给予足够关注；运动式治理领域的研究对象极少涉及碳减排，并且缺乏成因分析及长效治理建议，本文将对此展开深入研究。
三、我国实现“双碳”目标面临的挑战
（一）碳减排压力大、难度高。根据中国碳核算数据库的数据，我国CO2排放总量持续增加，从2000年的30.03亿吨，逐年增加至2010年的79.04亿吨，再增加至2021年的130亿吨，之后小幅下降，2023年为126亿吨。在增加的年份中，2016年的CO2排放总量比2015年只增加了275万吨，而2011年的排放总量比2010年增加了8.37亿吨。近20年来，全国GDP一直呈现稳步增长趋势，全国CO2排放总量与GDP的变动趋势基本相同，即随着GDP的增长，全国CO2排放总量也在增长，尤其是在2013年之前，两条线的斜率较为接近，说明二者的增长率差别不大，没有实现GDP增长与碳排放的“脱钩”。也有研究表明，中国的碳排放与经济发展不易“脱钩”，具有强相关性，还处于环境库兹涅茨曲线的左侧，没有达到拐点。
（二）实现“双碳”目标时间紧。截至2022年底，世界上有150多个国家提出了碳中和目标，45个国家出台了碳中和政策文件或进行了相关立法。西方发达国家的碳减排进程呈现渐进式特征，其设定的碳达峰与碳中和目标之间普遍用时六七十年；其中，美国是45年，英国是80年，德国是66年。而且欧美国家是先富后减，即人均GDP超2万美元、经济与碳排放脱钩后，才开始启动系统碳减排。我国计划用时30年，比其他国家都短，并且我国在2023年的人均GDP仅为89，400元，刚刚超过10，000美元，城镇化、工业化仍处于快速发展进程中，远未实现经济发展与碳排放的脱钩，因此时间十分紧迫。表1是部分国家和地区碳达峰、碳中和的时间。（表1）
而且，从西方发达国家的经验来看，由于人口增加、经济波动、气候变化等原因，碳达峰之后也有可能再次突破这一峰值，出现多峰突起、波动下降的过程。所以，1997年的《京都议定书》规定的减排目标是以1990年为基准，各国2010年的排放总量整体下降5.2%。在之后的气候变化谈判中，把2010年的排放量目标改为2008～2012年的五年平均值。
按照2021年9月《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》要求，2060年我国的非化石能源要达到80%以上。这就意味着，将要用至多38年的时间，把化石能源从82.5%降到20%，下降约60%。即使每年下降一个百分点，也需要超过50年的时间；每年下降两个百分点也需要25～30年的时间，时间非常紧迫，任务非常艰巨。
（三）“双碳”人才与技术储备不足。当碳管理日益呈现复合化专业化发展、碳核算体系迈向“点-线-面”多层次发展、CCER成为开启碳交易市场灵活性的金钥匙、三类技术割据使得零碳技术引领路径突破时，对人才的需求也细分为五大领域，包括碳管理、碳排放核算、碳市场交易、碳中和技术、碳中和+。在2022年版的职业分类大典中，围绕制造强国、绿色经济、乡村振兴等国家战略，净增了158个新职业，使职业数达到了1，639个；并且对134个绿色职业等进行了标注，占职业总数的8%，其中就包括碳排放管理员，成为“双碳”人才需求扩张的标志。气候行动青年联盟CAYA于2022年发布的《“双碳”人才洞察报告》指出，2022年第一季度碳中和领域新发职位同比增长408.26%，新能源/环保领域对高学历青年人才需求同比增长225.4%，至2025年预计相关从业人员数量将达到50万～100万人。近年来，随着行业体量的快速增长，人才供给已难以匹配市场需求。现有核心从业者多通过实战经验完成能力沉淀，这种稀缺性直接推高了人才溢价，形成薪酬持续上涨的市场格局。
倒推“双碳”目标，实现任务的节点如表2所示，显然，目前的先进降碳减排技术不能支撑这些任务的完成。在“双碳”技术方面，我国各个领域存在着高碳技术锁定问题，目前仍大量使用传统技术，所以企业面临的“双碳”技术转换问题较多，尤其是对于那些高排放企业，“双碳”目标更是一个严峻的挑战。我国低碳的关键核心技术存在缺口，1/3的技术尚处于示范阶段，1/3仍在研发概念期。核心技术短板威胁产业链安全可控性，绿色技术应用也显薄弱，如能源循环、废水回用、废物减量等实用型技术供给不足。所以，从当年至2035年，需要大力研发各领域的低碳、零碳技术，2035年以后更需要深度脱碳、零碳负碳技术的储备与支撑。（表2）
（四）摆脱“碳锁定”成本高。“碳锁定”一词最早是由西班牙学者格利高里·乌恩鲁提出的，他认为自从工业革命以来，人类社会发展迅速，但是也对化石能源系统高度依赖，包括化石能源本身以及相关技术，形成了一个“技术－制度综合体”，并不断为这种技术寻找正当性，最终形成了一种共生的系统内在惯性，导致技术锁定和路径依赖。以燃煤电厂的碳锁定为例，一般情况下，燃煤电厂的投资巨大，这意味着一旦电厂建成通常要运行几十年后这些燃煤机组才会退役，电厂才能经历投资建设期、运营亏损期、运营盈利期、运营不经济期、终结期的完整生命历程。据不完全统计，我国煤电机组年轻化明显，近半（40%～56%）不足10年，40%运行10～20年；97台千万千瓦机组中93%未满10年，最长仅12年，远未达到投资回报周期。而且这些项目大多数存在银行贷款，如果让其提前退役以满足“双碳”目标，将形成巨大的沉没成本。不论是对燃煤电厂，还是电力主管部门、金融机构，或是政府相关部门，都是一个艰难的选择。
当前，中国的能源总消耗中煤炭占比仍超过50%（2022年约为56.2%），尚未实现GDP增长与煤炭的脱钩，而且石油的对外依存度高达73%，天然气的对外依存度也达到43%，这给经济安全、能源安全、政治外交和军事安全等造成了风险。未来，随着经济发展，能源的总需求仍将不断增加。
（五）利益调整等转型风险高。实现“双碳”目标是全社会的系统性变革，它既是自然科学的问题，更是社会科学的问题，需要科技、法律、制度、金融等各方面的协调与统筹，以及对既得利益的调整与重新分配，过程复杂、难度较大。我国的“双碳”工作是政策驱动型而非市场驱动型，即主要通过政府制定的政策法规来推动企业降低碳排放量，但是这种强制性的约束手段不利于经济的平稳增长，如果操之过急，还可能引发企业的经营受阻、资产受损、收入降低、资产减值、成本上升、还款能力下降、违约率上升，极端情况下，诱发企业倒闭风险，从而抑制经济发展。同时，整个社会还存在着经济“未立先破”风险、能源“新而不稳”风险、就业“失而不得”风险、资产“受损搁浅”风险以及资源“时空错配”风险，可能会造成银行体系的不良资产增加、股票市场与大宗商品等价格波动加大、债券的价值减少、责任保险等理赔的频次与金额上升、消费降级、居民储蓄意愿增加等现象，资金在金融系统空转而不进入实体经济，出现“脱实向虚”现象，使得整个经济社会的发展空间受到压缩，发展动能不足，从而影响社会稳定与有序发展，相关风险传递过程如图1所示。（图1）
（六）碳关税等碳壁垒越发突出。在向碳中和转型过程中，将有新能源不断应用，由此带来深远的绿色工业革命，从而产生新的绿色贸易壁垒，以“气候”和“碳排放”为基石的新贸易关系正崭露头角，以碳关税、碳贸易为特征的新贸易规则正在形成。发达国家设置的“碳壁垒”越来越多，使得我国出口商品的竞争力大受影响。2022年6月22日，欧洲议会正式批准了碳边境税机制（CBAM）立法修正案。2023年10月，CBAM正式进入过渡期，并将于2026年正式实施，首批产品覆盖钢铁、铝、化肥、氢等大宗原材料产品，欧盟要求这些产品的进口商必须收集碳排放数据，并向当局报告其碳排放量，才能继续向欧洲出口。而且，这些国家还设置了新电池法案、光伏产品进口碳足迹要求等其他碳壁垒，使得中国出口的新能源汽车、锂电池、光伏产品“新三样”同样面临隐形碳壁垒的挑战。
四、“双碳”目标下运动式减碳成因分析
运动式减碳问题出现在“双碳”目标提出后，是碳减排过程中在管理方式、解决方案、经济转型等方面出现偏离的行为，与常态化治理相比有明显区别，主要原因表现在六个方面：
（一）减排方案无序化。缺乏系统观，没有形成全国一盘棋，没有考虑到区域产业发展异质性，没有先立后破；在中央还没有做出碳减排方案时，急于求成，抢头彩心切，是一种“大干快上”的“速效逻辑”体现。
（二）管理方式强推化。存在行政手段简单化、地方保护倾向突出等问题，主要依赖突击式限产限电等刚性管控措施，缺乏系统性疏导机制。
（三）转型战略短期化。碳减排与能源结构调整、产业结构优化、企业升级改造等密切相关，但政策实施部门和地方政府存在与经济发展规律和减碳科学路径相脱节的现象，将转型问题短期化，过分追求碳减排的短期成效。
（四）解决方案简单化。碳减排中运动式治理将绿色低碳能源供应、生产生活减碳和碳汇建设的系统性解决方案简单化，以至于形成了影响经济发展与民生改善的治理方式。
（五）金融手段短视化。部分金融机构存在信贷政策执行偏差，对煤电行业采取“一刀切”禁贷措施，包括对符合要求的煤电项目也实施非正常信贷收缩。过快退出化石能源等高碳资产的做法，增加了企业转型风险。
（六）资源配置不当化。煤炭与电力、新能源与传统能源的配置不当，煤炭供应紧张、价格高企导致火电成本居高不下，煤电企业保供压力持续存在。而且，由于煤炭供应短缺、资金链紧张及设备检修等因素，部分企业陷入运营困境，致使全国超20个省级电网启用有序用电措施，个别地区甚至不得不拉闸限电。
五、“双碳”目标下运动式减碳长效治理对策
防范运动式减碳需要统筹处理好碳减排和经济社会发展、碳减排质的提升与量的合理增长、传统能源与新能源的合理配置、“双碳”政策与其他政策、当前与长远的关系。对于中央政府、地方政府、高碳企业、金融机构等来说，应做好以下工作：
（一）中央政府。应对标2035年基本实现现代化的目标，组织力量加强对碳达峰时碳排放总量和强度双控、能源碳密度等对经济增速上限的“碳锁定效应”的科学研究，在合理错开碳达峰与能源达峰时间的基础上，做好顶层设计，修订完善多重能源环境约束性指标，如能源消费总量、能源消费强度、煤炭消费总量、碳排放强度、碳排放总量、污染物排放总量、空气质量综合指数及单项指标达标程度等，完善碳排放统计核算制度等。在考虑省际碳公平问题的基础上，科学界定各省碳减排责任，合理发放全国碳市场配额。出台更具市场弹性的行政调控措施，为地方政府、企业留出发展空间，减少多重约束性指标的交叉考核形成的“硬约束” “紧约束”，避免为提早达峰而踏入“气候变化陷阱”，防止被动达峰而使经济过早进入低速增长阶段。
（二）地方政府。应进一步加强对新发展理念的战略性、系统性和紧迫性的认识，加强对全国一盘棋、先立后破的理解，在全国一盘棋下结合当地实际，规划好时间表与路线图，立破得当，算清减碳与经济社会发展的大账、长远账、整体账、综合账。推进“双碳”目标必须要平衡能源安全与民生保障，合理调控减排节奏。同时，需充分考虑能源结构调整、产业结构优化、企业低碳升级。端正政绩观，破除功利心理的“政疾”与速效逻辑，由管理型政府向现代服务型政府转变，提高决策科学性与治理效能，营造稳妥有序、安全降碳的制度环境与营商环境。同时，及时向中央反馈执行过程中发现的问题，及时止损。
（三）高碳企业。“十四五”是我国实现碳达峰的攻坚期、关键期和窗口期，发电、石化、化工、建材、钢铁、有色等行业将被逐步纳入碳交易，覆盖的碳排放量将超过100亿吨。企业应增强减碳的认知度与行动力，从产品全生命周期的视角做好详细的减碳任务书、时间表、路线图，充分发挥碳交易、碳排放双控对企业减碳降排的引导作用，带动上下游共同减排；加强低碳零碳技术研发，争取突破技术瓶颈；利用综合标准，淘汰落后产能；保障能源资源安全稳定供给，提高能源资源利用效率，推动节能、降碳、减污协同增效。严禁违规“两高”项目建设、运行，加强对“两高”项目节能审查、环评审批程序和结果执行的监督评估，防止碳锁定使得企业后续减碳更加困难。
（四）金融机构。研制钢铁、煤电、建筑建材等高碳领域的转型金融标准，探索开发符合国情的金融机构碳核算方法，逐步提升碳资产管理能力和ESG（环境、社会和治理）信息披露意识，开展气候风险压力测试，有效发挥金融的资源配置、风险防范、价格发现功能，提升绿色金融服务能力与效率。运用金融科技手段强化监管，提高对绿色低碳经济活动的辨识能力，既要避免简单的信贷“去煤化”，也要加强对企业投融资的资金流动监管，以防止企业发生“漂绿” “洗绿”行为，在防范金融风险的同时支持实体经济有序低碳转型。在保障能源安全、产业链供应链安全的前提下，适时退出高碳资产，渐进有序降低资产组合的碳强度。
（作者单位：苏州城市学院数字经济与管理学院）
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