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| 县域法治化营商环境建设现实困境与提升路径 |
| 第771期 作者：□文/宣自梅1 张清政2 时间：2026/2/16 10:53:48 浏览：13次 |
［提要］ 本文在既有研究基础上，突出县域层面因其行政层级、资源禀赋、治理能力的特殊性所带来的建设难点与重要性。采用文献研究法、比较分析法与案例研究法，结合东、中、西部三类县域实地调研数据与政策文本，分析县域法治化营商环境建设现状及困境，并从政策制度、法治服务、行政管理、司法保障、法治文化、数字赋能等维度提出差异化、可操作的提升路径。
关键词：县域；营商环境；法治化；提升路径
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2025年10月10日
一、问题的提出
习近平总书记指出：“法治是最好的营商环境”。近年来，我国不断深入推进“放管服”改革与营商环境优化，法治化建设成为提升区域软实力与竞争力的核心路径。既有研究多从国家或省级宏观层面探讨法治与营商环境的关系，强调法治在产权保护、契约执行、纠纷解决等方面的基础性作用。部分学者关注到县域作为政策执行与经济发展的基本单元，其法治化水平直接影响城乡融合与区域协调发展的实现。然而，现有研究仍存在以下不足：一是对“法治化营商环境”概念缺乏系统界定，未充分结合县域经济与社会结构特点展开分析；二是方法论层面缺乏实证支撑与比较视角，难以反映区域异质性；三是对县域立法与司法权限、数字治理与数据合规、财政能力等现实约束讨论不足。
本文采用定性为主、定量为辅的研究策略，通过以下方法系统收集与分析资料：通过文献研究法，系统梳理国内外关于法治化营商环境、县域治理、司法改革等方面的学术成果与政策文件，明确概念框架与研究进展；通过比较分析法，选取浙江省德清县（东部发达县）、四川省邛崃市（中部中等发展县）、甘肃省静宁县（西部欠发达县）作为案例，对比三地在法治化营商环境建设中的政策重点、实施路径与成效；利用案例研究法，通过参与式观察与政策文本分析，深入剖析三地典型做法与面临问题。数据来源包括三省营商环境评估报告、县域统计年鉴、司法统计数据及政府工作报告。通过上述方法，力求实现理论建构与实证检验的结合，增强研究的科学性与说服力。
基于此，本文在既有研究基础上进一步明确法治化营商环境不仅包括法律规则的制定与执行，更涵盖法治精神、市场秩序与政府行为的系统性互动。县域作为连接城乡、落实政策、直接面对市场主体的关键层级，其法治化建设具有显著的特殊性。一方面县域经济结构多样，法治需求差异大；另一方面县域权限有限，执法资源匮乏，司法保障能力较弱。因此，本文结合营商环境法治化、国家治理现代化、法经济学中的交易成本理论、竞争中立原则与善治理论，构建县域法治化营商环境的理论分析框架，并通过对浙江德清、四川邛崃、甘肃静宁三地的比较案例，提炼差异化路径，为县域法治化营商环境建设提供理论支持与实践参考。
二、法治化营商环境概念界定与县域特殊性
（一）法治化营商环境内涵与外延。法治化营商环境是指在市场经济条件下，通过建立和完善法律体系、规范政府行为、保障司法公正、提升法律服务能力，构建一个稳定、公平、透明、可预期的商业环境。其核心特征包括：法律规则的普遍性与可预期性、政府权力的有限性与责任性、市场主体的平等性与自主性、纠纷解决机制的有效性与可及性。在外延上，法治化营商环境覆盖市场主体从准入、运营到退出的全生命周期，涉及商事制度、产权保护、合同执行、监管执法、司法救济等多个环节。
法治化营商环境与相关理论存在紧密联系。营商环境法治化强调以法治思维和法治方式优化营商环境，是国家治理现代化在经济领域的具体体现；在法经济学视角下，法治化营商环境通过降低交易成本、减少不确定性，提升资源配置效率；竞争中立原则要求保障各类市场主体公平竞争，避免政府不当干预；善治理论则强调政府、市场、社会多元共治，提升治理透明度与问责性。
（二）县域法治化营商环境特殊性与建设难点。县域经济在我国国民经济中占据基础性地位，但其法治化营商环境建设面临多重特殊性。行政资源有限，县级政府没有立法权，多以执行上级法律规章为主，政策制定的空间小；经济结构差异大，东部县域以工业和服务业为主，法治需求聚焦于知识产权、数字经济等领域；中西部县域则多以农业、资源型产业为主，法治重点在于土地流转、劳务合同、生态保护等；司法与执法能力薄弱，县域法律人才短缺，司法机构受地方干预风险较高，执法标准化程度低；数字鸿沟明显，东部县域数字化治理水平较高，中西部县域则面临基础设施不足、数据共享难等问题。
因此，县域法治化营商环境建设，不仅在制度构建上需与上位法有效衔接，还要结合本地实际进行差异化创新，同时在司法、执法、监管等方面克服资源约束与能力短板。
三、县域法治化营商环境建设现状
近年来，随着国家政策的推动，县域地区在法治化营商环境建设方面取得了一系列积极进展。首先，政务服务持续优化。“一窗受理” “最多跑一次”等改革在多数县域地区得到落实，行政审批效率显著提升。例如，浙江省德清县推出的“政策雷达”系统，实现了政策匹配准确率达92%，大大提高了政策兑现效率。其次，执法监管呈现刚柔并济特征。许多县域对新技术、新产业、新业态采取包容审慎监管态度，减少了不必要的行政干预。再次，亲商安商氛围不断增强。通过建立政企沟通平台、企业家法治联合体等机制，改善了政府与企业之间的互动关系。最后，专项治理取得初步成效。在招投标、市场监管等重点领域开展的专项整治行动，有效规范了市场秩序。
然而，县域法治化营商环境建设仍面临诸多挑战。政策落实不够深入细致，个别部门责任落实不到位，跟踪问效力度不足，导致一些政策措施未能有效落地。营商环境指标压力传导不够有力，责任传导、压力传递、工作部署、任务落实存在不足，导致一些部门和工作人员对营商环境建设的重要性认识不足。政府诚信体系有待健全，“新官不理旧账”和拖欠企业账款问题依然存在，影响了企业的信任和投资信心。此外，区域发展不平衡现象突出，东部沿海县域与中西部县域在法治化营商环境建设方面存在明显差距，这种差距不仅体现在硬件设施上，更反映在理念、人才、机制等软实力方面。
四、县域法治化营商环境建设困境
（一）政策制度体系不完善
1、政策执行机制存在明显梗阻。县级政府及相关部门作为涉企政策执行的关键环节，依然存在着政策传导效率低下的问题。县域企业对惠企政策的知晓率普遍偏低，多数中小企业对相关政策缺乏了解，导致政策红利难以充分释放。基层部门在政策执行过程中出现选择性执行、变通执行等现象，进一步削弱了政策效果。例如，某省2023年度的营商环境评估结果显示，县域企业对政策的平均知晓率不足40%，政策兑现率仅为35%。
2、法治规范供给严重不足。在新兴经济领域，如数字经济、平台经济等方面，法律空白现象尤为突出。地方性规章制定存在“重数量、轻质量”倾向，部分规范性文件缺乏科学性和可操作性，难以有效指导实践。立法与执法衔接不畅，许多规章制定缺乏前期调研，导致政策执行中产生新的矛盾。以某县共享经济监管为例，由于缺乏明确的法律依据，监管部门陷入“不敢管、不会管”的困境，既影响了新业态发展，也存在监管真空风险。
3、制度创新活力不足。县域层面普遍缺乏制度创新的主动性和能力，多数地区满足于执行上级政策，很少结合本地实际进行创新性探索。政策稳定性机制建设滞后，政策变动频繁，给企业经营带来不确定性。特别是在招商引资领域，“新官不理旧账”现象时有发生，严重损害政府公信力。
（二）法治服务与司法保障薄弱
1、法律资源配置严重失衡。县域法律专业人才短缺问题突出，与城市相比，县域每万人拥有律师数不足城市的1/5。法律服务供给能力与实际需求之间存在较大差距，许多中小企业无法获得专业的法律支持。法治建设投入力度不足，县域法治专项经费占财政支出比例普遍低于0.5%，难以满足基本需求。
2、执法规范化水平亟待提升。基层执法队伍专业化建设滞后，执法标准不统一问题突出，同一违法行为在不同县域处罚标准存在显著差异。执法监督机制虚化，县级行政执法投诉率常年居高不下。“人情执法” “选择性执法”等现象仍时有发生，严重损害执法公信力。据某省2024年度的执法满意度调查显示，县域企业对执法工作的满意度平均得分仅为68.5分（满分100分）。
3、司法保障功能明显弱化。涉企案件审理中，存在地方保护主义倾向，跨行政区划投资纠纷案件管辖争议频发。知识产权司法保护水平存在明显区域差异，县域专利侵权案件赔偿额度平均仅为城市的60%左右。企业维权成本高企，中小企业诉讼成本在争议标的额中占比长期维持在30%以上，远高于10%的合理水平。司法效率低下，县域民商事案件审判周期普遍比城市长30～40天。
（三）行政管理与信用建设滞后
1、政府职能转变不到位。部门职责交叉问题突出，企业开办平均需要经过5～8个部门审批，耗时7～15个工作日。行政决策科学化程度不高，重大涉企决策专家论证、风险评估等程序执行率不足50%。“新官不理旧账”问题尚未根治，重大项目“换帅即改”现象在县域开发区时有发生，给企业投资带来不确定性。
2、信用体系建设严重滞后。县域信用信息共享平台建设成效不明显，“信息孤岛”问题突出，不同部门间的数据共享率不足30%。联合奖惩机制执行不力，对失信企业实施联合惩戒的比例不足20%。政府诚信建设亟待加强，县域一级政府拖欠中小企业账款问题普遍存在，平均拖欠时间超过180天，严重影响了政府公信力。
3、监管效能不足。传统监管方式仍占主导地位，智慧监管手段应用不足。“双随机、一公开”监管落实不到位，检查随意性问题依然存在。跨部门协同监管机制不健全，重复检查、多头执法现象时有发生。据某县企业反映，一年接受各类检查超过20次，其中重复检查占比达30%。
（四）法治文化与数字赋能不足
1、法治观念尚未深入人心。工作人员法治理念欠缺，服务型政府理念尚未完全确立，“权力本位”思维模式在具体行政行为中仍有显现。依法行政能力不足，基层行政执法在事实认定、程序遵循及法律适用等关键环节存在系统性瑕疵。政策连续性意识薄弱，政策稳定性机制建设滞后。
2、市场主体法治意识淡薄。企业合规建设水平有待提升，县域中小企业中建立完整合规管理体系的比例不足20%。契约精神落实不到位，县域经济领域的合同违约率比城市高出15个百分点。法律维权意识较为淡薄，尽管超过60%的企业曾遭遇商业欺诈等不法行为，但通过法律途径维护权益的比例不足30%。
3、数字赋能水平较低。智慧法治平台建设滞后，数据共享难题尚未破解，县域部门间数据共享率平均不足40%。数字监管手段应用不足，传统人工监管仍占主导地位。数字服务能力薄弱，线上办理率较低，多数服务仍需线下办理。据某省调查数据显示，县域政务服务线上办理率平均仅为45%，远低于省市级的80%以上。
4、社会参与机制不健全。营商环境社会监督员制度覆盖面有限，平均每个县仅有10～15名监督员。行业协会发展滞后，县域行业协会的覆盖率不足30%，且已成立的协会中能够有效开展活动的比例不足50%。公众参与渠道不畅，企业问题反馈和诉求表达机制不完善。
五、差异化分析及精准提升路径
（一）县域立法权限与法治改革空间辨析。县域在法律制定与修改中权限有限，依据《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，可在以下方面发挥作用：在立法层面，县级人大没有立法权限，只能配合市级以上人大开展立法调研，收集基层群众意见，当然也可以提出立法建议；县级政府可制定规范性文件，但不得设定行政处罚或减损市场主体权益。在改革层面，可在行政审批、监管机制、服务模式等方面进行制度创新，如“承诺制” “标准地”改革等，但需与上位法保持一致；与上级政府的统筹衔接，在数据共享、联合惩戒、司法协作等方面需依赖上级平台与规则支持，县域应主动融入上级治理体系，避免重复建设与规则冲突。
（二）司法改革措施可行性与法源依据分析。针对提出的“异地管辖” “快维中心” “活封活扣” “绿标签速裁”等司法改革建议，其具有一定的可行性与法源依据。比如，依据《最高人民法院关于知识产权法院案件管辖等有关问题的通知》，在异地管辖方面，可探索跨行政区划管辖，避免地方保护主义；依据《知识产权维权援助中心管理办法》设立快速维权中心，可缩短维权周期；关于“活封活扣”，依据《民事诉讼法》第103条，法院可采取对生产经营影响较小的保全措施；依据《民事诉讼法》第162条，简易程序适用于事实清楚、争议不大的案件；“绿标签”速裁程序可进一步压缩审理时限。以上措施均可在现有法律框架内推进，无需突破性立法，具较高操作性。
（三）数据合规与财政可承受性分析。在数字赋能过程中，需高度重视数据安全、个人信息保护与算法公平，依据《网络安全法》《个人信息保护法》等建立县域数据治理规则。同时，应考虑财政可持续性。规定动作属基本要求应优先保障，如建设政务服务平台、推行“双随机、一公开”监管等。自选动作应因地制宜分步实施，如“法治大脑” “24小时法务超市”等；基于“成本-效益”估算，建议东部县域可加大投入，中西部县域可优先采用共建共享模式，控制建设与运维成本。
（四）县域异质性下的差异化路径。基于三地案例的比较：浙江德清数字赋能与政策创新，依托数字经济基础，推出“政策雷达”系统，实现政策精准匹配与免申即享；在法治服务中引入“云法务”，为企业提供全天候法律支持，其经验适用于东部发达县域。四川邛崃资源整合与服务下沉，通过“法治服务综合体”整合公证、仲裁、调解资源，推行“24小时法务超市”，弥补人才不足，其做法适合中部人口大县与农业县。甘肃静宁基础强化与重点突破，从加强政府诚信、简化审批入手，建立政务诚信保障金制度，压缩企业开办时间，逐步推进信用体系建设，其路径适用于西部欠发达县域。
六、县域法治化营商环境优化建议
（一）完善政策制度体系
1、构建精准化政策传导机制。建立“政策制定-解读-执行-反馈”全链条管理机制，确保政策落地见效。设立县域营商环境政策动态清单，每季度更新并依托政务服务平台精准推送至市场主体。实施“政策服务专员”制度，由发改、工信等部门业务骨干组成专班，对重点企业开展“一对一”政策适配服务。开发“惠企政策计算器”智能系统，通过企业画像自动匹配可享政策。借鉴浙江省德清县“政策雷达”系统经验，实现政策精准推送和免申即享。
2、强化法治规范供给能力。建立县域新兴产业发展法治保障快速响应机制，对数字经济等新业态实行“观察期”制度，制定过渡性监管规则。推动地方立法后评估制度，对施行满1年的规范性文件开展第三方评估，提升文件的可操作性。推行“场景化立法”模式，将涉企规章分解为具体应用场景，配套操作指引。学习江苏省昆山市经验，针对重点产业制定专项操作细则，压缩审批时效。
3、健全法规动态清理机制。建立与全国统一大市场建设衔接的规范性文件审查机制，通过智能审查系统发现并废止限制竞争文件。实施涉企政策公平竞争审查全覆盖，将审查环节前移至政策起草阶段。建立政策稳定性评估制度，对工业园区准入标准等重大政策实行“五年稳定期”承诺，增强政策预期稳定性。
（二）提升法治服务与司法保障
1、优化法律资源配置体系。实施“法律人才振兴计划”，对县域执业律师给予专项补贴和职称评审倾斜。建立省市律所县域分所建设奖励机制，鼓励优质法律服务资源下沉。推行“法治服务综合体”建设，整合公证、仲裁、调解等资源，提供一站式服务。借鉴四川邛崃“24小时法务超市”经验，实现法律服务全天候覆盖。
2、深化执法规范化建设。制定县域行政执法事项、程序、标准“三张清单”，明确执法边界和标准。建立跨区域执法协作机制，对连锁经营等跨县域企业实行“一地检查、全域认可”。推广执法全过程记录制度，配备4G以上执法记录仪并接入监督平台，实现执法行为全程可追溯。
3、创新监管服务模式。建立企业合规“体检”制度，对重点行业开展年度法律风险评估。推行“沙盒监管”试点，在开发区设立新业态监管试验区，允许企业在可控范围内试错创新。完善信用修复机制，对完成整改的失信企业提前移出“黑名单”，给予改过自新的机会。
4、强化司法保障功能。完善产权司法保护，建立涉企案件异地管辖制度，对重点企业案件实行提级管辖。设立知识产权快速维权中心，压缩专利侵权案件审理周期。推行“活封活扣”措施，对生产经营性资产采用柔性保全，减少司法活动对企业经营的影响。提升司法服务效能，建立涉企案件“绿标签”制度，对简单案件实行15天速裁程序。
（三）优化行政管理与信用体系
1、深化行政审批改革。实施“极简审批”改革，将企业开办等高频事项整合为“一件事”办理，压缩审批时限。建立县域行政审批“否决权”上收制度，对不予受理事项需经分管县领导审定，减少随意否决。推行“标准地+承诺制”改革，实现“拿地即开工”，提升项目落地效率。
2、加强政府诚信建设。建立政务诚信档案，将履约情况纳入领导干部考核指标体系。设立政府履约专项保障金，提取部分县级财政支出用于及时清偿欠款，防止拖欠企业账款。完善政企纠纷调解机制，成立由人大代表、律师组成的专门调解委员会，快速化解矛盾纠纷。
3、构建新型监管机制。建立“双随机+信用”监管模型，对信用良好企业大幅降低检查频次。推行“无感监管”模式，通过物联网、大数据等技术实现非接触式监管。建立跨部门联合惩戒机制，将县级相关部门接入信用联合奖惩系统，提升信用监管效能。
（四）培育法治文化与强化数字赋能
1、实施法治素养提升工程。建立领导干部任前法治考评制度，将法治素养作为任职提拔的必备条件。开设“法治直播间”，组织法官、律师定期在线答疑，提升普法效果。推行“法治副校长”进企业制度，开展定制化普法培训，增强企业法治意识。
2、构建社会共治格局。建立营商环境“体验官”制度，聘请企业家担任监督员，及时发现并解决问题。开发“法治营商”App，集成问题反映、政策查询、服务评价等功能，打造一站式服务平台。建立法治指数发布制度，每季度公布各部门法治化营商环境评分，形成良性竞争氛围。
3、强化数字赋能支撑。建设智慧法治平台，开发县域法治化营商环境监测系统，实现核心指标实时预警。建立涉企政策“中央厨房”，实现政策发布、解读、申报、兑现全流程线上办理。推行电子证照跨部门互认，扩大“免证办理”范围，提升政务服务便捷度。
4、创新数字监管模式。建立企业风险智能预警模型，整合税务、环保等多维度数据，实现精准监管。推广非现场监管方式，通过用电数据监测等手段实现环保精准监管。建设“法治大脑”决策系统，辅助重大涉企决策合法性审查，提升决策科学化水平。
5、完善数字服务体系。打造“15分钟法治服务圈”，在工业园区等企业集聚区布设自助服务终端。建立云端法律服务中心，提供24小时智能咨询服务，打破时空限制。推行“法治套餐”订阅服务，企业可按需选择合规培训等定制服务，提升服务精准性。
综上，县域法治化营商环境建设是一项系统工程，需要长期坚持、持续深化。当前，县域法治化营商环境建设既取得了一定成效，也面临着诸多困境和挑战。这些问题既有县域经济社会发展水平的客观制约，也反映出治理理念转变滞后、体制机制创新不足等深层次矛盾。需要从制度完善、能力建设、文化培育、数字赋能等多维度系统施策，构建政府主导、企业主体、社会协同的法治化营商环境建设新格局。未来，县域地区应当继续深化法治化营商环境建设，不断提升法治化营商环境建设水平，为县域经济高质量发展提供坚实保障，为实现区域协调发展和共同富裕目标作出积极贡献。县域法治化营商环境建设，不仅关系到县域经济发展，也关系到国家治理体系和治理能力现代化进程，需要各方共同努力，持续推进，久久为功。
（作者单位：1.安徽金寨干部学院（中共金寨县委党校）；2.合肥工业大学马克思主义学院）
主要参考文献：
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