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| 合肥市股权财政赋能产业转型升级探索 |
| 第771期 作者：□文/刘付韩 时间：2026/2/16 10:54:38 浏览：86次 |
［提要］ 股权财政作为财政“拨改投”升级版，在我国是新概念而不是新实践。本文以合肥市发展股权财政为基础，重点分析“合肥模式”经验做法，探讨普及发展地方股权财政的现实需求及其功能，鼓励有条件的地区因地制宜试点推广“合肥模式”，并提出发展建议。
关键词：合肥；股权财政；财政收支；产业集聚
基金项目：安徽省高校人文社科重点项目：“安徽深度融入长三角一体化的税收竞争效应研究”（项目编号：SK2021A0226）
中图分类号：F812.5 文献标识码：A
收录日期：2025年10月13日
近年来，随着“土地财政”疲软，股权财政再次成为财经领域的热门话题。
一、“合肥模式”经验做法
科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因地理和气候条件差异，安徽南部、中部和北部分化明显，特色突出，省内各梯队发展差异较大。反观近年来合肥市优异的经济表现，有必要系统梳理其经验做法，因地制宜在部分地区试点推广，充分发挥省会辐射带动作用，以实现区域间协同发展。
（一）取得的成绩。近年来，合肥在全国各大城市中发展成绩亮眼。在2020年的《城市商业魅力排行榜》中，合肥位列第14位，成功跻身新一线城市。在《2025新一线城市魅力排行榜》中，合肥上升至第11位。硅谷全球数据研究机构PitchBook发布的《全球风险投资发展最快的城市》报告显示，中国合肥位列全球第一。
产业方面，聚焦集成电路、人工智能、新能源汽车等战略性新兴产业，合肥市培养扶持起京东方、科大讯飞、晶合、长鑫存储、蔚来汽车、欧菲光等一批重点龙头企业，新型显示、光伏等产业规模全国领先。招商引资成效显著，引进比亚迪、大众安徽等重大项目，打造世界级新能源汽车产业集群，工业投资增速持续领跑全国。对外开放水平显著提升，中欧班列、合肥国际陆港建设加速，外贸进出口额稳步增长，高新技术产品出口占比提高。目前，合肥已基本形成“芯屏汽合”（芯片、新型显示、新能源汽车、人工智能与产业融合）、“集终生智”（集成电路、智能终端、生物医药、智能语音与人工智能）为代表的产业链。从“制造强市”向“智造名城”迈进，合肥高质量发展动力强劲。这些成绩离不开2008年以来合肥市政府的系列战略投资，也称“合肥模式”。
（二）主要做法和经验总结。自2011年起，我国开始探索发展“股权财政”，即专项资金分配市场化改革，政府试图通过财政股权投资方式支持企业发展，从而引导产业转型升级，进行财源建设，涵养税源。近些年来，“股权财政”发展涌现出一批成功案例，如苏州模式、深圳模式、重庆模式等。“合肥模式”的本质也是财政股权投资。
“合肥模式”的核心为市政府的招商引资行为，其成功的关键：一是领导开明，团队专业，勇于尝试，办事高效，在产业战略大方向上保持正确判断；二是社会化招商向资本化招商转变，拿真金白银招商引资，提供税收优惠、厂房补助和直接入股等；三是当地对产业发展给予的支持政策与以产业链共同发展为基础的投后管理，充分利用政府风投引入龙头企业后产生的集聚效应。
合肥市政府通过财政资金增资或国企重组整合打造国资平台，再推动国资平台探索直接投资，或组建、参与各类投资基金，带动社会资本服务于地方招商引资，待企业和行业发展成熟时，在二级市场将股份脱手，获利数倍，继续扩充投资资金，从而达到一笔投资换来一个产业集群的效果。长远来看，股权财政除作用于地方经济发展外，还将通过税源涵养反哺于地方财政安全与发展，强化财政可持续性，形成“财政-经济-财政”的循环。
二、发展壮大“股权财政”现实需求
（一）地方财政存在的问题
1、财政收入视角。随着房地产行业巅峰回落，“土地财政”开始走“下坡路”，在大规模减税降费和逆全球化的影响下，经济恢复进程较慢，民间投资信心不足，地方财政增收困难。尤其安徽省的皖北和大别山地区部分县区存在支柱产业不明确，引领作用不强，产业特色和产业规模不突出等问题，而这些问题在国内其他省市也普遍存在。经济不强引致财政收支缺口不断扩大，甚至进入财政紧平衡状态，县级财政自给能力进一步下降，严重依赖上级政府转移支付。
2、财政支出视角。地方隐性债务还本付息压力较大，同时地方财政资金使用方面尚存在一些传统问题。一是财政与产业经济的联动性不强。各地财政支出规模虽然不断扩张，但仍以基本公共服务、机构运转、人员工资为主，财政支出与产业、经济、税源涵养之间的关系链不够顺畅，资金使用的经济效益不高，保值增值能力较弱，难以高效引导新兴产业发展和社会资本投入。二是资金分配方式不合理。地方公共财政对私人部门的资金分配依然以贴息、奖补方式为主，财政资金用于企业股权投资的部分不多。
3、经济发展视角。一方面，在长三角一体化背景下，安徽与上海、江苏和浙江的经济发展水平存在较大差距，高质量一体化发展任重道远，同时也对地方财政的调控能力提出严峻考验；另一方面，安徽的16个地级市之间经济发展不平衡、发展水平不高的问题比较突出，财政有责任引导社会资本贯彻落实十大新兴产业战略部署，从而构建优势互补的区域经济布局。同时，在近几年国际政治经济因素不稳定的大环境下，外贸出口量下降，国内需求不足，如何推动经济稳中有进也是财政需要考虑的重要问题。
（二）股权财政的功能。有“合肥模式”成功案例在先，无论从财政安全与发展，还是地方经济发展角度，都有必要、有条件积极开展“股权财政”模式的有益探索和推广。股权财政在优化财政支出结构、提高资金支出绩效以及促进产业集群和经济发展等方面的功能也进一步增强了发展股权财政的可行性和必要性。所以，优化财政资金使用方式，发展“股权财政”正当其时。
1、实现财政资金循环使用，提高资金配置效率。发展股权财政有利于改革财政对相关领域的扶持方式，优化财政资金配置模式，注入被扶持企业，占有股权，但不参与经营管理，并适时退出，以形成循环使用，提高资金配置和使用效率。
2、形成财政与产业间的良性互动。股权财政的产业联动性质促使地方政府可以自主筛选符合产业发展导向的战略性新兴产业和高科技企业，为其中高风险、融资难的企业提供资金，挽救有潜力的企业于危难之时，促进企业落户，形成长效合作机制，同时发挥上下游联动效应，推动产业集聚发展和转型升级。
3、缓解地方财政困境，推动地方财政转型，培育新增长极。当前，通过发展房地产行业来维持以“卖地”为特征的土地财政模式，已经不可持续。发展股权财政，有利于撬动产业杠杆，推动县域特色经济发展，有效增加地方财政股权分红收入，拓宽政府性基金收入渠道，缓解“土地财政”低迷导致的地方财政收入收缩和收支不平衡问题，防范化解地方财政风险，促进地方财政平衡和平稳健康可持续发展。
4、避免权力设租、寻租现象出现。财政资金通过股权投资方式注入优质企业，参与市场化管理，设定绩效目标和准入准出条件，国有资本与民间资本在目标企业资金和利润分配问题上的机制标准更加透明，从而有效压缩相关人员的权力寻租空间，降低廉政风险，保障财政资金安全，有效防范国有资本流失。
三、“合肥模式”经验启示
根据合肥市的发展经验，各地政府应在产业发展中发挥更大作用，结合自身产业基础和特色产业，遵循中长期发展规划，因地制宜地试点推广相关做法，“用心用情”开展招商引资，用足用好财政专项资金，引领产业发展方向，推动战略性新兴产业和传统产业升级、合理有序分布。
（一）厘清产业基础，明确发展定位。“发展壮大战略性新兴产业” “加快制造业转型升级” “推动服务业高质量发展”是产业和经济高质量发展的重要抓手，各地应全面摸底自身产业基础和资源禀赋，有条件的地区要努力将现有条件与战略性新兴产业相链接，明确主体产业，大力支持重点行业和重点企业发展，推动形成以点带面的产业格局。条件相对不足的地区要以农业提质增效、制造业转型升级和旅游服务业为重点，自上而下瞄准发力方向。
（二）整合专项资金，汇聚优势资源。国资引领下“有为政府+有效市场”相结合的政府投资基金运作是“合肥模式”的核心，各地财政部门与发展改革部门应紧密联系，强化信息互联和项目对接，全面整合存量资金和专项债能够用作资本金的部分，财政为项目融资提供担保，甚至作为金融提供发放贷款的主体，充分发挥数据、土地、区位交通、营商环境等要素比较优势，强化财政资金对产业发展的引导作用，有效解决项目资本金不足的根本问题。
（三）扩大转移支付，引导社会资本。省级财政部门作为地方政府发展股权财政的主导，一方面要积极争取中央转移支付，重点是专项转移支付，提高地方财政股权投资资本和能力；另一方面要充分落实资金用途，扩大省以下尤其对县区的转移支付规模，优化省以下转移支付结构，将股权财政与县域经济发展相结合，优化产业导向，有效提高国有资本收益率。同时，通过财政资金的投向，强化预期，为民间资本投资注入信心，撬动更大规模的社会资本参与特色产业和新兴产业发展。
（四）组建专业团队，优化投资决策。股权财政模式下，政府投资的首要因素是投资方向的把控和被投资方的确定，在试错成本有限的条件下，这对投资决策的科学性和精准性提出了更高的要求。政府决策部门往往拘泥于发展目标和政策文件，对新兴产业、企业实际运作需求以及投资手段缺乏足够的认知，地方政府要组建专业投资决策团队，大幅提高产业从业人员和投资型人才占比，将决策话语权更多地交给专业人士。深入基层，充分调研，认真遴选出符合产业发展导向的有潜能的企业和项目。
（五）关注投资绩效，形成高效循环。基于政府财政资金的有限性和投资目的，股权财政投资的本质是“四两拨千斤”，当财政资金和相关支持手段注入目标企业后，企业的成长能否带动行业上下游企业协同发展、能否创建产业集聚效成为财政股权投资绩效考量的具体表现，也是投资团队投后管理应关注的重点。要完善财政资金退出机制，财政股权资金要在投资绩效达成后适时撤出，寻觅新的投资对象，促进有限的财政资金滚动循环利用；同时，建立财政经营性资金可持续发展的长效机制。
（作者单位：安徽财经大学安徽经济社会发展研究院）
主要参考文献：
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