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| 税收征管强度对融资平台债务影响研究 |
| 第771期 作者：□文/娄语伦 时间：2026/2/16 11:58:18 浏览：18次 |
［提要］ 本文从税收征管视角出发，选取2008～2023年各地级市融资平台债务数据作为研究对象，使用双重固定效应模型探究税收征管强度对地方融资平台债务的影响。研究发现：税收征管强度的提升对融资平台债务扩张具有显著抑制效应。上述分析视角有利于加强对于税收与债务之间的理解，对构建防范化解地方债务长效机制具有重要的理论和现实意义。
关键词：税收征管；税收收入；地方融资平台债务
中图分类号：F812.42；F832.3 文献标识码：A
收录日期：2025年10月14日
根据《2023年度政府债务管理情况的监督调研报告》可知，当前政府债务的增长速度呈现出较快趋势，部分地方违规举债或变相举债现象仍然存在，尤其是地方政府债务风险较为突出。据财政部2024年末数据显示，地方政府债务余额已达47.54万亿元，同比增长16.69%。其中，一般债务16.70万亿元，专项债务30.84万亿元。目前，学术界普遍认可的是按照刘尚希的分类，将地方政府债务分为显性直接债务、显性或有债务、隐性直接债务以及隐性或有债务四类。而政府通过融资平台等企业主体举债被明确定性为典型隐性债务。
财政风险防控视角下，地方融资平台作为表外债务扩张载体备受关注。针对地方融资平台债务的政策演进脉络清晰，早在2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号）中明确“公益性融资平台不得新增融资，主要依靠财政资金偿还债务”，到2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）进一步强调需“剥离平台政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。然而，由于地方政府借助融资平台违规举债的现象依然存在，2015年的新《预算法》以及2024年党的二十届三中全会会议都明确要健全政府债务管理制度。可见，虽经多轮整顿，且政策预计2027年前可完成融资平台转型，但吉富星等警示，若缺乏系统性改革，仍可能衍生既有平台虚假转型或“新平台”异化等风险。因此，对融资平台债务研究，仍然有其持续的现实必要性。
一、文献综述
对于地方融资平台债务，目前已有文献主要是研究其对经济的冲击。而地方融资平台产生的影响又可以分为对宏观经济和微观经济的影响。
在宏观层面上，多数学者关注地方政府债务对经济增长的促进作用。林毅夫等研究表明，地方政府债务规模扩张通过提升非国有企业资本回报率与投资增长率，能在短期内显著拉动经济增长。吴敏等的研究证实，地方公共债务在短期内对企业全要素生产率具有明显的促进作用，该效应在基础设施领域尤为突出。这表明，增加地方政府债务，通过完善基础设施与公共服务（如交通、教育、医疗）及刺激经济复苏，对经济增长产生促进作用。同时，对于地方政府债务扩大带来的经济金融风险，也有不少学者进行了相关研究。根据马勇和章洪铭的研究，地方融资平台依靠借新还旧的“庞氏融资”虽能维持短期资金周转，但其“庞氏融资”能力会随债务累积而衰减，一旦这种能力跌破关键阈值，经济波动风险将显著加剧。
在微观层面上，这也是大多数学者研究聚焦的层面，研究其对企业产生的影响。综合来看，地方融资平台债务规模膨胀，对企业的负面冲击占到了大部分。蔡庆丰等的研究表明，地方隐性债务风险上升会压缩当地企业信贷资源获取空间，进而加剧其面临的融资约束。此外，一系列相关研究也表明，扩张融资平台债务将降低企业的全要素生产率、风险承担能力、劳动生产率和资源配置效率。郝晓琳和吴亚平使用新口径的地方融资平台债务数据，实证分析后得出融资平台的债务扩张对于企业的融资具有显著的挤出效应。不过，上述研究对地方融资平台债务的衡量，均集中在有息债务余额，而实际上，在银行借款、城投债券、非标融资这三类中，融资平台的有息债务余额又可细分。研究显示，地方融资平台举债扩张将产生挤出效应，对挤出企业专项资产投资的企业融资约束和交易成本将产生明显的推高作用。但罗美娟等的研究发现，对于融资平台的银行借款和非标融资方式确实会产生挤出效应，然而城投债券因提供完善的基建环境，反而改善了企业投资条件。
现有的文献中，也有从地方财政收入的角度探讨其对地方政府隐性债务影响的相关内容。例如，相关研究指出，税费减免政策会缩减地方融资平台债券的发行规模，表明税收与城投债之间存在此消彼长的关联。基于这一逻辑，提高财政收入水平则可能促使融资平台扩大其债务规模。但凌晨和吕梅萌利用金税三期政策，实证分析发现通过税债的替代效应抑制了融资平台债务的过快增长。周佳音等研究了不同债券税收安排的差异可能对债务融资成本产生的间接影响，结果发现，债券利息收入税率的上升会导致地方政府融资成本的上涨。
综上，已有的地方融资平台债务、税收征管等方面的文献资料为本文的撰写奠定了基础。但已有文献中鲜有研究财政收入中最稳定的税收收入对地方融资平台债务的影响。基于此，本文实证检验税收征管强度提升对税收收入及融资平台债务的影响。如果税收征管强度的提升能够在稳定财政收入的同时，抑制地方融资平台债务规模扩张，那么将对构建防范化解地方债务风险机制具有重要意义。
二、制度背景与理论分析
（一）制度背景。地方融资平台通常受地方政府实际控制，作为地方政府债务的重要载体，通过银行信贷、融资租赁及债券发行等途径举债，为政府投资项目提供了关键资金支持。1994年分税制改革后，“财权上移、事权下移”的格局引发地方财政压力明显加剧。在此背景下，为拓展融资渠道、弥补财政缺口，地方融资平台快速发展。2015年新《预算法》实施后，地方政府依法获得了公开举债的授权。然而，由于债券发行存在限额管控，且地方政府在发债方面的自主权限相对较小，这使得其难以满足本地区强烈的融资需求。在这种情况下，一些地方政府通过违规方式举借债务，比如为融资平台提供担保（隐性）、融资平台债务规模仍保持较快增长等方式变相发债的现象依然存在。因此，厘清融资平台债务对经济所产生的影响，以及何种措施能够影响融资平台债务率，是有效防范债务风险的重要环节。
（二）理论分析。从理论上讲，税收征管强度的提升，通过增加地方税收，引发税债替代效应，进而遏制地方融资平台债务增长。本文基于税收-债务之间的替代效应分析税收征管影响融资平台债务的理论机制。
凯恩斯主义者对政府是采取税收融资还是举债融资的争论由来已久，他们认为，如果通过增税筹资会降低居民可支配收入，从而抑制消费和投资，进而导致经济产生紧缩效应，那么对于目标是实现财政预算的平衡，就比税收筹资更好。而一些学者则认为，采用税收或债务融资的方式是完全对等的，理性的公众理解发行的公共债务同样需要在未来增加税收才能偿还，而债务融资仅仅是“延期征税”，这一理论也就是巴罗-李嘉图等价。基于此，公债理论指出，以债务融资替代税收融资可减轻征税引致的市场扭曲，因此地方政府的税收收入与债务之间存在一定的替代关系。地方政府的税收征管强度高，意味着其能够更高效地筹集财政收入，尤其是税收收入，会直接提升未来的偿债能力。而税收收入的增加提高了政府的可用财力，根据李嘉图等价定理，政府的税收融资和债务融资对总需求和国民储蓄的影响是等价的，那么税收收入增加将降低地方政府对融资平台举债的需求，进而抑制其债务扩张。基于上述分析，提出以下假说：
H1：税收征管强度的提升会抑制融资平台债务规模的扩张
H2：税收征管强度的提升是通过增加税收收入引发的税债替代效应，进而抑制融资平台债务规模的扩张
三、模型设计与变量说明
（一）实证模型构建。为了检验税收征管强度对地方融资平台债务的影响，构建如下双重固定效应模型：
Debtcpt＝β0+β1TEcpt+γXcpt+μt+θc+εcpt （1）
其中，c、p和t分别代表城市、省份和年份；被解释变量Debtcpt衡量在p省c市t年的融资平台债务水平；核心解释变量TEcpt表示税收征管强度；系数β0表示税收征管强度对地方融资平台债务的影响，是本文重点关注的回归系数；Xcpt为包括地区层面和企业层面在内的一系列控制变量；μt和θc分别表示时间和城市固定效应；εcpt为随机扰动项。
（二）变量设定
1、被解释变量。本文把地方融资平台债务（Debt）作为被解释变量，借鉴吴敏等的研究，以融资平台债务余额占地区GDP的比重（即平台债务率）作为地方融资平台的代理变量。
2、解释变量。本文把各地级市的税收征管强度作为解释变量，参照陈德球等的做法，使用各地级市实际税收收入与潜在税收收入之比来衡量。其中，潜在税收收入具体测算模型如下：
■=β0+■+■+■+εit （2）
式中，下标c和t分别代表城市与年份，taxct表示c市t年总税收收入；gdpct为c市t年生产总值；inds1ct和inds2ct分别衡量c市t年第一产业产值和第二产业产值；openct为c市t年进出口总额。将各地区数据带入到式（2）中进行回归分析，得到相关系数的估计值。随后，通过计算实际税收收入与式（2）得出的潜在税收收入之比，即可得到税收征管强度的测度指标。选择产业结构和对外开放程度作为解释变量来构建潜在税收收入占 GDP 的比重模型，原因有二：一是我国各地区实行统一的税制；二是经济结构与开放程度构成了税收征管的基础条件。在下文的稳健性检验中，将人均GDP和人口规模也加入到式（2）中。
3、控制变量。本文的控制变量包括GDP增长率、人口规模、城市预算内财政缺口以及二三产业占比等。考虑到地级市经济指标对融资平台举债行为的影响可能存在滞后，所有地区层面的控制变量均作滞后一期处理。
（三）样本选取与数据处理。本文地方融资平台债务数据主要来源于IFIND数据库。地区城市层面数据取自各省市统计年鉴，样本期设定为2008～2023年。为确保数据的严谨性和结果的可靠性，将融资平台债务数据加总到地级市层面进行整理后，对数据进行处理，剔除被解释变量和解释变量缺失的样本以及被解释变量滞后一期的遗漏值，对连续变量均经1%和99%分位数缩尾处理后，最终得到3，738个有效地级市年份观测值。
四、实证分析
（一）描述性统计。相关变量的描述性统计结果见表1。融资平台的负债率均值在债务风险维度上为0.169，0.181的标准差值反映了城市间债务压力差异明显，最小值0.004与最大值0.873的悬殊差距，揭示了一些地区或将面临债务失控的风险。财政健康方面，预算内财政缺口平均为-1.952，显示出总体呈现收支不平衡状态，但1.657的标准差表明区域间财政平衡能力出现明显分化，最小值-8.195和最大值 -0.011的反差凸显财政重组的迫切性和复杂性。征管强度的平均值为0.922，突破理论上限，反映了超出潜在税基预测的实际征管效率，但最大值与最小值之间的差异较大，表明我国各时期、各地区征管强度差异较大。（表1）
（二）基准回归结果。基于式（1）回归分析检验了税收征管强度对地方融资平台债务的影响，结果如表2所示。其中，列（1）为仅包含税收征管强度与平台负债率，并控制了时间与城市固定效应的回归结果。列（2）则在列（1）的基础上纳入其他控制变量。结果显示，即使在加入额外控制变量后，税收征管强度的系数仍在1%的统计水平上显著为负，这表明税收征管强度提高一个单位，融资平台负债率下降0.018，较均值下降了10.65%。这表明税收征管强度的增长能够明显抑制地方融资平台债务，H1成立。（表2）
（三）稳健性检验
1、替换解释变量的度量。考虑到地区的人口规模和人均GDP对地方的税收收入也会有影响，故将其放入式（2）并重新测算出税收征管强度，重新估计式（1）后，结果见表3列（1）。核心解释变量税收征管强度系数符号保持负向，且在1%水平上显著。假说H1依旧成立。（表3）
2、考虑更多的控制变量。固定资产投资规模的增长往往需要地方融资平台通过举债来筹措资金，尤其是在基础设施建设项目中，城投公司常作为融资主体。而地方的进出口贸易活跃能增加地方外汇收入，提升政府综合财力，进而可能会对地方融资平台债务产生影响。因此，将固定资产投资占比和进出口总额作为额外控制变量，代入模型中进行回归，如表3列（2）所示。核心解释变量的系数仍在1%水平显著为负，证实了基准结果的稳健性。
五、作用机制检验
如前文所述，税收征管强度的提升显著遏制了地方融资平台债务扩张。本部分旨在深入剖析其内在机制，即检验税债替代效应的存在。根据理论分析，税收与债务存在替代关系。地方政府强化税收征管将提高其税收收入，依据税债替代原理，该收入的增长会相应降低其通过融资平台举债的规模。因此，本文对税收征管强度对税收收入以及税收收入对融资平台债务的影响进行检验。表4为其回归结果，其中列（1）为税收征管强度对税收收入的影响，可见税收能力的提升显著增加了税收收入。列（2）为税收收入对融资平台负债率的回归结果，税收收入的增加抑制了融资平台债务规模的扩张。上述结果证实，税收征管强度的提升通过增加税收收入，触发了显著的税债替代效应，从而有效遏制地方融资平台债务扩张。验证了本文的研究假说。（表4）
六、结论及政策建议
地方债务风险是防范化解系统性风险的重要问题之一，深化理解税债关系，促进财政可持续发展是有效化解地方债务风险的重要前提。本文从税收征管角度出发，使用双重固定效应模型探究税收征管强度对地方融资平台债务的影响。研究发现，税收征管强度的提升对融资平台债务规模扩张具有显著抑制效应。机制分析揭示，该效应源于税收征管强化引致的税收收入增长及其所产生的税债替代作用。
基以上结论，给出以下政策建议：
（一）税收征管数字化改革需持续深化。税收征管数字化改革（如金税三期工程）通过强化征管力度，既能提升地方政府税收收入，又能有效遏制融资平台债务增长。因此，当前财税体制改革需持续推进税收征管体系优化，加快金税四期工程进度，深化区块链、人工智能等技术的应用融合，打造跨部门“税收-金融-工商”大数据协同监管网络。同时，应确保数字经济、平台经济等新兴业态全面接入税收监管框架，从而更好地实现稳定预期、防范风险、促进发展的政策目标。
（二）完善配套制度。重构官员考核体系，将“税收征管效率”和“债务风险控制”纳入干部晋升核心指标，并建立终身追责的债务问责机制，实行“新官必理旧账”制度。另外，应积极推动融资平台市场化转型，建立债权人集体诉讼制度，强化市场纪律约束。
（作者单位：贵州财经大学应用经济学院）
主要参考文献：
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