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| 南京都市圈城市经济耦合循环发展研究 |
| 第771期 作者：□文/鲁靖文 时间：2026/2/16 12:06:00 浏览：10次 |
［提要］ 近年来，南京都市圈虽然建设成效显著，但还存在产业同质性过高、区域协作深度不够、城市竞合关系不合理以及经济联系强度不够等诸多问题。应从优化产业结构、促进合理的城市分工协作、完善区域协调机制、破除行政壁垒、促进要素流动等方面着手，实现城市融合均衡发展，进而使南京都市圈真正实现从单纯的城市“相加”到经济耦合循环“相融”发展的质变，成为我国城市群经济发展中强劲活跃的增长极，为我国跨省区域发展起到正面积极的典范效应。
关键词：南京都市圈；城市经济；经济耦合
基金项目：江苏高校哲学社会科学研究基金项目：“长三角一体化背景下南京都市圈耦合循环发展研究”（编号：2021SJA1855）阶段性研究成果
中图分类号：F061.5 文献标识码：A
收录日期：2025年10月10日
南京都市圈是长三角城市群的重要组成部分，也是全国首个国家发改委正式批复的跨省域都市圈。它不仅仅是长三角高质量发展新增长极和带动东西部地区发展的重要传导区域，不单纯是城市地方层面的合作，而是承担着为全国都市圈建设探索跨省发展的路径提供引领示范、辐射带动的使命，是探索区域协同改革的“试验田”，是现代化城市圈和城市群发展的先行探路者，是长三角世界级城市群的“硬核支撑”。其在长三角一体化发展国家战略中具有十分重要的地位。
目前，南京都市圈采用“8+2”模式涵盖苏皖两省，覆盖了南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金坛区和溧阳市，总面积约6.6万平方千米，常住人口超过3，500万人。根据2025年8月南京新时代中国特色社会主义发展研究院发布的《国家级都市圈高质量发展评价报告（2025）》，在中国17个国家级都市圈中，南京都市圈以GDP总量、人均GDP、常住人口和外资利用及港口吞吐量分别排名第二、第二、第三和第二，与广州都市圈和杭州都市圈一同被评为“领先型”都市圈。然而，尽管南京都市圈建设取得了显著成效，但在实现经济耦合循环发展方面仍面临诸多挑战。2024年1月，南京市发展和改革委员会公布的《南京都市圈发展规划》中期评估结果显示：由于都市圈内各城市在产业发展定位上的趋同，存在同质化竞争、招商引资恶性竞争等问题。同时，作为跨省域的都市圈，行政壁垒问题也仍然存在。此外，南京作为核心城市与周边城市之间存在竞争有余、合作不足的现象，且都市圈内城市之间缺乏完善的利益分享机制，城市经济发展不均衡致使虹吸效应大于辐射效应。因此，如何从产业结构、行政壁垒、城市之间经济联系、城市经济发展均衡性等多个维度深入探讨南京都市圈城市经济耦合循环发展存在的问题，探索其解决方法，促进南京都市圈经济耦合循环的有效发展，缩小都市圈成员城市之间的差距，实现城市融合均衡发展，使南京都市圈真正实现从单纯的城市“相加”到经济耦合循环“相融”发展的质变，推动南京都市圈高质量发展，成为城市群经济发展中强劲活跃的增长极，为全国跨省区域发展树立标杆性“样板间”，具有重要的理论意义和现实意义。
一、南京都市圈城市经济耦合循环发展现状及问题
（一）城市产业结构趋同，同质化现象严重，产业垂直分工协作不足。长期以来，南京都市圈的城市之间由于地理位置相近，成员城市之间的文化、历史、区位、资源条件较为相似，致使各城市产业结构趋同现象明显。以宁镇扬三市为例，三市的产业结构相似度较高，尤其在传统支柱产业如纺织、石油化工、机械和仪表装备制造等制造业方面重复建设，同质竞争严重，在都市圈同城化发展中产业竞争大于合作，资源分散，难以形成合力，阻碍了区域产业结构的转型升级。
在产业分工协作方面，按照《南京都市圈发展规划》提出的“研发在南京、制造在周边”的分工模式，都市圈内城市逐步构建了汽车制造、装备制造、电子信息等多个千亿级产业链的产业协作模式。《南京都市圈发展规划》也对各城市的产业定位进行了明确，但在实际执行过程中，由于缺少强制性约束及利益协调机制，受政绩考核机制、资源共享制度不完善等因素影响，各城市在产业发展上仍是各自为政，地方保护主义现象严重。都市圈内城市在产业布局规划时往往偏向于发展短期见效快、税收贡献大的资源相对优势的产业，而忽略规划协同发展的产业布局，导致城市之间“内卷”式竞争现象仍时有发生，都市圈中心城市和周边地区竞争有余、合作不足，从而使得产业趋同现象难以从根本上得以改变，造成结构性产能过剩。
此外，由于产业转移和承接、产业协同建设和资源共享等机制不完善，也使得产业链在都市圈范围内难以有效地垂直延伸和整合分工协作。虽然近年来南京已打造出软件和信息服务、智能电网、智能制造装备、新能源汽车、新型材料、生物医药六大超两千亿级的创新型产业集群。都市圈规划建设在以南京为中心城市的城市共建产业园区的合作方式上不断作出新的尝试和探索，如宁淮智能制造产业园、中新苏滁产业园等。但相较于上海，南京尚未完全形成对周边城市强有力的产业外溢和辐射带动作用，同时周边城市承接产业转移的能力和意愿又具有差异性，导致都市圈城市之间垂直分工深度不足，产业协同效应不明显，难以实现产业链的有效延伸和整合。都市圈园区共建的产业协同和资源共享机制尚未形成，也使得共建园区合作的深度和广度仍有待提高。
（二）区域政策不统一，制度协同性和服务衔接性不足，要素流动畅通性不理想
1、南京都市圈涉及苏皖两省，跨区域协调的复杂性导致区域政策不统一，严重阻碍南京都市圈城市经济耦合循环发展。由于苏皖两省城市在财政、税收、行政审批、环评和民生福利等区域政策，甚至全年国民经济数据部分数值统计口径和展现形式等方面存在很大的差异，这使得都市圈人才、资金、土地以及产业等要素流动的畅通性受到极大的影响。例如，人才流动方面，由于两省之间人才资格认定评价标准、待遇政策等方面存在差异，导致在实际操作中推动人才跨区域流动时高层次人才资格互认、社保关系转移接续等方面仍面临诸多障碍。而在资金要素流通方面，由于跨区域不同城市的金融监管政策、信用环境等存在差异，影响了金融机构在区域内的布局和业务拓展。在土地资源配置方面，由于各地区的土地指标分配、土地价格等方面的差异，使得土地资源缺乏整体规划布局，造成土地资源浪费和效率低下。
2、在制度协同及服务衔接方面存在短板。目前，南京都市圈执行的是“决策-协调-执行”三层运行机制。决策层是南京都市圈党政领导联合会议，协调层是市长联席会议，执行层是南京都市圈建设发展办公室和各专业协调委员会。南京都市圈建设办公室作为都市圈日常协作的“总协调中心”，统筹协调各成员城市在推进都市圈建设方面的各项工作，各类专业委员会则负责具体的交通、产业等领域的推进与落实工作。但实际操作时，跨省协调沟通机制尚不完善，各成员市之间、各级部门之间并无明确的行政命令关系，缺少刚性约束与跨区域性监督，致使城市间各类项目流程运行时间长，运行效率不高。例如，两省省际的“断头路”项目问题由于涉及土地审批、基本农田调整等问题，前期虽依赖南京都市圈的“决策-协调-执行”三级合作运行机制得以立项，但在实际后续工程运行中，由于协调机构的局限性，使得部分“断头路”项目一直进展缓慢。再比如，南京的汽车零部件企业想把生产线迁到马鞍山，却因两地税收分成、GDP统计规则不一而搁置。区域政策不统一，制度协同及服务衔接的短板影响了要素流动的畅通性，从而阻碍了城市间的产业转移、承接和产业链延伸的整体发展布局，进而影响区域整体竞争力和创新能力的提升。
（三）利益分配协调机制不健全，公共资源分布不均衡，城市间竞合关系失衡。目前，南京都市圈虽探索了宁博创智谷十年内税收全部用于园区滚动发展的“税收增量留存”和宁淮智能制造产业园经济指标双统计、滁州南谯与南京浦口合作产业园“总部-基地”税收分成的“产值分算”等模式，但跨省域税收分成仍以个案为主，尚未形成可复制、可推广的标准化方案。同时，一些重大基础设施建设和涉及生态补偿项目上仍然主要依赖行政协调，但由于利益分配机制及生态补偿机制的缺位，城市间在合作过程中难以达成共识（例如宁淮城际铁路客流收益分配问题；马鞍山博望区为治理石臼湖水质关闭多家高耗能企业，却未获得专项财政转移支付等），导致都市圈内城市之间地方政府合作积极性差异显著，影响了区域协同发展。
在公共资源分布上，结合各市统计数据、卫健委公布信息数据，截至2025年，南京都市圈各城市拥有三甲医院及普通高等学校数量如表1所示。（表1）
由表1可知，南京都市圈的教育、医疗公共服务资源分布不均。南京作为都市圈的中心城市，拥有38家三甲医院，占都市圈总量的54.3%；高校53所，占都市圈总量的51%。而滁州、宣城等城市三甲医院和高校数量均不足5家。尽管通过南京都市圈的规划建设，南京部分优质三甲医院在滁州、淮安等多地开设分院，南京航天航空大学、南京林业大学等高等院校也分别在溧阳市、淮安市等地开办分校来实现公共资源共享，但优质教育师资和医疗资源仍以南京为主，其他城市的公共资源相较弱势。
同时，从城市之间的空间关联程度来看，南京作为中心城市，与周边城市的经济联系相对较强，而次级中心城市之间周边其他城市之间的经济联系则表现为竞争有余、合作不足的状态。例如，宁镇扬三市中，南京与扬州、镇江的经济联系较高，而扬州与镇江之间经济联系较低，这种差异使得周边城市之间的经济联系和协同发展不足。城市间的公共服务和经济发展不平衡现象进一步加剧了都市圈的优质资源向中心城市集聚，形成“马太效应”，致使都市圈中心城市的虹吸效应大于其辐射效应，影响了南京都市圈各城市之间的产业协作的深度及广度，加剧了中心城市与周边城市形成“研发-制造-应用”完整产业链的难度，进而影响了产业的转型升级和竞争力提升。
二、南京都市圈城市经济耦合循环发展优化建议
（一）明确各城市产业定位，错位发展，深化产业梯度垂直分工协作。首先，由省级层面（江苏、安徽）和都市圈协调机构牵头，依据各城市的产业发展优势和特点，共同编制《南京都市圈重点产业链布局指南》，合理进行都市圈总体产业结构规划布局，明确各城市产业定位、分工和发展重点。通过顶层设计，引导各城市有序实现产业结构的差异化错位发展。其次，在充分发挥南京的首位度功能，锚定“科研创新中心”定位，打造长三角科技创新策源地的同时，深耕周边节点城市的“腰部产业经济环节”，错位承接南京的技术和人才溢出，并以南京及周边城市企业为“链主”构建“总部研发——核心部件制造——基础配套加工生产”梯度垂直分工体系，积极推动都市圈区域内各城市错位产业互补的分工协作。再次，针对都市圈内的重点产业链进行定期的“卡脖子”清理工程，共同组织项目攻关和招商，补齐产业链薄弱环节。最后，通过区域整体产业资源优化整合，避免同质化竞争，逐步构建并深化“梯度互补、链条完整、链式联动”的产业结构体系，进而实现都市圈整体产业优势互补的梯度分工格局，完成产业整体优化转型升级，提升区域整体竞争力。
（二）破除行政壁垒，完善制度协同性和服务衔接性，促进要素畅通流动。首先，深化政务服务协同机制、优化苏皖两省协调机制，建立统一的市场监管、跨区域协同立法和执法联动机制，积极推进“一件事一次办”的跨省联动政务服务，在产品质量、检验检测、食品安全、环保评定等领域实现“一地认定，都市圈通用”，避免重复检测和认证，为企业跨区域经营减负。同时，积极推进职称认定、技能水平、资格认证等同城化互认，实现企业及个人信用信息的互查互认，多维度破除行政壁垒。其次，升级南京都市圈建设办公室，建立更高层级的常态化协调机制。适度将南京都市圈建设办公室升级为一个由两省省级层面共同赋权的在跨区域规划、项目审批、政策制定上具有一定的“否决权” “协调权”或“审批权”等行政命令权的新型“软硬权利”兼具的常态化协调机构。再次，设立专项工作组协同专业委员会定期针对产业、交通、环保、民生等具体领域进行项目跟进，定期进行都市圈经济相关数据采集公示，并建立评估考核反馈机制，形成数据实时反馈动态监测闭环系统，以便及时调整规划实施序时和措施。最后，促进要素市场一体化。建立都市圈统一的人才、资金、技术需求与供给信息平台，共建共享都市圈要素资源数据库，推动人才、资金、技术、数据等要素在区域内自由流动和优化配置。
（三）建立“成本共担、利益共享”清晰量化利益分配机制，推动优质公共服务“跨区域延伸”，加强城市间经济联系，优化竞合关系。在利益分配机制上面，首先针对跨区域的产业合作园区、南京转移到周边城市的项目、共建跨市地铁、城际铁路、港口等，探索推广“飞地经济”的深度合作模式，建立“成本共担、利益共享”清晰的成本分摊比例和后续运营收益利益分配机制。例如，前五年税收大头归承接地，后五年双方按比例分配，或一直按固定比例（如5∶5或6∶4）分配，激发合作积极性。其次，建立常态化的横向生态补偿机制，对为保护都市圈整体生态环境，提供水源涵养、生态屏障功能而牺牲局部发展机会的地区，由受益城市实施常态化的资金补偿、产业项目扶持或项目合作等方式的“横向生态补偿”。同时，重新构建都市圈科学的绩效评估体系，设计“都市圈一体化发展KPI”。改变过去单纯以本市GDP增长为考核标准的做法，将“为都市圈引进项目数量” “跨区域合作成果” “产业链协同度”等指标纳入地方官员的考核体系，规范GDP统计、税收、招商引资成果的跨区分享规则，激发各地政府合作积极性。
在公共服务方面，应当推动优质公共服务的“跨城延伸”与“合作共建”，建立都市圈公共产品及服务联合供给机制。教育上继续深化实行 “师资互派、课程共享、学分互认、合作办学”，以共建大型科学仪器设备共享平台等方式促进区域内教育资源共享；医疗医保上，在各城市已有医疗资源基础上，进一步扩大异地就医定点医院范围，推进都市圈内医疗设施及资源的共享公用，逐步取消异地就医备案，并探索医保目录和报销比例的趋同。同时，加大力度支持南京的顶尖医院通过组建跨区域医疗联合体、设立分院、远程诊疗等方式，将优质医疗资源下沉。
综上，通过前文所提到的明确各城市产业定位、深化产业梯度垂直分工协作，不断强化中心城市辐射带动作用，加强次级中心城市之间的合作，建立健全多层次、多领域的区域合作机制，促进城市间的交流与合作来改善南京都市圈城市间经济联系较弱、竞合关系不合理的问题。总之，南京都市圈城市经济耦合循环发展是一个系统工程，需要各城市共同努力，加强合作，形成合力，才能实现区域协同发展、一体化发展和高质量发展的目标。
（作者单位：江苏财经职业技术学院会计学院）
主要参考文献：
［1］王乐辰，于涛.多维视角下区域同城化发展路径探索——以宁镇扬地区为例［J］.城市建筑，2024.21（11）.
［2］张小永.培育型都市圈产业协同的路径研究［J］.特区经济，2025（02）.
［3］冯贵苗，席广亮，王进.要素协同视角的都市圈空间范围划定及圈层分析——以南京都市圈为例［J］.新疆师范大学学报（自然科学版），2026（45）.
［4］刘丽，刘永彪.宁镇扬制造业协同发展水平及影响因素研究［J］.金陵科技学院学报（社会科学版），2023.37（03）.
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