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| 乡村土地经营权流转问题思考 |
| 第772期 作者：□文/曾鑫鑫 时间：2026/3/1 13:35:33 浏览：47次 |
［提要］ 随着农业现代化推进与城乡发展差距扩大，土地碎片化、农村空心化等问题制约农业规模化经营与土地资源高效利用，土地经营权流转成为激活农村内生动力、推动乡村振兴的关键举措。然而，实践中土地经营权流转面临多重困境。为此，本文提出明确土地经营权的用益物权性质、完善全期限登记制度、构建专业化抵押融资体系及强化农户法律意识等对策，旨在破解流转困境，为农业规模化、产业化发展提供制度支撑。
关键词：乡村振兴战略；土地经营权；土地经营权流转
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2025年8月27日
一、问题的提出
在农业现代化的进程中，农业生产不断朝着机械化和规模化发展，而在传统的家庭联产承包责任制下，土地资源被碎片化分配，难以实现农业的规模化、产业化、集约化经营，制约了农业现代化的进程。同时，随着城乡发展差距加大，大量青壮年进城务工，农村地区老龄化、空心化情况日渐加剧，导致农村劳动力不足，大量土地荒废，土地资源未能充分利用。土地经营权作为“三权分置”改革后从土地承包经营权中分离出的权利，是激活农村内生动力、优化土地资源配置、实现农业适度规模经营的重要前提。
土地经营权的良好流转可以更加高效地盘活闲置农地资源，将分散的土地集中起来，促进农业规模化经营，吸引农业机械等现代化生产要素注入，从而提升农业生产效率。同时，土地资源流转释放的经济价值可增加农民财产收入，为乡村产业融合升级提供基础支持，推进农业生产现代化、农村建设现代化。然而，在土地经营权流转过程中，权利法律性质的模糊、产权制度缺陷、法律意识淡薄、流转方式不规范等问题相互交织，衍生出一系列亟待解决的问题，严重制约了其在乡村振兴中推动作用的发挥。当前，我国正处于实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化的关键阶段，土地经营权流转问题作为深化农村土地改革的重要部分，亟须用相应的改善手段解决流转困境。
二、土地经营权流转过程中存在的问题
（一）土地经营权性质不明。土地经营权的法律性质是农村土地制度改革的关键，其界定直接影响流转效力、融资功能和农民权益保障等，而在乡村振兴背景下，明确经营权性质对破解流转困境具有基础性意义。虽然《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）在物权编中规范了土地经营权，但未对其性质及内容作出较为详尽的规范。学界对土地经营权的性质也有许多争议。债权说认为，将土地经营权认定为债权，一则可以避免定性为物权所带来的对当事人之间法律关系的强行控制，赋予当事人一定的选择自由；二则可以防止单纯定性为债权所带来的经营预期不稳定、土地经营权难以担保融资等问题。物权说认为，第一，《民法典》将土地经营权的相关条文编纂在物权编，应当属于物权；第二，将土地经营权界定为物权，可以赋予该权利稳定性和对抗性，更有利于促进权利的流转和抵押；第三，《民法典》部分条文的规定，体现了该权利的物权性质，例如允许设立抵押权、五年以上的土地经营权具有登记对抗效力等。也有学者认为，为了应对新时代经济高速发展，成就一类本身为债权而受物权保护的观点，土地经营权可以从债权物权化的角度切入，实为债权而体现出了物权的属性，属于债权物权化的权利。土地经营权的权利性质界定是破解当前流转困境、保障农民权益和健全民法体系的重要前提，其性质的明晰直接影响权利行使效能。
（二）土地经营权登记制度缺陷。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第四十一条、《民法典》第三百四十一条均规定了流转期限为五年以上的土地经营权，可申请登记，未经登记，不得对抗善意第三人，对流转期限五年以下的土地经营权并未规定其登记能力。有的观点认为，立法对流转期限不同的土地经营权登记规则作出不同规定，是为了满足不同土地经营权人的需求，流转期限五年以上的土地经营权，其权利人追求的是长期稳定收益，流转期限不足五年的权利人，追求的是灵活多变的收益状态。但权利期限的长短与权利保障的需求并不能简单地等同，流转期限较短的土地经营权人未必不希望进行登记以求更加稳定的权利状态，并且随着市场经济的发展，越来越多的生产期限较短的高价值农产品出现，无法登记的土地经营权加重了短期土地经营权人的生产风险与交易风险。另外，农村是熟人社会，但中国土地流转早已突破村域限制，当受让人无法通过熟人网络获知土地权属时，登记公示就成为唯一可靠渠道，五年期限的登记能力限制，等于变相剥夺外部受让人的风险防范能力。因此，应当根据土地经营权人对权利稳定性的追求来决定是否应当进行登记，而非以期限的限制妨碍其登记能力。
（三）土地经营权抵押融资受阻。《农村土地承包法》第四十七条和《民法典》第三百四十二条在立法上均认可了土地经营权的抵押能力，并且规定抵押权人为金融机构，但在实践中土地经营权的抵押融资往往受到多种因素的影响。一方面，土地经营权的价值难以评估。我国地域辽阔，各地区农地生产状况相差极大，全国大多数地区无专业的评估机构，在对土地经营权价值评估环节，由于农业经营者与债权人在借贷关系中存在显著的信息不对称和议价能力差异，若完全依赖市场化商业评估机构进行操作，易引发评估标准失范、价值低估等问题，进而损害农业经营者的合法财产权益。另外，土地上的农作物因市场经济波动、相关农业政策变化，导致其价值产生一定波动从而影响土地经营权的估值；土壤的肥沃程度、土地的零碎与整、土地所处位置的气候条件等各方面自然条件因素对土地经营权的价值评估都有着无法忽视的影响。另一方面，为了更好地保护农民这一弱势群体的权益，我国立法上将土地经营权抵押权人限定为金融机构。但是，我国金融交易市场中相关金融机构数量少，再加上土地经营权价值评估困难，农业生产也存在一定风险，导致金融机构不愿进行融资或者仅提供较少的资金支持，而随着农业生产现代化的推进以及市场经济下高价值农产品的生产，这显然无法有效地满足土地经营权人的资金需求。
（四）农户法律意识不足。在土地经营权流转实践中，广大普通农户受制于法律意识薄弱，呈现出显著的短视性与随意性。首先，在大量青壮年离开农村的背景下，年龄较大的农民无法准确地认识到“三权分置”，出于朴素的认知，许多农户认为将土地经营权流转出去意味着自己丧失了土地这一最重要的生产资料，因此不愿意流转土地，这大大降低了土地经营权流转的效率。其次，在流转过程中，农户最关注的往往是地租，而过于注重当前的流转既得利益，对土地的长期利益无法正确评估，或是过于高估土地经营权价值，在流转时提出不合理的高价，影响土地正常流转，既影响农户权利，也影响土地经营权受让人的利益。最后，农户法律意识薄弱与传统熟人社会惯习的叠加效应，导致土地经营权流转合同缺乏规范性，许多农户通过熟人介绍的方式直接口头约定将土地经营权流转出去，即使订立书面合同，合同的内容往往也不完备，对双方的权利与义务没有细致的约定，也没有一定的合同范式可供参考，最终造成大量交易依赖无书面证据的口头约定，或仅订立权责条款残缺的简易合同。无书面证据的口头约定，在纠纷爆发时往往面临举证不能的司法困境，权责不明的合同则可能因权利义务界定不清、违约责任缺位而导致争议双方相互推诿。多种因素叠加导致土地经营权流转制度无法健康运行，侵蚀着土地制度改革的效能。
三、对策建议
（一）明确土地经营权的权利性质。土地经营权的物权认定是农地“三权分置”改革的核心法律命题，其定性直接影响流转效力、融资功能与农民权益保障。无论是《农村土地承包法》还是《民法典》，都规定了土地承包经营权的占有、使用、收益以及一定的处分权，与用益物权的权利内容并无不同，而经登记取得“对世”效力更近一步地体现了土地经营权的物权属性。即使是流转期限不足五年的土地经营权，将其定性为物权，更加符合“三权分置”改革创新之处，也符合“放活土地经营权”的政策需求，也能克服其债权性流转固有的弊端，提高农业生产效率，减少纠纷产生。从土地经营权的渊源来看，土地经营权是从土地承包经营权中分离而出，剥离土地承包经营权中的“社员权”这一身份属性，而强调了其市场经济的经济属性，符合乡村振兴战略下提高农村经济活力的需要；若将剥离了“社员权”而保留了用益物权这一核心要素的土地经营权降格为债权，有失妥当。
在《民法典》中，土地经营权规定在物权编，从法典编纂的角度来看，在立法上已暗示土地经营权的物权本质。有的观点认为，将土地经营权认定为物权，其权利内容与土地经营权冲突，违反“一物一权”原则，但当土地经营权从土地承包经营权中剥离并流转后，承包人已将其占有、使用、收益之权利让渡与土地经营权人。因此，将土地经营权认定为物权，其权利性质与权利内容并不与土地承包经营权相冲突，与“一物一权”原则并不相悖。从多种角度看，将土地经营权认定为用益物权，能更好地保证其权利稳定状态与维护交易安全，也便于其抵押融资，发挥其金融价值，为农业生产向规模化、产业化、集约化的现代农业转型提供足够的经济动力，为乡村振兴赋能。
（二）完善土地经营权登记制度。随着乡村振兴战略的深入实施与农业现代化的不断推进，土地流转呈现出规模扩大化与形式复杂化的特征，对土地经营权登记制度的完善程度也随之增加。在电子信息技术深度赋能不动产登记的背景下，将土地经营权明确定性为不动产用益物权后，短期土地经营权登记的现实操作壁垒与法律适用障碍已系统性破除。为回应短期经营权人对权利稳定状态的合法诉求，并保障市场交易中第三人对土地权利状态的知情权，应通过立法明确赋予流转期限不足五年的土地经营权以法定登记资格，使其经登记后获得公示效力与权利对抗功能。将不动产登记机构作为土地经营权的登记机构。虽然我国当前的《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》对土地承包经营权的登记作出规定而未对土地经营权的登记作出相关的规定，但土地承包经营权的统一确权登记是土地经营权进行登记的前提与基础。因此，土地承包经营权与土地经营权登记机构归于统一，有利于不动产统一登记制度的建立。
（三）促进土地经营权抵押融资。土地经营权的顺畅抵押融资，可缓解农业领域融资困难，为农业发展以及农村建设注入金融活水，是撬动乡村振兴经济活力的关键支点。
首先，建立专业的价值评估机构，引进具备农业经济学以及土壤学等专业知识的人才，并对相关人员进行相应的培训，由专业机构对土地的土壤条件、气候环境、适宜农作物、相关基础设施等各方面进行评估，依据土地经营权所在地的综合条件进行考察测定，综合信息后制定一定的标准并上传互联网，由政府机构以及农业部门定期监督，确保土地价值评估的准确性。
其次，建立土地经营权交易流转平台，将土地交易信息上传平台，便于交易各方查证，减少各方信息差，减少交易成本，使供需方加快土地经营权的流转速度，供给方可取得资金偿还金融机构贷款，受让方更加了解具体信息，受让意愿增加，金融机构方提供资金的风险降低，提高其发放贷款的能力与意愿。此外，还可引入政府以及担保机构，提供一定的资金设立风险补偿基金池，当出现违约行为导致金融机构债权实现困难时，可以从该基金池抽出一部分资金予以补偿，降低提供融资的风险，并逐步增加商业性担保机构，以降低政府资金负担。通过准确评估土地价值，多方机构合作，构建可持续的金融生态，为乡村振兴注入低风险、高效益的金融支持。
（四）加强农户法律意识。在土地经营权流转过程中，农户一般都为土地经营权初次流转的出让人，提高其对土地流转问题的法律意识，可以更好地在“放活土地经营权”和保障农民权益间取得动态平衡。第一，针对农村老年群体等无法正确认识“三权分置”制度的问题，组织基层干部、农业部门、法律工作者对其进行讲解，使农户更加准确地认识到土地经营权流转的合法性，强调流转后农户仍保留承包权和土地收益权，消除“流转即失地”的担忧。第二，收集本地区或其他地区土地流转成功案例以及前文所述的交易机构信息，通过村广播、村务栏、村民大会等方式进行宣讲，帮助农户了解土地经营权信息。第三，由农业农村部门联合司法部门制定统一的《土地经营权流转合同示范文本》，明确流转合同的核心条款，通过基层组织干部对其指导填写，确保合同内容完整、权责清晰。第四，在乡镇设立“土地流转纠纷调解委员会”，吸纳村干部、律师、农业专家等组成调解团队，对口头约定纠纷、合同条款争议等进行前置调解；对接法院建立“土地流转纠纷绿色通道”，简化举证流程，降低农户维权成本。
综上，土地经营权流转作为深化农村土地制度改革的核心环节，是衔接小农户与现代农业、优化土地资源配置、拓宽农民增收渠道的重要纽带，其顺畅运行对推进农业农村现代化、实现乡村振兴战略目标具有基础性意义。
（作者单位：江西理工大学法学院）
主要参考文献：
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