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| PPP新机制与专项债组合应用研究 |
| 第772期 作者：□文/陶 凯1 周锦棠1 孟嘉惠2 时间：2026/3/1 13:38:15 浏览：40次 |
［提要］ 地方政府专项债与PPP是地方政府拉动投资与改善公共服务供给的主要工具，二者组合应用能够发挥协同效应。为探索新机制下PPP与专项债组合应用可行性及实现路径，基于PPP与专项债政策执行情况与理论研究梳理，从政策脉络、模式逻辑、现实需求三个方面分析组合可行性，论证二者组合的三种路径，并提出推动二者组合应用的具体对策。
关键词：PPP；新机制；地方政府专项债；组合应用
中图分类号：F282 文献标识码：A
收录日期：2025年10月21日
政府与社会资本合作（PPP）模式与地方政府专项债是规范地方政府举债融资背景下推动地方政府投资、改善公共服务供给的主要手段，也是今后一段时期推动我国健全政府投资有效带动社会投资体制机制的主要政策工具。PPP与专项债模式上“泾渭分明”，但在解决地方政府投资现实问题方面二者具有组合应用的广阔空间，二者组合可有效形成政策合力、实现模式互补，为地方政府合理利用政策工具提供多样化选择。由于PPP与专项债政策性较强，目前关于二者组合应用的政策已部分出台，但主要停留在提及与鼓励探索层面，理论研究也主要集中在论证结合可行性、结合路径、风险识别等层面。鉴于此，开展新机制下PPP与专项债组合应用的可行性与路径研究，有助于提高两项政策工具组合应用的可能性，对于政策制定与细化具有一定参考价值。
一、PPP与专项债政策执行现状与研究概述
（一）PPP与专项债政策执行现状。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）在“疏堵结合”的背景下，提出加快建立以PPP模式与地方政府债券为主的规范化地方政府举债融资机制，在政策执行的十多年以来，PPP与专项债两种模式均发挥了重要作用，但同时也都出现了一些亟待解决的问题。这期间，PPP的政策方向发生了较大调整，主要以《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函［2023］115号，以下简称“115号文”）为界，将PPP政策周期划分为“新机制”和“老机制”两个阶段，新机制在政策制定部门、适用范围、收益条件、准入要求、社会资本、合作期限等方面有别于老机制，但体现PPP模式促进投融资机制创新、建设运营管理效率提高等方面的作用未变。专项债政策推行以来，我国逐年加大政策支持力度，在发行规模、适用范围、发行期限、专项债资金用于资本金、发行审核程序、债券资金用于置换历史债务等方面均出台了多项支持性政策；然而，债券资金闲置、债贷结合效果不明显、资金错配等问题在实践中时有发生，如《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》提出，专项债项目存在安排不科学，债券募集资金当年即闲置或被挪用，部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应，很少吸引民营资本等问题。可以看出，两种模式的政策执行层面均保持正向性与持续性，两种模式展现出的优势与短板能够实现互补，这为两项政策的组合奠定了现实基础。
围绕两种模式形成政策合力的政策讨论早在PPP老机制下便被提出，如《财政部关于政协十三届全国委员会第三次会议第3856号（财政金融类287号）提案答复意见的函》（财金函［2020］第64号，以下简称“64号文”）提出，研究推进PPP与专项债融合，有助于发挥PPP的治理效益优势和专项债的融资成本优势；对于将已建成的专项债项目转为PPP模式运营以及将项目拆分为两部分分别采用专项债和PPP模式实施两种方式，由地方探索实施。新机制下，在国家发展改革委等六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令，以下简称“17号令”）指出，“将专项债券用作项目资本金的，应当按照国家关于资本金管理的规定和专项债券有关规定执行”。从上述政策可看出，新老机制下，财政部与国家发展改革委均支持PPP与专项债融合，且财政部给出了老机制下部分组合路径，国家发展改革委等六部委在新机制下明确了两类资金组合使用的通道。然而，关于两种模式组合使用的具体操作指南或政策指引还未出台落地，亟待理论与政策研究确定。
（二）PPP与专项债组合应用理论研究概述。理论研究层面，近年来分别围绕PPP模式、专项债的研究较多，但针对二者组合应用的研究成果较少。老机制下，徐军伟、毛捷等（2020）围绕法治环境、预算衔接、绩效管理、协同管理、政府与市场关系等提出推动PPP与专项债融合发展的建议；唐家财（2021）对收费公路PPP项目引入专项债的政策障碍进行了分析，并从财务处理、债务分析等方面进行了分析；夏诗园（2021）从审计视角识别专项债与PPP结合过程中存在的政策和实践困难，提出实现二者有效融合的路径选择；应益华（2023）以公共价值理论作为专项债与PPP融合的基础理论，在此基础上提出完善融合治理体系、加强风险管控、明晰产权、模式灵活转换、规范财税处理等建议。新机制下，张旭超（2024）在对专项债和PPP新机制优劣势分析的基础上，阐明了二者结合的可行性与优缺点。
在当前政策背景下，理论界主要围绕PPP与专项债结合的可行性、优缺点、理论基础、具体条件、适配度等方面进行研究，新机制下，相关研究更是鲜有提及。基于此，本文从近十年PPP与专项债政策执行情况与理论研究成果综述出发，基于新机制下PPP政策要求，从政策脉络、模式逻辑、现实需求等方面论证PPP新机制与专项债组合应用的可行性，剖析二者组合的三种路径，并提出推动二者组合应用的具体对策。
二、PPP新机制与专项债组合应用可行性分析
论证PPP新机制与专项债组合应用的可行性，是探讨二者组合路径的基础。现有政策对PPP新机制与专项债的适用领域、准入条件等均有明确提及，上述条件具有重叠性。除上述基本条件外，政策脉络、模式逻辑、现实需求也是二者组合应用的基础。
（一）PPP新机制与专项债结合具有政策可行性。具体体现在：一是新老机制下，PPP领域的政策明确提出二者具有结合的可行性，如“17号令”等；二是从专项债券管理层面分析，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字［2019］33号，以下简称“33号文”）提出，“加强财政、货币、投资等政策协同配合”，“支持有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目”，“配合做好专项债券发行及配套融资”。专项债与PPP分属财政、市场化投资工具，二者协同是“33号文”鼓励方向。
（二）PPP新机制与专项债结合具有逻辑内在一致性。主要体现在：一是二者政策导向趋同，“115号文”提出“采用PPP新机制的项目应属于具有一定公益性且存在经营收入的项目”，而专项债则是为一定收益的公益性项目发行，以项目对应收入作为还款来源的政府债券，实践中，大部分可发专项债的项目也可采用PPP模式实施；二是财务平衡逻辑趋同，“115号文”要求新机制下PPP项目仅聚焦使用者付费，项目自身经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，不再通过政府付费或可行性缺口补助等形式给予运营补贴，而专项债的财务平衡逻辑也是其将项目自身经营产生的专项收入或政府性基金收入作为偿还来源，且满足项目收益与融资自求平衡。综上，二者在其执行层面的内在逻辑趋同，因此，对于特定项目的模式选择方面，二者可协同发挥效用。
（三）PPP新机制与专项债结合现实需求可行。主要体现在：一是二者结合可实现优势互补，如针对审计发现的“部分专项债券项目未发挥政府投资带动放大作用，很少吸引民营资本”等问题，利用PPP模式提高项目建设运营效率、带动社会投资的特点可起到对症下药作用；二是二者结合可有效平衡优质财政资源，在专项债推行的过程中，部分省份为解决“项目多、专债额度有限”的问题或为达到“撬动社会投资”的目的，在分配债券资金时采用“雨露均沾、食不充饥”的思路，这一方式就直接导致除专项债外的其他资金渠道难以落实而出现专项债券资金闲置或被挪用等问题，并造成项目进度延误且随之衍生出项目运营与债券还款期限错配等问题，最终难以实现政策资源的有效利用。在此背景下，PPP新机制与专项债结合不仅可以有效解决申报专债“僧多肉少”的问题，还能引入社会资本的先进管理经验使项目效益尽快发挥，满足债券资金按时还本付息的要求。
三、PPP新机制与专项债组合应用路径研究
全面论证PPP新机制与专项债组合的可行性是探讨二者结合路径的基础，系统剖析二者组合应用路径则是指导实践操作的关键。根据二者组合的可行性与相互关系，分别从三种假设条件下探讨二者组合应用的路径。
（一）已发行专项债背景下的组合路径。已发行专项债背景下的PPP组合路径主要分为两种情形：一是已建成的专项债项目转为PPP模式运营；二是专项债配套市场化融资的项目未落实配套资金，补充由PPP完成项目剩余部分投资。
对于第一种情形，引入PPP新机制的主要目的在于提高项目运营效率，具有一定可行性。对于第二种情形，PPP新机制可视为专债项目配套市场化融资手段，“33号文”为此提供了政策依据，同时新机制下PPP政策也未禁止用于支持在建工程，因此二者组合具备理论可行。但该情形应用的前提条件为：一是满足“33号文”提出的“积极鼓励金融机构提供配套融资支持”的项目类别及准入条件；二是满足PPP新机制应用准入时的可行性论证，包括财务可行性、项目类型可行性等，不得因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。第二种情形下，二者组合的路径构建如图1所示。（图1）
已发行专项债背景下的PPP提供配套投资的模式本质上仍为“AB包”实施类型，具备一定可行性。该路径下，项目债券管理部门即为PPP实施机构，债券项目单位负责债券部分投资与项目整体前期工作，项目资产权属根据实施机构与项目单位实际情况办理在政府指定单位；社会资本方仅负责项目剩余缺口资金筹措投资、具备条件的工程建设、整体项目运营管理等工作。项目采用PPP模式的合作期限原则上等于债券发行期，项目建成运营后，项目经营收入进行分账核算，分别用于债券本息与贷款本息偿还。该路径下，仍需充分考虑项目财税处理问题、工程招标问题、建设质量与成本管控边界问题、期限匹配问题等。
（二）已实施PPP新机制下的组合路径。已采用PPP新机制实施的项目（仅研究在建或未开工情形）组合使用专项债券依据PPP项目的立项方式可分为两种情形：一是PPP模式实施时按照企业投资方式立项，此情形下难以再申报专项债；二是PPP模式实施时按照政府投资方式立项，政府方根据“115号文”要求将专项债券视为建设期政府投资支持。
上述第二种情形的出现背景主要为PPP模式下的资金成本高于专项债券，在同步专项债也可到位的情况下，地方政府为节约成本、鼓励社会资本投资而增加的资金筹措渠道。该路径下，专项债主要以资本金性质注入，以债务资金性质进入的方式与“64号文”中提出的“将专项债作为PPP项目的债务性资金，实际上是将专项债资金用于项目运营补贴这一经常性支出”要求相悖，不符合专项债及PPP新机制的要求。该情形应用的前提条件为：一是申请的专项债能够作为项目资本金；二是PPP相关主体能够达成使用专项债券资金并保证分账偿还的相关协议；三是满足PPP新机制下民营资本占比要求及政府方出资代表不控股的要求。在此情形下，PPP新机制与专项债组合的路径构建如图2所示。（图2）
上述路径针对的对象仅为PPP在建或未开工情形，该路径下，专项债券资金主要以资本金性质作为建设期政府方投资支持，故维持原有PPP合作框架不变，专项资金更多发挥的是财政资金对PPP的特殊支持。在该路径下，因涉及PPP交易结构发生改变，因此需由PPP实施机构与项目公司重新谈判确认债券偿还保障机制、合作边界调整机制、金融机构贷款缩减等问题；同时，该路径下的PPP合作期不一定等于债券发行期，可能存在重叠期内实际收益不能覆盖二者还本付息的问题。
（三）谋划阶段PPP新机制与专项债组合路径。上述假设均为已有一种模式实施的背景下组合另外模式的路径，实操中多数地方政府及社会资本方更关注项目前期谋划阶段能够设计PPP新机制与专项债组合的路径。事实上，从二者组合的逻辑来看，谋划阶段的组合路径类似于已实施PPP背景下的专项债组合情形，只是项目前期审核备案手续、特许经营实施方案的编制需重点关注二者组合的相关基本条件与可行性论证。在项目前期谋划阶段，专项债只能以项目资本金的性质进入PPP项目中，且项目公司股权结构设置需满足新机制要求。前期工作准备程序上，建议由项目实施机构先行编制特许经营实施方案，确定项目交易边界，在有社会资本方能够响应的情况下，再编制可行性研究报告、履行立项审批手续，最终由实施机构或政府方出资代表编制专项债券申报相关要件。谋划阶段PPP新机制与专项债组合的路径构建如图3所示。（图3）
从上述工作准备程序来看，专项债与PPP的落地仍存在先后顺序问题，且专项债资金申请存在一定不确定性。因此，谋划阶段的PPP与专项债组合路径以理论研究为主，实操仍需根据每项政策落地先后顺序设定有针对性的组合路径。
四、推进PPP新机制与专项债组合的对策
本文从现行政策执行情况与理论研究展开对PPP新机制与专项债组合的可行性论证、组合路径探索，研究发现，尽管当前政策为二者组合应用提供了方向性的支撑，但具体组合路径、组合应用条件、组合应用流程以及对应存在的风险等依然仅仅停留在理论研究阶段，地方政府有心探索二者组合应用实现渠道，但也无政策可依。鉴于此，本文组合理论研究与实践经验，提出推进PPP新机制与专项债组合的具体对策。
（一）强化主体责任与政策协同。经过本文研究发现，PPP新机制与专项债组合的路径必然存在互补与先后关系，这就决定了其中一种政策工具是为解决另外一种政策工具短板而存在的。然而，新机制下PPP与专项债的政策主要制定部门分别为国家发展改革委、财政部，受制于两种政策工具的主管部门不同，二者组合应用的动力与统筹力度将会受到一定影响。鉴于此，建议强化顶层政策制定的主体责任，在论证二者组合应用的可行性与必要性基础上，能够明确专门的政策制定单位，并能够整合二者政策基础，打通政策衔接通道，实现政策协同发力的目的。
（二）鼓励理论研究支撑与调查研究。健全政府投资有效带动社会投资体制机制是党的二十届三中全会提出的重要改革方向，作为当前地方政府投资与社会投资的主要手段，PPP新机制与专项债组合的理论研究体系还远不成型，从政策或政府导向性的鼓励相关理论研究，对应推动两项政策工具组合应用具有重要意义。鉴于此，建议从国家层面鼓励政策决策类课题研究立项，系统构建PPP新机制与专项债组合应用理论体系，覆盖财税管理、预算管理、风险管理、政策理论基础等方面，此举有助于支撑二者组合政策方向；此外，加强基层实践调查研究，准确把握PPP新机制与专项债组合的现实需求与融合效应发挥功能效果，探索出实操有效的组合应用路径。
（三）鼓励区域试点，探索可复制案例。PPP新机制与专项债组合的背景为优势互补推动政府投资与社会投资形成合力，但同时也存在客观有效需求。以某省2022～2024年地方政府专项债券发行情况统计数据为例，该省各年发行债券金额占发行项目总投资的比重均不到20%，除专项债券资金外，其他资金来源成为地方政府保障项目按时完工的重大难题，同时也是专项债政策执行过程中需要解决的重大难题。尽管该问题客观存在，部分地区也急于解决，但政策依据不足、部门管理不协同成为主要制约。鉴于此，建议从国家层面鼓励区域试点或从部分省份自身出发试点，通过PPP新机制解决存量专项债配套资金不到位、项目效益难发挥的难题，探索出可复制、可推广的实操案例。
（作者单位：1.北京金马威工程咨询有限公司；2.昆明巫家坝建设发展有限责任公司）
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