| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 公共/财税 |
| 江都区农村养老产业现实困境与破解之道 |
| 第772期 作者：□文/梅子杰 时间：2026/3/1 13:40:04 浏览：43次 |
［提要］ 随着城镇化的持续推进和农村青壮年人口不断外流，农村养老已成为当前民生保障体系中最突出、最亟须破解的短板。尽管近年依托政策支持和社会参与，扬州市江都农村养老服务建设取得一定进展，但仍面临规划缺失、资金困境、供给失衡、人才短缺等多重结构性矛盾，严重制约农村养老服务体系高质量发展。
关键词：江都区；农村养老；结构性矛盾；破解之道
基金项目：2025年度扬州市党校系统调研课题：“江都区农村养老产业的现实困境与破解之道”（编号：DXXT2541）研究成果
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2025年11月17日
党的二十届三中全会报告中明确提出，要“加快补齐农村养老服务短板”。2024年12月，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》，作为我国首个以党中央、国务院名义出台的养老服务领域的纲领性文件，文件系统构建了养老服务发展的制度框架。文件中特别强调：“要加快补齐农村养老服务短板。因地制宜扩大农村养老服务供给。将发展农村养老服务作为实施乡村振兴战略的重要内容。”在此背景下，加快补齐江都区农村养老服务短板，不仅有助于提升区域养老服务水平，也对全面落实乡村振兴战略具有重要现实意义。
一、江都区农村养老产业发展现状
近年来，江都区紧扣补齐农村养老服务短板这一关键任务，从完善政策体系、优化服务网络、扩大服务供给、强化综合保障四方面协同发力，不断提升养老服务质量，助力农村养老产业取得新成效。
一是完善政策体系，夯实制度基础。国家先后出台《积极发展老年助餐服务行动方案》《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》等文件，覆盖服务供给、行业监管、人员准入等关键环节，构筑起完善的制度框架。编制《养老服务设施布局规划》，从空间上优化资源配置，明确未来发展蓝图，同步制定《基本养老服务指导性目录清单》，明确了30项基本养老服务的标准、对象与责任部门，实现服务内容清单化、规范化管理。此外，建立健全养老服务联席会议议事机制，专门成立民政服务机构安全生产专业委员会，以“一事一议”的方式高效协调解决养老服务中的重点、难点问题。
二是优化服务网络，实现全域覆盖。镇级层面上，发挥“养老联合体”枢纽功能。全区13个镇均已建成特困人员供养机构，并全部完成机构的等级评定和消防安全达标创建，形成了覆盖全域的“养老联合体”。通过这些机构，逐步带动城乡社区颐养中心，实现设施共享、活动联办，提升整体资源利用效率。村社层面上，打通养老服务“最后一米”。遵循一居一品、一村一特的原则，建成28个颐养社区、43个农村互助睦邻点、188所标准化居家养老服务中心以及116个助餐点，有效织牢了“15分钟养老服务圈”，使得农村老人在家门口即可获得优质便捷服务。同时，推出如“爱心包一元购” “一老一小共享暖心餐”等具有社会影响力的品牌项目，增强了服务的社会认同感与可持续性。
三是扩大服务供给，满足多元需求。居家养老方面，推行“适老改造+家庭床位+照护培训+探访关爱”模式。2024年，建成家庭床位1，030张，完成1，870余名老人的适老化改造。同时，为1，180余名空巢独居等特殊困难老人安装物联监测智能设备，实现了线上“云守护”与线下关爱探访的协同联动。社区养老方面，引入第三方专业机构在6个镇建设“幸福驿站”，这些驿站坚持公建民营、微利运营，总建筑面积超1，500平方米，为老人提供生活照料、康复护理、医疗保健、精神慰藉等一站式综合服务。机构养老方面，在引进居家乐、乐惠居等省内外龙头企业的同时，大力培育本土民资品牌，建成社会运营养老机构7家、床位1，399张，培养助老员400余名，为老人提供更加专业的服务。此外，同步推进适老体验中心、认知障碍照护中心和医康养护综合服务中心的建设，进一步丰富老人的养老选择。
四是强化综合保障，提升服务质效。资金投入方面，建立了可持续的财政支持机制。区政府每年统筹资金超过8，000万元，其中区级福彩公益金用于养老服务的比例超55%，为各项养老服务的开展提供了保障。品牌建设方面，建优“都享福”养老服务品牌。建设“一卡通”线上平台，实现高龄老人尊老金的就近办理、掌上办理，极大提升了政策享受的便捷度。依托视频号、“都享福”银龄直播间等线上平台，创新健康知识的普及模式，显著提升老年人的健康素养与疾病预防能力。面向老年群体开展智能技术普及培训，年培训超6，500人次，有效提升老年人运用智能设备、适应数字生活的能力。人才培育方面，开展了多类型、多层次的培训与技能竞赛。年培训护理员、助老员近500人次，从业人员持证率超60%，17人获评老年人能力评估师高级工，2人获评养老护理师；组织参加省市级养老机构安全生产能力、老年人营养餐竞赛，2人获得省赛一等奖。
二、江都区农村养老产业现实困境
当前，江都区农村养老产业发展面临的核心问题可概括为“四缺”：缺体系、缺资金、缺供给、缺人才。具体而言，缺乏中长期的专项规划指引，部门间协同不畅，致使资源整合效率较低；养老机构普遍依赖外部输血，自身造血能力不足，加之农村老人的支付能力有限，进一步制约了市场化服务的发展；养老服务资源总量不足且分布不均，城乡差异显著，有效供给与多元需求之间存在明显缺口；专业人才队伍稳定性差，志愿养老服务体系尚不成熟，缺乏规范、可持续的运作机制。
一是制度滞后，体系发展欠缺。当前，农村养老服务体系面临着制度发展滞后与资源整合效率不高的双重挑战。制度发展方面，现行的《扬州市江都区“十四五”养老服务发展规划》（2022），虽对农村养老服务设施建设、关爱网络构建和城乡均衡发展指明了方向，但仍可参照如《关于加快发展农村养老服务的指导意见》等更新、更高标准的政策文件，制定中长期专项规划，以引领农村养老服务的系统化发展。资源整合方面，部门间的协同机制不畅，民政、卫健、医保等部门存在职责交叉、政策碎片化等问题，致使执行合力不足、效率不高，甚至出现重复服务或形式化慰问等现象。此外，村级组织在养老服务中的主体作用尚未充分发挥，多元共治格局仍待建立。
二是资金短缺，产业活力不足。一方面，政府财政投入持续增加但相对有限，难以满足快速扩张的养老服务需求。与此同时，社会资本的参与程度偏低，市场化机制尚未健全，致使养老机构的运营普遍依赖政府补贴和乡贤资助，缺乏自主造血能力。以丁伙镇延庆村的助餐点为例，其日常运转仍高度依赖乡贤资助，尚未形成可持续发展的模式。另一方面，农村老人的收入普遍偏低，养老金水平有限，大多数难以承担市场化养老服务的费用，受传统养老观念影响，对社会化服务的接受程度不高，更倾向于家庭照护或邻里互助的养老模式。资金短缺叠加需求不足，严重制约了农村养老服务的质量提升。
三是城乡失衡，供给质量不高。在硬件设施上，区域性的不均衡现象较为明显。尽管江都已实现“一镇一院”的全面覆盖，但部分非中心乡镇的敬老院仍存在设施陈旧、功能缺失等问题，难以满足现代养老需求。以郭村镇敬老院为例，其主体建筑由原镇政府办公场所改建，专业养老功能薄弱，镇级敬老院养老服务能力尚且如此，农村层面的设施与服务条件则更加薄弱。在服务供给上，现有农村养老服务供给仍以基本生活照料和简单文娱活动为主，专业服务水平不高，康复护理、心理慰藉等深层次服务供给明显不足，难以满足失能、半失能老人的特殊照护需求。尤其在数字化发展的背景下，智慧医疗与线上服务的推广反而加剧了农村高龄、失能老人的“数字鸿沟”，进一步阻滞了农村养老产业的发展脚步。四是人才匮乏，服务质量不优。一方面，养老服务人才严重匮乏，现有从业人员多为本地低龄老人或兼职群体，整体呈现出“三低三高”特征——即社会地位低、收入水平低、学历程度低，流动性高、劳动强度高、平均年龄高，难以提供标准化的养老服务，严重制约了养老服务质量的可持续性。另一方面，专业医疗资源极为紧缺。以郭村镇敬老院为例，虽然院内设有家庭医生工作室，但每周仅周三上午和周五下午接诊，医疗支持明显不足。同时，全院仅有一名养老护理员，缺乏医疗护理、心理疏导等专业人才，服务质量有待进一步提升。
三、江都区农村养老产业破解之道
（一）以体系发展领航。一是构建政策支撑体系。可依据《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》、江苏省《关于印发进一步推动全省农村养老服务改革发展若干措施的通知》、扬州市《进一步加强全市农村养老服务改革发展实施方案》等文件精神，从健全工作机制，强化乡镇统筹和村级协同能力；建设服务网络，推动医疗、文化等服务资源向基层有序下沉；提升服务水平，建立健全养老服务能力评估与质量标准体系；强化支撑保障，增强农村养老服务的金融支持和人才保障四个方面，制定面向农村的专项实施方案。二是建设养老服务网络。区级层面，重点建设失能老人照护中心，强化专业照护功能和医疗支持，使其成为区域养老服务的支撑核心和人才培训基地。乡镇层面，应积极推进敬老院或养老设施转型提升为区域性综合养老服务中心，拓展日间照料、康复护理、短期托养等多样化服务功能，增强其对周边农村的辐射带动能力。村社层面，应大力发展互助睦邻点、助餐点等贴近老人日常生活的服务节点，鼓励低龄健康老人参与志愿服务，推进邻里互助和自助养老，解决农村老人“不离乡土”的养老需求。通过三级网络的有机衔接，实现资源自上而下精准下沉、服务自下而上及时响应，真正形成“日常不离村、小病不离镇、养老不离区”的便捷服务圈。三是强化部门协同联动。一方面加强民政、卫健、医保、人社等部门的政策统筹与执行联动，明确职责分工，打通数据壁垒，整合补贴标准和支付渠道，避免出现“政出多门” “碎片化支持”，甚至重复建设、形式化服务等问题，切实提升服务效能；另一方面充分发挥村基层组织在养老服务中的主体作用，村基层组织熟悉乡情，能够有效整合本地资源，要积极推广“党建+养老服务”的模式，依托党组织承接和落实政府养老服务资源，推动党员干部下沉一线参与服务。同时，培育健全乡村老年人协会等组织，促进老年人对养老事务的民主参与和监督。
（二）以资金保障护航。一是构建多元筹资体系。加快建立以政府投入为主导、社会资本积极参与、集体经济为补充的可持续筹资机制。首先，强化财政资金的统筹效能，进一步整合福利彩票公益金、乡村振兴专项资金等渠道，加大对农村养老基础设施和运营环节的倾斜力度。其次，积极引导社会力量参与，通过公建民营、民办公助等合作模式，鼓励专业养老企业连锁化运营农村养老机构。最后，支持村集体以资产入股、合作经营等方式发展养老产业，推动集体经济从“输血”向“造血”转变。二是创新土地利用机制。在坚守18亿亩耕地红线的前提下，积极探索土地置换与复合利用路径，在确保耕地数量不减少、质量不降低的基础上，有序推动乡村存量建设用地的整合与优化。可通过功能置换、点状供地等方式，将闲置旧村部、校舍等集体资产转型为养老设施，推动养老服务机构连线成片、集聚发展。在此基础上，积极引导“养老+农旅” “养老+康养”等模式的融合发展，打造具有江都特色的乡村养老综合体，既提升土地效益，也增强产业自我造血能力。三是强化资金保障制度。一方面应持续完善农村养老保险制度，通过不断提高养老金水平、拓宽参保覆盖面等方式，增强农村老人自我供养能力，减轻公共财政压力，提升养老保障水平；另一方面构建严格透明的资金监管机制，强化审计监督与绩效管理，积极引入信息化监管手段和公众监督机制，杜绝养老服务资源的浪费，确保每一笔资金都切实用于提升养老服务质量，实现资金效益最大化。
（三）以优质供给助航。一是盘活存量做优增量。针对现有设施分布不均、功能落后等问题，应优先对敬老院、互助睦邻点等进行适老化改造，重点完善无障碍设施、医疗护理等功能模块，提升硬件服务水平。针对新建机构，应强化规划引领和标准实施，优先布局于服务空白区域和薄弱乡镇，重点发展护理型床位，提升失能老人的护理能力，有效织密服务网络。同时，积极推行“公建民营” “民办公助”等模式，引入专业运营主体，提升设施使用效率和专业服务水平。二是积极发展互助养老。建立健全“时间银行”机制，鼓励低龄老人、志愿者等服务主体参与农村养老服务，将服务时间计入“时间银行”，并定期公示。当达到一定服务量，即可兑换礼品或享受等时长养老服务。借助村集体收入为服务时间提供兑现保证，确保机制持续运行。此外，积极发挥党员、乡贤、退休干部的组织示范作用，鼓励他们参与到养老服务的管理与协调中，进一步增强互助养老的运作效能。三是加快数字技术应用。加快农村数字基础设施建设，扩大网络覆盖范围，为智慧养老应用奠定基础。在此基础上，重点建设镇级智慧养老服务平台，整合各类养老服务资源，实现“需求提交、资源匹配、过程监管、质量评价”的全流程数字化管理，提升农村养老服务的管理协同效率。此外，定期开展老年人智能技术应用培训，通过社区讲座、乡村大讲堂等形式，助力老年群体跨越“数字鸿沟”，让更多农村老人共享信息化发展成果。
（四）以人才驱动远航。一是充实养老服务力量。针对一线服务人员的短期紧缺问题，可以重点挖掘本地人力资源，在乡镇、村社开设助老服务的专项岗位，优先吸纳返乡农民工、留守妇女等本地劳动力参与工作，既缓解就业压力，也充实养老服务力量。可设置梯次化的激励措施，对于取得养老护理专业技术职称和养老护理员职业技能认定的在岗服务人员，适当提高岗位津贴。同时，对在技能培训中考核优异者给予培训补贴，激发从业人员参与培训、提升技能的积极性，进一步增强岗位吸引力。二是拓宽人才培育渠道。建立系统化的养老服务人才培养体系，强化政府、职业院校、养老机构之间的深度合作。政府发挥主导作用，牵头制定人才培养规划和激励政策，可依托扬州市福利中心养老人才实训基地，定期组织面向农村护理员、厨师的职业技能培训，强化实操技能与职业道德教育。鼓励江都中等专业学校、扬州市江都区技工学校等开设养老护理相关专业，定向为农村培养青年对口人才。养老机构作为用人主体，应积极提供实习岗位和就业机会，形成“教学-实习-就业”一体化链条，进而为江都农村养老服务不断注入新鲜血液。三是推动医养融合发展。医养分离是农村养老产业的痛点，乡镇敬老院等集中式养老机构，虽能为老年人提供基本的日常照顾服务，但这些养老机构普遍存在着医疗资源匮乏的现实问题。由此，应加快推进乡镇卫生院与养老机构、社区养老服务中心的协作，通过支持医护人员到养老机构巡诊坐诊、推进家庭医生签约、畅通远程医疗通道等方式，不仅能够提升养老服务的专业性，也可在实际操作中带动养老护理员的技能成长。
综上，江都区农村养老产业正面临规划缺失、资金不足、供给失衡、人才短缺等多重结构性矛盾。面对这一复杂局面，既不能简单照搬其他地区的发展模式，也不能单纯依赖政府包办，而应立足本地乡情，探索出一条契合江都实际的农村养老产业发展路径。未来，应从四个方面系统推进：一是构建政策支撑体系，建全养老服务网络，强化部门协同机制，凝聚养老服务发展的整体合力；二是构建多元筹资体系，创新土地利用机制，强化资金保障制度，为养老产业可持续发展提供坚实支撑；三是优化资源配置效率，积极发展互助养老，加快数字技术应用，全面提升养老服务的质量；四是充实人才服务队伍，拓宽人才培育渠道，深化医养融合发展，为养老产业提供有力的人才支持。通过以上路径的协同推进，江都养老产业将逐步完善、走向成熟，最终真正实现农村老人“不离乡、不离土、不离亲”的美好养老愿景。
（作者单位：中共扬州市江都区委党校）
主要参考文献：
［1］刘育猛.数字包容视域下的老年人数字鸿沟协同治理：智慧实践与实践智慧［J］.湖湘论坛，2022（03）.
［2］董加军，顾伟.山东省泰安市岱岳区：构建区域养老服务网络［J］.中国社会工作，2024（35）.
［3］臧昊，梁亚荣.乡村振兴背景下乡村旅游点状供地的实践困境及破解之道［J］.云南民族大学学报（哲学社会科学版），2021（04）.
［4］陈功，王笑寒.我国“时间银行”互助养老模式运行中的问题及对策研究［J］.理论学刊，2020（06）.
［5］王海云.江苏扬州：强化党建引领 完善养老服务人才培养机制［J］.中国民政，2024（20）.
|
|
|
|
