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| 强化企业创新主体地位政策演进与优化路径 |
| 第772期 作者：□文/李恩极 温舒雅 张俐毓 时间：2026/3/1 13:55:56 浏览：16次 |
［提要］ 强化企业科技创新主体地位是提升国家创新体系效能的关键。本文系统梳理相关政策演进脉络、现实挑战与优化路径。研究表明：企业创新主体地位的认识经历从“技术开发”到“技术创新”再到“科技创新”深刻跃迁，政策工具也逐步从单一干预走向系统协同。然而，当前政策仍存在精准性不足、需求牵引乏力、系统性薄弱和协同性欠缺等问题。为此，应通过精准分类施策、强化需求牵引、优化创新生态、构建协同治理等举措，切实提升企业创新主体地位。
关键词：科技创新；企业创新主体地位；政策演进；政策工具
基金项目：河北省省级科技计划软科学研究专项：“河北省强化企业创新主体地位的政策研究”（编号：24456202D）
中图分类号：F279.2 文献标识码：A
收录日期：2025年9月28日
在当前的百年未有之大变局中，国际形势日趋复杂，强化企业作为技术创新决策、研发投入、科研组织实施和成果转化的主体地位，已成为提升国家创新体系效能、保障国家科技安全的关键。然而，由于创新活动存在外部性、不确定性与信息不对称等多重市场失灵，企业主体地位无法仅靠市场机制形成，必须依靠精准、有力、协同的政策体系支持。本文就此展开研究，为强化企业创新主体地位提供参考。
一、强化企业科技创新主体地位内在需求与政策干预逻辑
（一）创新决策的前瞻性挑战与战略引导需求。企业在技术创新，尤其是前沿与共性技术研发的决策上面临根本挑战。此类活动具有显著的公共产品属性与长周期、高风险特征，社会回报高于私人回报，致使企业投资激励不足。更深层次上，企业在技术路线选择时受限于信息获取与分析能力，难以应对快速迭代的技术趋势与复杂国际竞争环境。这种由正外部性和信息不对称导致的“前瞻性失灵”，制约市场在战略性创新资源配置中的效率。因此，政策应通过国家科技发展战略与技术路线图提供方向指引，并结合知识产权保护与风险共担机制，降低企业长期决策的不确定性，弥补市场在前瞻布局上的功能缺位。
（二）研发投入的激励约束与成本分担需求。研发投入是创新活动的物质基础，但其高不确定性与长周期特征抑制了企业投资意愿，经济下行期尤为明显。同时，传统金融体系基于抵押物和稳定现金流的信贷逻辑，难以评估创新价值与风险，导致科技型中小企业面临严重融资约束。这种“激励性失灵”使创新投入低于社会最优水平。破解该困境需政策从降低成本和改善融资两端协同发力：一方面通过税收优惠等工具减轻企业负担；另一方面构建覆盖企业全生命周期的多层次资本市场，发展风险投资，运用政策性担保拓宽融资渠道，系统性提升企业创新投入意愿与能力。
（三）创新要素的配置瓶颈与机制创新需求。创新效率不仅取决于投入规模，更依赖于创新要素的高效配置。然而，当前创新资源配置存在多重制约。如，产学研之间因目标函数差异导致创新链衔接不畅；大中小企业之间因资源与活力不匹配导致融通创新机制缺失；人才、技术、资本等要素在不同所有制与区域间流动仍受制于显性与隐性壁垒。这些体制机制障碍单靠市场难以化解，要求政府通过制度供给，在知识产权归属、利益分配等关键环节建立激励相容的规则，并着力打破区域分割与行业垄断，为创新要素的自由流动与优化组合创造基础性条件。
（四）市场应用的初始障碍与需求创造需求。创新价值的最终实现取决于市场应用，但创新产品与服务在进入市场初期常遭遇“市场失灵”的困境：信息不对称导致用户对新产品缺乏信任，高转换成本抑制用户采纳意愿，网络效应不足使其难以达到临界规模。这些障碍并非源于产品本身的竞争力，而是源于市场固有的惯性及新事物扩散的初始困境。政府作为关键的制度设计者和重要早期用户，能够通过战略性采购、首台套补偿机制、示范应用等方式创造初始市场，显著降低新产品的市场进入门槛。更进一步，通过开放公共数据、建设应用场景、制定前瞻性技术标准，可以有效培育市场需求，引导产业生态形成，从而纠正市场在接纳创新方面的短期失灵，加速创新成果的转化与扩散。
二、强化企业创新主体地位政策演进：从理念确立到工具创新
我国强化企业科技创新主体地位的政策体系，经历了一个理念认知与实践探索交互驱动、螺旋式深化的演进过程。这一过程不仅体现在政策目标从聚焦局部环节升维至统领创新生态，也反映在政策工具从单一干预迈向系统赋能的创新。理念的突破为工具创新提供了方向，而工具的实践又反过来深化了理念认知，共同勾勒出中国特色创新政策体系的构建路径。
（一）主体地位的逐步确立：从“技术开发主体”到“科技创新主体”战略演进。我国政策话语体系中对企业创新主体地位的界定，清晰地反映了国家对创新规律认知的深化，其演进可划分为三个具有标志性意义的阶段。
1、第一阶段（1990～1999年）：确立“技术开发主体”，破解科技经济“两张皮”。在改革开放初期，我国科技创新活动主要由政府主导的国家科研计划推动，科研院所和高等学校是研发活动的主体，企业处于创新体系的边缘位置。这种模式虽然在一定时期内集中资源取得了若干重大技术突破，但也导致了科技与经济“两张皮”的问题。1993年党的十四届三中全会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次提出“使企业成为技术开发的主体”，这为确立企业技术创新主体地位提供了清晰的方向并奠定了明确的基础。此阶段的“主体”内涵聚焦于技术的产业化应用环节，旨在利用企业贴近市场的优势，促进科技成果转化，但尚未涵盖创新的前端决策与全过程组织。
2、第二阶段（1999～2012年）：升维为“技术创新主体”，构建产学研结合新体系。随着对创新活动系统性、链式特征的认识深化，政策视角从“技术开发”这一节点扩展到“技术创新”的全链条。1999年发布的《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》首次明确“企业是技术创新的主体”。其核心跃升在于，企业主体地位的内涵覆盖了决策、投入、组织和转化等全过程。随后的“技术创新引导工程”和《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》进一步确立了“以企业为主体、市场为导向、产学研结合”的技术创新体系框架。
3、第三阶段（2012年至今）：确立“科技创新主体”，融入国家战略新格局。党的十八大以来，创新驱动成为我国发展的核心战略，企业主体地位逐渐从“技术创新主体”上升为“科技创新主体”。2015年《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》体系化构建了企业作为创新“四个主体”的完整内涵。随后的政策文件多沿用此种表述。此阶段，企业的角色从被动的技术接受者，转变为创新活动的核心组织者和价值创造者。2023年二十届中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过《关于强化企业科技创新主体地位的意见》，这是首份标题即含“企业科技创新主体地位”的中央文件。“科技创新”的范畴超越了技术层面的追赶，前瞻性地将基础研究、原始创新等科学活动纳入对企业主体的期望框架。这要求企业不仅是市场创新的主力军，更要成为整合全球基础科学资源、服务国家战略需求、引领未来产业发展的核心力量。这一定位标志着企业在国家创新体系中的角色达到了新的战略高度。
从“技术开发”到“技术创新”再到“科技创新”的术语演变，本质上是从“点”（开发环节）到“线”（创新链条）再到“体”（创新生态）的政策认知深化过程。它清晰地表明，政策制定者对企业主体角色的理解，已从市场经济中的技术应用者，转变为国家创新体系中主导全过程、肩负战略使命的核心行动者。
（二）政策工具的协同演进：从单一干预到系统赋能路径创新。在政策理念演进的驱动下，用以支撑和落实企业主体地位的政策工具箱也经历了协同性的演进与创新，其路径特征主要体现在多元化、精准化与协同化三个维度。
第一，从财税激励到生态构建，工具类型日益多元化。早期政策工具主要依赖于研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等财税手段，旨在直接降低创新成本。近年来，政策工具开始向多元化、系统化方向发展。在供给端，除了传统的财税支持外，还发展科技金融、人才引进、平台建设等多种工具。在需求端，首台套政策、政府采购等工具不断创新完善，为创新产品创造了市场空间。同时，知识产权保护、标准制定、公平竞争审查等制度性工具日益完善，为企业创新提供了良好的制度环境。
第二，政策实施方式从普遍化的“漫灌”转向更具竞争性和精准性的“滴灌”。“揭榜挂帅” “赛马机制”等新型项目组织模式，将资源分配给最有能力解决问题的主体；“创新积分制”等工具利用大数据对企业进行精准画像，实现金融资源、政策资源的差异化配置。这种演进提升了政策资源的配置效率，更好地响应了不同规模、不同阶段企业的异质性需求。
第三，政策体系的协同性全面提升。为克服政策“政出多门”、协同不足的弊端，近年来政策制定强调横向、纵向与功能三维协同。横向协同方面，科技政策与产业政策、财政政策、金融政策、人才政策等的协调配合不断加强。纵向协同方面，中央与地方的政策联动更加密切。中央政府负责顶层设计和宏观指导，地方政府结合本地实际进行政策创新和差异化探索。功能协同方面，供给型、需求型和环境型三类政策工具的搭配使用更加娴熟。例如，在支持特定技术或产业时，往往同时部署研发资助、市场创造、制度保障等配套措施，形成贯穿创新全链条的政策支持体系。
三、现行强化企业创新主体地位政策体系面临的挑战
（一）普惠性支持与异质性需求存在错配，政策精准性有待提高。现行普惠性政策难以匹配创新主体的多元化需求。通用性工具（如研发费用加计扣除）对处于不同行业、规模及发展阶段的企业激励效果不均。科技领军企业需要长期稳定的基础研究支持，而广大科技型中小微企业则更迫切需求早期融资、市场准入与高端人才。政策供给与结构性需求错配，导致关键主体未能获得最急需资源，政策边际效益受损。同时，政策资源在创新链上配置失衡，过度集中于研发初始阶段，对中试熟化、规模化生产等后续环节支持薄弱。“重研发、轻转化”倾向使大量实验室成果难以跨越“死亡之谷”。部分政策在支持方向上亦未完全聚焦国家紧迫战略与“卡脖子”难题，存在资源分散现象，削弱了对关键领域攻坚的支撑力度。
（二）需求侧拉动力未能充分释放，政策牵引力有待加强。与供给侧激励相比，需求侧政策工具相对不足。政府采购未能有效发挥创新导向作用，实践中往往倾向选择成熟、低风险产品，对创新产品存在“不敢用、不愿用”的隐性壁垒。采购标准过度强调过往业绩、审批程序复杂及责任机制不完善，抑制了采购单位接纳新技术的积极性。示范应用等机制的支持强度与持续性不足，项目规模有限且缺乏连贯性，难以形成有效市场容量与迭代场景。前瞻性技术标准的引领作用亦未充分发挥，标准更新滞后无法及时反映技术趋势，未能形成对企业技术升级的有效倒逼。需求侧拉力不足导致企业创新活动与市场应用一定程度脱节，降低了创新成果的商业价值与可持续性。
（三）创新生态的基础支撑仍需夯实，政策系统性有待完善。着眼于构建长期、稳定、可预期创新环境的环境型政策，其系统性与执行力仍有待加强，影响了创新生态的健康发展。知识产权保护是激励创新的核心制度，但现实中仍面临“维权难、赔偿低、周期长”的困境，侵权成本远低于创新收益，严重挫伤了企业进行高价值创新的积极性。在金融支持方面，种子期、初创期科技中小企业融资难问题依然显著，早期投资体系不发达，银行信贷难以有效覆盖，现有金融产品与创新活动高风险、长周期特点不匹配。鼓励探索、宽容失败的创新文化与社会容错机制尚未真正确立，科研管理与评审过度强调短期成功率，促使创新决策趋于保守，不利于颠覆性技术和原始创新涌现。
（四）碎片化治理问题依然存在，政策协同性有待增强。政策的整体效能不仅取决于单项工具的质量，更依赖于不同政策、部门及层级间的协同配合。当前，“碎片化”治理问题较为突出，严重削弱了政策合力。横向协同上，科技、产业、财税、金融等部门政策常存在目标不衔接、标准不统一甚至冲突的情况，增加企业制度性交易成本。纵向协同上，中央政策导向与地方落实间存在传导偏差，地方在细化政策时若不能精准结合本地实际，易产生“一刀切”或“水土不服”，甚至出现地方保护壁垒。功能协同上，供给、需求、环境三类政策工具缺乏有效组合与衔接，未能围绕特定产业或技术领域形成贯穿创新全链条的集成化“政策包”，导致创新过程在不同环节遭遇制度梗阻。
四、优化路径
为有效应对前述挑战，应进一步推动政策体系实现从粗放供给向精准治理、从单一驱动向供需协同的转变，构建可持续激发企业创新活力的现代化支持体系。
（一）实施精准分类施策，充分激发企业创新活力。政策供给应从“普惠漫灌”转向“精准滴灌”，建立动态国家战略需求识别机制，将资源聚焦于关键核心技术、战略性新兴产业和未来产业等重点领域。对科技领军企业，支持其牵头组建创新联合体，承担国家重大任务，赋予技术路线选择和资金使用更大自主权。对科技型中小微和“专精特新”企业，构建全生命周期支持体系，重点破解早期融资、人才获取与市场准入等瓶颈。积极推广“揭榜挂帅” “赛马机制”等竞争性资源配置方式，并建立基于创新绩效的后评估与动态调整机制，提升政策资源配置效率。
（二）强化需求侧政策牵引，加速创新成果市场转化。补齐需求型政策短板，强化市场端拉动作用。政府应成为创新产品的重要早期用户，通过系统性改革政府采购制度，切实提高创新产品采购比例，完善首台套保险补偿机制，扩大覆盖范围，加大补偿力度，降低使用单位风险。应主动创设大规模、高价值应用场景，在国家重大工程中嵌入新技术应用要求，为前沿技术提供试验场和迭代空间。同时，建立快速响应机制，及时制定前瞻性技术标准与规范，以标准引领倒逼技术升级，形成“市场预期-研发-应用”良性循环。
（三）优化创新生态环境，夯实持续创新的制度基础。构建稳定、公平、可预期的法治环境是政策基石。应实行严格的知识产权保护，提高侵权赔偿上限，建立快速协同保护与纠纷多元解决机制，切实降低维权成本。发展“耐心资本”，引导长期资本进入风险投资，完善覆盖各阶段的多层次资本市场，拓宽早期企业融资渠道。深化科研项目管理改革，建立容错纠错机制，营造鼓励探索、宽容失败的创新文化。同时，强化公平竞争审查，打破地方保护与行政垄断，保障各类市场主体公平竞争。
（四）构建协同治理机制，形成政策工具叠加合力。建立高层次常态化跨部门协调机制，统筹科技、产业、财政、金融等关键部门，开展定期政策会商与兼容性审查，确保政策目标同向、时序衔接、措施互补。推广“政策工具箱”模式，针对重点产业链或技术领域，系统集成研发支持、市场创造与制度保障等工具，形成全链条政策合力。坚持顶层设计与地方探索相结合，鼓励地方结合实际进行政策创新与差异化探索，形成上下联动、良性互动的执行体系，共同提升国家创新体系的整体效能。
（作者单位：河北经贸大学经济学院）
主要参考文献：
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