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| 零基预算对事业单位预算编制的影响 |
| 第772期 作者：□文/岳金铭 时间：2026/3/1 13:57:50 浏览：17次 |
［提要］ 随着大数据的不断发展和会计制度的日益完善，对事业单位预算编制方法提出新的要求。传统的增量预算编制方法在新时期背景下已不能应对目前的财政收支矛盾，采取零基预算编制方法，提高财政科学管理水平，优化资源配置效率势在必行。然而，在实际执行过程也暴露出编制流程复杂、协同效率低、制度规范缺失、人员素质不齐等问题，导致事业单位预算编制混乱，预算管理存在漏洞。因此，本文以零基预算为切入点，简要分析事业单位在实施零基预算时出现的问题，并提出相应解决措施。
关键词：事业单位；零基预算；预算编制
中图分类号：F810.6 文献标识码：A
收录日期：2025年11月24日
引言
预算管理是事业单位财务管理的核心环节，更是连接财政资源与公共服务供给的关键纽带。随着《中华人民共和国预算法》及其实施条例的修订完善，以及《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等政策文件的陆续发布，事业单位预算编制从“重规模、轻效益”向“重绩效、优配置”的转型已成为必然趋势。
在传统的预算编制中，增量预算和滚动预算是事业单位常用的两种方式。增量预算以过去的预算基数为依据，只对下一期的支出做简单调整。这种方式操作起来虽然方便，但很容易形成“基数固定不变”的习惯——往年不管是合理还是不合理的支出都会继续保留，结果导致预算规模一年比一年大，财政方面的压力也不断加大。以实际情况来说，一些事业单位的常规项目因为“基数延续”的规则，就算实际需求减少了，还是能拿到足够的预算；而新开展的公益项目、需要应急保障的项目，因为没有过去的预算基数作为支撑，很难获得资金支持，严重的时候还会出现资金链断裂，导致项目没办法继续进行。滚动预算虽然能弥补增量预算“只看短期”的不足，但从根本上来说，它还是以历史数据为核心，没能跳出“增量思维”的局限。基于此，本文结合事业单位预算编制流程，系统分析零基预算对预算编制各环节的具体影响，梳理实践中存在的问题，并提出优化建议，以期为事业单位更好地推行零基预算、提升预算编制质量提供理论与实践参考。
一、零基预算概念、实施流程及意义
（一）零基预算的概念。零基预算（ZBB）是指在编制预算时，不依赖历史预算数据与支出基数，而是以当前年度单位履职需求、项目实际情况为基础，对每一项支出均需从“必要性、合理性、绩效性”三个维度进行重新论证，通过成本效益分析与优先级排序，最终确定预算额度的编制方法。其核心逻辑可概括为“三个打破”：打破历史基数依赖，打破部门支出固化，打破“重投入、轻产出”的预算观念。与传统增量预算相比，零基预算具有以下显著特征：一是“需求导向”，支出论证以“是否符合单位职能” “是否产生公共价值”为核心，而非“往年是否有支出”；二是“绩效导向”，将绩效目标嵌入预算编制全过程，未明确绩效目标或预期效益的项目不得纳入预算；三是“动态调整”，预算额度随需求变化与项目优先级动态调整，避免资源长期沉淀于低效益项目。
（二）事业单位零基预算实施流程。在预算编制的初始阶段，事业单位首先要明确预算目标。预算目标应与单位的战略规划、年度工作安排紧密对接，还要能体现出单位的发展方向和重点任务。做好这项工作之后，要明确预算编制的相关标准，各部门按照确定好的预算目标和标准，把自己部门的各类支出项目仔细梳理、深入分析。对于每一项支出项目，都要开展效益评估，这其中包括经济效益和社会效益两个方面。各部门把编制好的预算提交后，事业单位要成立专门的评审小组来核查预算。评审小组需要严格检查各项支出是否合理、是否有必要，确保编制的预算符合单位的预算目标和标准。进入预算执行阶段后，要建立起完善的监管体系，加强对预算执行过程的跟踪和监督。定期分析预算执行进度并进行公示，一旦发现执行过程中出现问题，要及时采取相应措施解决。另外，还要搭建预算调整机制，一旦遇到不可抗力因素，或者单位业务发生重大变化，就可以及时对预算做出合理调整，保证预算的科学性和有效性。
（三）零基预算对事业单位预算编制的意义
1、强化收支管理，提升财政资金使用效率。零基预算通过“全流程论证”与“绩效导向”，有效压缩了非必要支出。通过重新论证予以核减或取消，对重复立项、功能重叠的项目进行整合，避免资金浪费。通过全面梳理业务活动，事业单位能够清晰识别核心职能与非必要支出，将有限的财政资金集中投入公共服务、民生保障等关键领域。
2、清理历史遗留问题，优化预算管理基础。传统增量预算因为“基数延续”的规则，很容易积累下历史遗留问题。零基预算在编制的时候，需要对过去年份的项目和资产做全面梳理：对于闲置的资产，要想办法盘活并重新利用；对于还没完工的项目，要分析停下来的原因，并且制定出有针对性的解决办法。这个过程不仅解决了之前留下的“老问题、旧账目”，还能帮事业单位建立起清晰的项目台账和资产台账，让预算管理的基础条件得到进一步优化。
3、提升预算项目质效，推动履职能力升级。零基预算要求项目论证必须结合单位职责和年度工作计划，避免出现“为了立项而专门立项”的情况。通过开展可行性论证和成本效益分析，从众多项目里挑选出与单位核心职责匹配度高、预期效益明显的项目，把“低效项目”和“无效项目”排除掉。与此同时，把绩效目标融入进去，还能促使项目实施从“看重过程”转向“看重结果”，这会反过来推动业务部门进一步完善项目实施计划，提升项目实施的质量。
4、完善预算绩效评价体系，实现“预算与绩效”深度融合。传统预算编制中，绩效评价多为“事后补充”，与预算编制脱节。零基预算将绩效目标设定作为预算立项的前置条件，要求“无绩效目标不立项、无绩效评价不续资”，实现了“绩效从预算开始”。同时，事后绩效评价结果直接应用于下一年度预算编制，形成“绩效决定预算”的机制，推动事业单位预算管理从“粗放型”向“精细化”转型，逐步构建起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全流程预算体系。
二、零基预算对事业单位预算编制的影响
事业单位预算编制采用零基预算法，加强了资金申报前的必要性、合理性、合规性评估，对项目的可行性、风险可控性进行深入研究，明确每类项目的测算依据和优先级，确保预算安排与职能履行需求高度匹配，确保预算编制既保障单位正常运转，同时确保项目预算编制有的放矢。零基预算与绩效管理的深度融合，推动事业单位预算从“资金流管理”转向“价值流管理”。在编制阶段，绩效目标需与预算同步申报、同步审核，且必须包含可量化的产出指标，还需要提供成本指标、效益指标、满意度指标等，倒逼事业单位对过往项目进行“再审查”，清除效益低下、运转不良的“僵尸项目”，将财政资金集中于绩效评价较好、成本效益分析全面的优质项目，提升公共服务的效率和质量。零基预算的实行对信息化管理提出了更高要求，各地通过构建财务数据平台，将预算编制、决算公开、资产管理等功能汇总到一起，引入智能分析模型对项目绩效、预算执行等数据进行深度挖掘，降低了人工出错的概率，减少了财务人员的工作量，通过数据驱动优化了资源配置。
三、零基预算编制存在的问题
虽然零基预算在提高资金使用效率、优化预算管理基础、提升预算项目绩效、完善绩效评价体系等方面发挥出积极作用，但同时也让事业单位在预算编制时暴露出一些问题。
（一）编制流程复杂，数据整理难度大
1、数据采集与分析难度大。零基预算要求对所有预算项目开展重新研判，这需要海量精细化数据作为支撑。但事业单位在数据采集环节可能面临不少难题，例如数据源头模糊、数据质量欠佳、数据更新滞后等。对这些数据展开分析同样需耗费大量时间与精力，尤其是对于部分业务繁杂、项目数量多的单位而言，数据处理难度更高。这些信息从财务报表中难以完全获得，需要通过仔细的调查收集、分析处理，这要增加许多工作量，从而增加人力费用和公用经费。
2、决策流程繁杂。由于零基预算不以以前年度预算为基础，而是按照单位实际需求和项目立项必要性来编制预算，不同业务部门申报的项目不同，所需项目资金和立项依据也存在差异，事前评审和绩效分析标准无法统一，需要业务部门逐层申报，由单位领导审批后才能进入下一环节，由此产生流程进展缓慢，预算编制无法有效开展等问题。
（二）财务与业务部门沟通存在壁垒，协同效率低。零基预算的编制需要财务部门与业务部门紧密配合、相互协作，但由于各部门职责不够清晰、明确，且利益诉求存在差异性，因此在沟通协调的过程中面临较多阻碍。财务人员熟悉预算编制与财务制度，但对业务部门项目的实际需求、实施流程与技术细节缺乏了解；业务人员熟悉项目内容，但对预算编制的政策要求、成本核算方法与绩效目标设定规则认知不足。这种“财务不懂业务、业务不懂财务”的现状，导致沟通壁垒，部门间沟通效率低下，预算编制进程受到阻碍。部分业务部门因惯性思维，只在零基预算编报前提交项目申请，而相关的项目立项依据、事前绩效评估、项目绩效目标建立则“不闻不问”，全部推到财务部门，甚至出现财务人员编写立项依据、建立绩效目标等情况。
（三）操作流程不清晰，制度规范缺失。鉴于零基预算刚刚实行，大多数事业单位尚未建立相关的内部管理制度，对于业务部门申报项目开展的项目论证、事前绩效评估、成本效益分析等环节缺少统一的制度标准，财务人员在流程中难以精确把控。在实际执行中，部分单位缺少监管制度，导致业务部门申报项目时夸大立项必要性、矮化绩效目标、虚化成本指标，以提高项目资金申报成功率。由于缺乏相应的管理和监管制度，导致难以界定核心、非核心项目，阻碍项目优化调整，降低财政资金使用效率，与执行零基预算初衷相违背，加大了预算执行环节的不确定性。
（四）人员素质难以满足需求，专业能力与思想观念存在双重短板。零基预算的编制涉及事前绩效评估、成本效益分析、财务数据测算等专业工作，对编制人员的专业能力与思想观念均提出了较高要求，但目前事业单位财务人员与业务人员的素质难以满足需求，存在双重短板。
1、部分事业单位财务工作人员年龄结构不合理。单位没有依据自身职能和管理制度设置轮岗制度，导致财务岗常年由固定几位老同志担任，虽然具备丰富的理论知识和财务实践经验，但财务系统的日新月异和财经政策的不断修改，对年龄较大的财务人员提出了新的考验，业务部门和领导层对财务知识和预算编制认知的匮乏，导致绩效目标设定与实际工作存在代差，进一步加大了预算编制难度。
2、部分年龄较大的财务人员对零基预算存在“抵触心理”。认为零基预算编制流程复杂、工作量大，不如传统增量预算简便，在工作中消极应付；部分业务人员存在“惯性思维”，仍将预算编制视为“简单申报金额”，对零基预算的“绩效导向”与“必要性论证”认识不足，不愿投入时间与精力梳理项目需求与绩效目标。这种思想观念的滞后，导致零基预算的推行面临较大阻力。
四、事业单位零基预算编制优化建议
针对零基预算编制中存在的问题，结合事业单位预算管理实际，从优化编制流程、加强部门协同、完善制度规范与提升人员素质四个维度，提出以下优化建议：
（一）优化编制流程，降低编制成本。组织财务部门与业务部门共同开展历史数据梳理工作，对往年项目的支出明细、项目完成情况、绩效结果与服务对象反馈等数据进行全面收集与整理，依照项目类别进行分类，建立相关项目资料库，方便今后年度开展零基预算编制。同时，明确数据录入标准与更新频率，每季度或半年度对项目库资料进行整理更新，确保数据的完整性与时效性。结合预算编制 “两上两下” 流程，对零基预算编制环节进行优化，对于简单项目进行集中填报，对于申请国家级、省级资金的重大项目，对绩效评估和项目论证等环节进行拆解，减轻预算编制工作量。
（二）加强部门协同，打破沟通壁垒。针对预算编制效率偏低的问题，事业单位需构建高效的沟通体系。首先，召集业务核心人员与财务人员组建专项工作组，拟定统一化的预算编制模板与操作指南。针对常规性支出项目，可搭建基础数据库自动生成预算提议，避免重复论证；对于新增项目，开通“快速通道”，组建快速评审小组开展专项核查。其次，财务部门和业务部门要加强沟通，建立联动机制。财务部门要深入项目一线，收集项目资料，做好背景调研，同时还要掌握相关项目规范和制度标准；业务部门要建立“财务联络员”机制，提前梳理本部门年度工作计划，根据工作规划汇总成项目资金申请表，及时与财务部门沟通对接。研发预算管控信息平台，达成项目申报、审核、调整全流程线上化处理，由平台自动核验数据逻辑关联，降低人工核查工作量。
（三）健全制度规范，完善操作流程。事业单位要结合本单位原有财务制度、内控制度、单位规章制定新的《零基预算规范手册》，明确项目申报和预算编制的时间节点和操作流程，做到“行有所依”。成立由单位主要领导、分管领导、财务人员、业务人员组成的监管小组，对业务部门申报的项目进行全流程监控，严格把控财务审核流程，避免出现矮化目标、虚报成本等现象。建议事业单位搭建预算配置与绩效评估结果相衔接的激励约束体系，对绩效评估结果优良的项目，优先予以资源保障；对绩效水平中等的项目，督促其优化改进；对评估结果较差、审计发现问题较多的项目，压缩或取消预算配置。通过这一机制，打造“反馈-整改-绩效提升”的良性循环机制。
（四）加强人员培训，提升专业能力。针对零基预算编制需要的专业知识和应对复杂情况的实操能力，事业单位可邀请财政部门专业人士、高校财经教授、预算系统工程师讲授零基预算编制方法，深入剖析预算编制过程中出现的难点痛点，通过案例讲解、实际操作、现场答疑等方法，切实提高单位财务人员的理论知识和专业水平，同时通过对零基预算政策必要性的解读，消除单位部分同志对零基预算的抵触心理。事业单位要加强预算人员的数据分析能力，运用信息化工具开展数据收集、分析和处理，为预算编制提供科学依据。单位还可与友邻单位建立联动机制，开办业务技能分享会或专业能力大比武，分享零基预算推行的实践成效与操作模式，提升个人专业素养。单位应设置相应学习激励机制，鼓励财务人员利用业务时间加强财务知识学习，考取财务和法律相关职业资格证书，对学习态度积极、业绩成果显著的财务人员，在职称评定和晋升时予以优先考虑。
综上，零基预算是一种新型的预算编制办法，因部分人员对其重视程度不够、缺乏相应的管理规范、财务人员专业素养参差不齐，导致零基预算在执行过程中困难重重。事业单位需要在实践过程中不断积累经验，完善零基预算的方法和途径，建立科学的预算评审机制，实施全过程绩效管理，提升人员专业化水平。未来，事业单位应依据自身职能和定位，建立健全契合自身特点的零基预算管理体系，完善绩效评价体系，推动预算管理与业务需求深度协同，最终实现财政资金从合规使用向高效配置转变。
（作者单位：济南市标准和质量服务中心）
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