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| 乡村公共物品供给路径优化思考 |
| 第773期 作者：□文/黄玉莉 时间：2026/3/16 14:49:05 浏览：86次 |
［提要］ 乡村公共物品的有效供给是实现乡村有效治理的重要衡量标准之一。在乡村公共物品供给过程中，政府、村级组织、村民、社会力量等多元主体既是实践参与者和利益相关者，也是实现高效能基层治理的缔造者和秩序遵循者。然而，在具体实践中，核心利益相关者界定模糊、利益相关者沟通与协调有效性不足、利益相关者难以共享协商成果等问题，制约着乡村公共物品的有效供给。因此，须精准识别核心利益相关者，建立多元供给的协商机制，加强各利益相关者间的意见沟通与利益整合，方能实现乡村公共物品的有效供给。
关键词：乡村公共物品；利益相关者；沟通协调
中图分类号：F32 文献标识码：A
收录日期：2025年10月16日
一、问题的提出
乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略，而乡村公共物品有效供给是乡村振兴战略的核心支撑。梳理中国乡村公共物品供给研究可归纳为制度、主体、产权三大分析维度。制度维度聚焦村庄内外正式与非正式制度对农村公共物品供给的影响机制；主体维度聚焦供给主体行为特征及其作用路径；产权维度则从产权结构与治理效能关联性切入，考察其对公共物品供给的深层影响。传统村庄具有相对封闭性，村民世代定居于此，生产生活高度依赖村庄内部资源，因此基本公共物品供给成为维系村庄生产生活秩序的核心保障。作为直接受益者，村民在公共物品供给中具有天然的排他性利益诉求，这使得历史上村庄公共物品供给长期以村民自组织建设为主，通过自主供给维护基本生产生活秩序。基层治理有效与否直接决定公共物品供给能力，而公共物品供给能力又是维系生产生活秩序的关键——这种治理本质上是利益相关者的集体行动，需要超越个体和家庭层面，通过多元主体协同实现。若村民无法协调利益相关者行为，导致基层治理失效，公共物品供给将陷入短缺，进而危及生产生活秩序。生产生活秩序的崩溃会使村民陷入持续性困境，因此必须通过集体行动凝聚共识，协调利益相关者行为。但是，乡村公共物品有效供给本质上是多元主体动态博弈与协同的过程，涉及复杂利益诉求、权力关系与协作困境等问题。基于此，本文以利益相关者理论为指导，主张通过利益协调机制促进多方协商与行动协同，推动乡村公共物品的有效供给。（表1）
二、利益相关者视角下乡村公共物品供给内在逻辑
（一）利益相关者的角色与诉求。乡村公共物品供给是多元利益相关者共同参与的复合治理，运作逻辑超越单一主体框架。各级政府作为核心供给主体，借助政策与财政构建供给体系，其决策受政绩考核影响，追求基础设施覆盖率等量化指标，且要兼顾财政资金使用效率与社会风险防控。市场主体是新兴参与力量，介入动机双轨，既有资本增值诉求，也有履行社会责任、获取政策合规性的考量，兼具建设与投机风险。村民作为直接受益者，利益表达具有生存伦理特征，关注物质及发展型公共物品，需求表达常通过非制度化参与。社会组织以专业化服务填补治理缝隙，兼具技术与价值倡导属性。这四类主体在供给网络中动态博弈，政府的制度设计等要素共同塑造乡村公共物品供给绩效边界。
（二）多元主体互动关系与权力网络。在乡村公共物品供给过程中，多元利益相关者构建起立体化的互动网络与权力格局。政府通过制定准入规则、设定质量标准、把控项目审批等制度性权力，形成对供给方向与节奏的强约束，其财政拨款与政策倾斜更直接塑造了资源分配格局。市场主体依托资本实力与技术壁垒，在工程承揽、运营维护等环节形成专业优势，但可能通过信息不对称谋取超额利润，或因短期逐利导致供给质量波动。村民则通过村民代表大会、意见征集平台等制度化渠道，以及舆论监督、集体行动等非制度化方式，对供给决策施加反向压力，其参与深度直接影响项目落地效果。社会组织作为第三方力量，既通过技术评估、成本监审等专业服务约束供给主体行为，又通过需求调研、矛盾调解等柔性手段弥合利益分歧。这四类主体在博弈中形成“政策引导-市场运作-社会监督-村民参与”的循环链条，任何环节的断裂都将导致供给网络失衡。
（三）构建激励相容机制的重要性。乡村公共物品供给中多元利益相关者的利益博弈，本质上要求构建具有中国特色的激励相容治理框架。这一机制需通过三重维度实现动态平衡：在制度设计层面，需建立政府、市场、社会三方权责清单，将财政转移支付与供给绩效挂钩，通过“以奖代补”等政策工具引导市场主体兼顾经济效益与社会效益；在利益协调层面，应搭建跨主体协商平台，如村民议事会与企业家联席会议的常态化对接机制，运用大数据技术建立需求-供给精准匹配模型；在过程管控层面，需构建“事前承诺-事中监管-事后评估”的全周期治理链条，引入第三方审计与村民满意度测评作为资源拨付的前置条件。实践表明，浙江“众筹治水”模式通过赋予村民水质监督权与项目冠名权，广东“公益性岗位+积分制”将村民参与度与集体收益分配关联，有效破解了“政府热、村民冷”的治理困局，验证了激励相容机制对供给可持续性的支撑作用。
三、乡村公共物品供给现实困境
利益相关者理论主张在精准界定核心利益相关者的基础上，构建多方协作机制，以协同治理化解冲突，实现多元主体间的利益动态平衡。当前，乡村公共物品供给的困境恰恰在于多元利益主体间存在权责失衡与制度保障缺失，直接制约了协商治理效能。
（一）主体困境：村民主体性缺失的恶性循环。进入21世纪以来，随着农村青壮年劳动力持续向城市迁移并定居，其进程已从单纯务工经商延伸至购房安家。这种人口流动趋势，特别是优质劳动力与经济条件较好家庭的外流，直接导致农村地域呈现普遍性空心化特征与老龄化加剧态势。留守村庄的村民在资源分配及使用环节缺乏决策参与权，上级下拨资源常与村庄实际需求产生错位，且项目实施路径缺乏本土化适配。基层干部凭借政策理解优势及资源掌控能力，在协商过程中倾向于将议题导向自身利益方向，而作为核心利益群体的村民因受教育程度限制及信息获取渠道狭窄，其利益诉求难以充分表达，多处于被动参与状态。这种供需脱节导致国家投入大量财政资源推进的乡村建设，其公共物品供给结果却与村民实际需求存在偏差，建设方案也难以实现最优配置。这种治理结构失衡进一步加剧了国家资源输入过程中的供需错位与配置低效。
（二）行动困境：利益相关者协调机制缺位。在乡村公共物品供给实践中，政府、市场、社会组织和村民四大主体深陷协调机制缺失的治理泥潭，其行动困境呈现多维叠加特征。政府层面，部门间信息孤岛现象加剧决策偏差，暴露出跨部门协调机制严重缺位。市场主体参与面临双重挤出效应，因政府未建立动态调价机制，迫使企业压缩设备维护投入。同时，因未建立村民代表参与定价机制，收费标准遭到农户抵制，市场化运作陷入“政府埋单、企业应付、村民旁观”的恶性循环。社会组织遭遇制度性参与梗阻，只能依托志愿者自发行动，而志愿者自发的意愿可持续性不足。值得关注的是，村民在技术治理体系中处于失语状态，如在高标准农田建设中，农业部门推广的智能灌溉系统因未吸纳农户使用习惯反馈，导致设备闲置率极高。
（三）制度困境：利益相关者协商制度不完善。在乡村公共物品供给过程中，制度设计、执行与保障环节的利益相关方权责配置失衡所引发的结构性冲突，不仅削弱了公共服务供给效能，更可能激化基层矛盾并降低治理整体效能。具体表现为：第一，协商机制与规则体系存在双重缺陷。尽管程序合法性对保障决策科学性、维护各方权益具有基础性作用，但当前乡村公共物品供给协商普遍停留在“形式参与”层面，既缺乏系统化的决策框架支撑，也未赋予参与者实质性决策权，导致实质公平性受损。第二，监督问责体系存在结构性缺失。基层实践中，监督追责机制的缺位直接造成“议而不决”或“决策空转”现象，成为制约供给效率的关键瓶颈。当协商承诺缺乏长效监督追踪机制时，利益主体难以对履责情况进行有效问责，最终使协商过程沦为“走过场”。
四、乡村公共物品供给优化路径
在具体治理场景中，所有利益攸关的个人或群体都应纳入治理框架，其合法权益与现实诉求需通过制度化渠道实现动态平衡。区分乡村公共物品供给过程中涉及的利益相关者类型，精准识别核心利益相关者，并在此基础上建立多元协商机制，有利于加强各利益相关者间的沟通与协调，优化乡村公共物品供给路径。
（一）建立以直接利益相关者为主体的供给机制。现代政治学理论指出，参与治理既是实现利益主体诉求的前提条件，也是通往善治目标的核心路径。村民作为乡村治理的根本主体，具有直接利益最大化的理性诉求特征，唯有通过利益实现机制激发其主体意识。当前，农村公共物品供给中存在的错位与资源浪费现象急需改善，其关键在于重构村民在村级治理中的核心地位——通过有效的群众动员与组织工作，重构村民的主体性治理参与意识。我国农村地域辽阔、村情差异显著，不同村落对公共物品的需求呈现显著异质性。尽管标准化基础公共物品可依托国家力量统筹供给，但关乎民生幸福的差异化公共物品建设，单纯依靠行政手段难以精准匹配需求。唯有激发村民的主动参与意识，确立其治理主体地位，方能构建真正符合农民实际需求的美好生活图景。
（二）构建利益相关者协商供给平台。组建利益相关者协商供给议事平台，可通过构建横向沟通机制实现多元主体有效协同。该平台将群众利益诉求及相关信息转化为公开透明的内容载体，使行政决策体系能够获取更全面、更精准、更具时效性的基层信息。这种制度设计打通了决策者与诉求方的双向沟通渠道，既保障了政策制定端对真实民意的动态掌握，又提升了公共事务处置效能。利益相关方无需通过“托关” “越级访”等非制度化途径表达诉求，即可实现信息从分散到聚合、从单向传递到交互反馈的治理效能跃升，形成“信息直通-协同响应-闭环处置”的现代化治理路径。在实践中，通过构建协商供给议事会作为公共物品供给的协商平台，为直接利益相关方开辟了表达诉求的协商路径，并为村民代表搭建了建言献策的载体。这种制度设计既保障了核心利益主体的话语权，又拓展了普通村民参与公共物品供给需求决策的制度化渠道。
（三）构建公共物品公平供给保障链条。为引导地方政府与各利益相关者合作实现公共物品的有效供给，中央需提高乡村公共服务质量和效益在政绩考核中的权重。具体可从三个方面优化：一是提高公共物品供给考核占比，将任职期间乡村基础设施、医疗保障水平及区域均衡性纳入实绩考评，直接关联干部晋升通道；二是强化过程监管评估，重点考核地方在项目实施中的技术指导、监督效能，严查利益输送、权力寻租等违规行为，尤其关注对贫困村镇的帮扶实效及其治理能力提升情况；三是健全公平供给问责机制，对违背公共物品均衡配置原则的地方政府，由上级部门依规启动问责程序。
综上，不同的乡村治理模式会触发不一样的结果，会涉及不同的利益相关者。在直接治理模式下，政府占据主导地位，需要村民、市场以及社会组织配合其治理任务，但提出诉求的村民往往是对利益高度敏感的群体。这导致基层部门陷入应对无理诉求的消耗战，行政资源过度消耗在低效博弈中，反而使极端诉求者占据治理主导权，普通村民沦为沉默旁观者。间接治理模式则强调村民自主解决内部事务，既作为公共事业受益主体，也承担相应建设成本。唯有实现村民从治理客体到主体的身份转变，才能培育其责任意识与资源珍惜意识，若能把握资源输入的治理契机，将会使各利益相关者相互合作协商供给，以激活村民参与的内生动力。
（作者单位：海南大学国际旅游与公共管理学院）
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