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| 土地经营权依法适度集中路径设想 |
| 第774期 作者：□文/张 乙 时间：2026/4/1 14:45:41 浏览：10次 |
［提要］ 当前，土地经营权依法适度集中主要存在农地规模经营和服务规模经营两种模式，但均存在监管不足、交易成本高等问题。故借鉴要约收购、强制缔约等制度理念构建要约集中模式，整体性解决土地连片使用、交易安全与效率以及利害关系人之间的利益平衡等问题。
关键词：土地经营权；要约集中；强制收购；强制缔约
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2025年11月19日
家庭联产承包责任制客观上导致了我国耕地分散零碎的现状。随着现代生产力发展和农民大规模流动，土地细碎化不仅增加了农业经营成本，更阻碍了土地集中利用和现代农业发展。如何有效解决土地细碎化问题并实现土地连片经营，成为乡村振兴和农业农村现代化的重要课题。土地细碎化治理核心是突破产权分散，实现集中连片。现有规模经营途径为土地流转和农业社会化服务，但二者均缺乏集中过程风险防控与制度成本降低的系统性考量。因此，需建构高效安全的模式，将分散的土地经营权向特定主体适度集中。
一、土地经营权集中模式面临的问题
关于土地经营权集中模式，主要存在“农地规模经营”和“服务规模经营”这两种模式。前者主张通过农地流转集中，实现规模经营，后者是指在不变动农户土地承包经营权的前提下，通过社会上各类服务机构为农业生产提供产前、产中、产后全过程综合配套服务。这两种模式在推动农业规模化进程中均发挥了重要作用，但同时也面临着一系列挑战与亟待解决的问题。
（一）农地规模经营。当前，农地规模经营的实践探索已形成项目结合型、政策引导型、主体引领型及农民互换型四种典型模式，折射出土地经营权集中流转实践的多元化发展态势。多元化的实践环境虽有利于激发基层创新动能，但当前处在农业经营制度转型探索期，相关监管机制并不健全，一旦偏离规范化发展轨道，可能诱发以下风险：一是农民主体地位虚置，行政主导倾向导致自愿流转原则异化。2025年中央一号文件提出，要健全承包地经营权流转管理服务制度，不得通过下指标、定任务等方式推动土地流转。说明当前在土地流转中存在行政力量过度介入土地经营权流转进程的问题，导致市场机制与农民自主决策空间被压缩。在此过程中，一旦所设指标无法达成，就会存在地方政府以强制性手段推动农地整治和农地流转，这直接违背了土地经营权流转的前提，即农民自愿。二是权益保障缺位，合同不完备性引发收益分配失衡。2021年全国流转的5.5亿亩承包耕地中有3.85亿亩签订了流转合同，近1/3的农地流转未签署合同。农户因法律知识缺乏及农村熟人社会影响，私下流转常依赖口头约定，无书面合同。即便双方签订了书面的土地经营权流转合同，也会存在权责分配失衡等问题，削弱农民土地财产权益，激发农村矛盾。三是耕地保护红线弱化，非粮化倾向与地力透支风险并存。土地集中经营中资本逐利与土地保护目标存在矛盾，经营主体为短期效益突破农业用途管制实现非粮化转型，将威胁国家粮食安全，导致农业生态系统不可逆损伤。
同时，当前我国农地细碎化的格局还会导致交易成本高的问题。2022年，全国共有2.33亿农户从事耕地经营，其中耕地面积超过30亩的农户为1，132.7万户，仅占比4.1%。土地零散细碎下实现规模化经营，需目标地块全体农户同意流转。土地经营主体需逐户对接不同诉求的农户，一对多协商机制导致双重困境：一是与众多农户谈判，重复政策解释、合同协商等基础工作，并且不同农户在流转期限、收益分配等核心条款上必然存在差异化主张，这些因素均会导致协商成本较高；二是农户因守土观念及信息不对称产生信任壁垒，审慎态度需超额时间成本消解。
（二）服务规模经营。近年来，以土地托管为代表的服务规模经营逐步兴起，该模式是指在不变动农户土地承包经营权的前提下，无力耕种或不愿耕种的农户把土地委托给农机合作社或其他社会化服务组织，向其交纳一定的服务费用，由其提供农地耕种和管理服务，最后收成归农户所有的做法。这种模式为土地经营权集中提供了新的思路，通过托管专业化生产更好地提升了农业生产效率，而且通常能够在不改变原有农作物种植结构的基础上实施，有助于保障我国的粮食安全。但是该模式的创新点主要在于将社会化服务引入到农地种植中，针对如何将土地集中起来仍然与土地流转模式存在上述共性问题。
土地托管模式与土地流转模式存在一定的区别，故其也存在一些个性问题。在土地托管模式中，农户在保留一部分土地经营权的基础上，将农资购买、农业作业、产品处理三种经营权利的全部或者部分委托给托管服务主体，由托管服务主体代为行使，完成农业的生产和商品化过程，同时农户对托管服务主体的经营行为发挥监督作用，最终实现经营权的优化配置。而土地流转模式中农户则将决策权全部让渡给规模经营主体，在一定时间内，不再保留对土地处置的权利，这也意味着经营土地产生的收益归规模经营主体所有。作为补偿，农户获得相应的土地租金。可见，在这两种模式中，农户以及经营方所发挥的作用有所不同。在土地托管模式中，一方面，农户通过托管关系对耕种过程提出要求，但由于种植经验、技术认知的差异，双方对服务是否到位容易产生分歧。比如播种密度、施肥时机的选择，专业团队的科学决策会与农户的传统观念发生冲突，这使得经营方不得不投入额外精力进行解释沟通，甚至需要引入第三方协调，显著增加了运营成本。另一方面，经营方收取服务费的同时承担着产量责任，这种收费即担责的模式将压力转嫁到经营方。既要保证每个生产环节的技术规范，又要为天气异常、市场波动等不可控因素兜底。在实际操作中，部分经营方为降低风险，可能倾向于选择保守种植方案，反而制约了新技术、新品种的推广应用，与托管模式提升效益的初衷产生矛盾。
二、土地经营权适度集中下要约收购模式契合性
公司要约收购制度是收购人向被收购公司所有股东发出收购股份要约并按约定条件购买的行为。在要约收购中，交易双方为收购人与目标公司的股东，无论是在资金还是必要信息的获取方面，目标公司的股东往往都处于相对被动的弱势地位，这使得他们的合法利益容易受到收购人的损害。故要约收购给予立法规制的主要原因就是为了保护目标公司广大股东的利益。土地经营权适度集中的目的是实现农业规模经营并为农户带来经济收益，其流程与要约收购相似。因此，引入要约收购的规范流程、充分信息公开及相关职能部门监管，可解决我国土地经营权集中流转中农户契约风险大、土地难规模化、零散交易成本高等问题。
（一）要约收购在规范合同上的优势。要约收购作为上市公司收购的一种重要方式，受《证券法》《上市公司收购管理办法》等法律规制。这些规定旨在保障被收购公司股东合法权益，维护证券市场公平、公正、公开原则。在进行要约收购时，收购人必须严格遵守相关法律规定的流程，确保收购行为的合法性。目前，土地经营权流转为合同交易模式，双方自主协商确定内容后履行，无法律具体规定的规范程序。乡村地区因法律认知及普法程度不足，自由交易模式导致土地经营权集中流转中合同签订不规范、内容约定不明确。参照要约收购制度构建土地集中要约收购模式，可发挥政府及有关部门监管作用，如预先审查土地要约收购书内容、全面监督收购过程，能规范收购形式统一性，弥补农户缔约能力不足，降低契约风险，切实保障农户在土地流转中的利益。
（二）要约收购在降低交易成本上的优势。要约收购前期需尽职调查，收购方聘请专业机构对目标公司财务、经营、法律等状况全面调查，以评估投资价值。土地经营权受让方也会调查目标土地的土壤质量、水源条件、权属清晰度等，但农村土地流转专业性、资金流动性较低，聘请专业团队不现实，且因土地细碎化分布，信息搜寻成本较高。土地集中要约收购模式中可规定，在县级以上政府支持下，由农村集体经济组织和村两委协助符合条件的受让方调查土地。农户也可通过集体经济组织和村两委了解受让方具体情况。调查过程中，同步协商收购书内容，与部分农户商定土地定价基准范围后，受让方可统一向目标地块全体农户发出要约，大幅减少人力和时间成本。在当地政府支持下引入基层组织协调沟通，能有效降低搜寻和协商成本，激发更多土地经营权主体进入流转市场。
（三）要约收购在实现土地适度集中目的上的优势。要约收购制度旨在保护目标公司广大股东的利益，其中最重要的原则就是目标公司股东平等原则。要约收购首先要确保信息的充分披露，让每一位股东都能平等地了解收购人的具体情况，再向所有股东发出公开要约，并且以同等的条件进行收购。这样的制度安排使每位股东在收购过程中享有平等的权益和机会，不受到任何形式的偏见或歧视。面对当前土地零散细碎，难以集中连片流转的现状，通过参照要约收购中公开要约的方式，对目标地块农户的零散土地采取公开公告的形式进行集中流转。此举为零散细碎的土地提供集中整合并流转的新路径，也使传统的“一对一”交易模式转变为更为高效的“一对多”交易模式。同时，公开公示的方式也能够对所有纳入收购范围内的农户给予平等对待，特别是在定价机制上做到一视同仁。
三、土地要约收购制度构建策略
土地作为一类特殊的财产，与股票和货币存在本质区别，每一块土地都承载着不同的地理位置、土壤条件等属性，在推动土地适度集中的过程中所采取的土地要约收购策略必须充分考虑这些实际情况，不能简单套用公司要约收购的模式。
（一）土地要约收购具体流程。土地要约收购的具体流程参照要约收购，可做如下设计：一是公告前与土地承包经营权人恳谈，在当地政府、农业部门、集体经济组织及村两委协助下，共同协商土地流转意愿、价格、期限等核心内容，确保收购方案的可行性。二是协商后制定要约收购报告书，包含收购方信息、收购目的、目标土地、价格、期限等，经审核批准后公告。三是土地经营权人在知悉收购内容后，可根据自己的意愿进行承诺，但不可对要约内容进行修改。四是当承诺比例达到强制收购触发点时，对未承诺经营权人启动强制收购，实现土地经营权集中。五是收购完成后15日内，向县级政府及农业主管部门书面汇报收购情况并公告。
（二）土地要约收购要约构成
1、土地要约收购人。当前鼓励多元化农业经营主体参与农地流转，但鉴于农地本身的特殊属性，农地流转政策一直强调要守住耕地红线，要求对工商资本流入农村土地进行审查，在放开的同时也进行了一定的限制。如，在《农村土地承包法》中规定，土地经营权受让方需要具备农业经营能力或者资质，该审查由县级以上人民政府进行。当通过要约收购制度进行土地经营权集中时，也需要由县级以上人民政府对土地收购人是否具备相应的农业经营能力或资质进行审查，审查内容可包括收购动机、收购总体规划、主要经营范围、财务能力等内容。
2、土地要约收购价格。土地经营权流转价格是成功集中流转的关键。评估需考虑地理位置、土壤肥沃度、附着物价值、基础设施（水、电、网络供应）等因素。统一定价或差异过大影响交易公平，难被农户接受。政府及农业主管部门应建立综合评估体系，由专业机构现场勘查、数据收集与分析，发布反映土地真实价值且市场接受的价格指导区间。在此区间内，再由土地收购人与村两委、农村集体经济组织、农户进行集体协商，确定最终收购价格。
3、土地要约收购期限。土地要约收购期限起算点可参考要约收购规定，以公开日为生效日。但乡村需通过村党支部张榜公示、派人通知或召开村民大会，确保农户知晓收购流程及内容。期限设定需考虑气候导致的农作物熟制差异（如低纬度多熟制与高纬度少熟制），若采用法律统一规定的收购期限，将不可避免与特定区域农作物的生长周期产生冲突，进而打乱种植计划，对农业生产的连续性和稳定性造成不利影响。建议根据各地播种期、生长期、成熟期灵活调整，确保在不影响正常耕作和作物生长的前提下，合理安排收购时间窗口。
4、土地收购要约的生效。土地收购要约公告前需经审核。具体而言，土地收购人编制收购报告书后，须提交县级政府及农业主管部门审核，未审核通过不得公告。审核核心要素包括收购意图、拟收购土地范围、收购价格、收购期限、补偿方案及双方权利义务条款。可将行政主体监管职责通过合同化形式列入报告书中，明确其土地管理责任与义务。若条款效力存疑，应与司法部门建立联动机制，研究过往类似判例并结合当地实际情况，确定条款效力。
5、土地收购要约的撤销。土地收购要约与《民法典》“要约”本质一致，均为当事人期望达成交易的意思表示。依据《民法典》第四百七十六条，因公告收购期限已明示要约不可撤销。但为推动土地经营权流转、促进农业规模化经营，需灵活审慎处理撤销问题。可撤销情形包括：一是竞争价格因素，若其他收购方提出更高价格且原收购方不愿调价，经新收购方资质审核无误后，允许原收购方撤销要约。二是财务困境特例，若收购方遭遇严重财务危机无法继续履约，经相关主管部门审核确认后，允许其依法撤销要约。
（三）土地强制要约收购触发条件及补偿措施。土地强制要约收购是指，要约公告后目标区域超80%土地经营权人同意流转时，阻碍土地连片的经营权人将被强制流转并获补偿。该补偿主要包括土地置换和现金补偿两种方式。确定补偿前需要调查该土地经营权人拒绝流转的具体理由，并根据该土地过往的使用情况判断拒绝理由是否为真实。若因自行耕种拒绝，可将其土地经营权置换至其他区域。若无合适土地置换，则进行现金补偿，金额不超过当地最高限价。需注意，在无法达到规定的比例时不可触发强制收购程序，该程序旨在尊重大多数土地经营权人选择的情况下，以效益为优先进行强制集中。
（四）土地强制缔约的触发条件及后果。土地强制缔约制度的构建主要源于实践层面的现实需求。当土地通过适度整合实现规模化经营时，难免会对周边尚未纳入整合范围的土地产生客观影响。为保障此类相邻土地经营权人的合法权益，土地强制缔约制度应运而生。需要明确，该制度的适用范围仅针对存在相邻关系或其他利害关系的土地，而对于不相邻且无利害关系的土地，则不具备适用效力。并且，既定收购计划中，相邻土地数量有限，不会导致收购面积持续扩展。但对已强制缔约土地的相邻地块再赋予强制缔约权，可能会扩大收购面积，超出预估面积。故收购方需预先明确可能超出原计划的面积，确保制度在合理界限内有效发挥保障功能。
综上，土地经营权的依法适度集中是破解农业细碎化困局、推进农业现代化的可行路径。未来实践中需注意，在构建土地要约收购制度的过程中，确保政府能够充分发挥其指导与监管的核心作用是保障制度顺利运行、维护各方权益、促进土地资源高效配置的关键。唯有在制度设计中坚守农户权益为本的原则，才能确保土地经营权集中既服务于现代农业发展大局，又筑牢农村社会稳定的根基，为乡村振兴与农业农村现代化注入持久动力。
（作者单位：江西理工大学法学院）
主要参考文献：
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