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| 家电以旧换新政策优化思考 |
| 第774期 作者：□文/杨柯心 薛立强 时间：2026/4/1 14:47:38 浏览：59次 |
［提要］ 本文以霍恩-米特模型为框架，识别我国家电以旧换新政策执行过程中的影响因素，并提出优化策略。
关键词：家电以旧换新；政策执行；霍恩-米特模型
中图分类号：F812.45 文献标识码：A
收录日期：2025年12月10日
一、理论基础与分析框架
本文以政策执行研究领域的霍恩-米特模型作为理论基础并构建分析框架。该模型是由美国学者卡尔·范·霍恩和唐纳德·范·米特于1975年在《政策执行过程：一个概念性框架》一文中提出的。其核心观点是：政策执行不是一个简单的自上而下的线性过程，而是一个充满复杂互动和反馈的动态系统。政策目标能否实现，取决于一系列相互关联的变量。这些变量共同影响着执行机构和人员的行为与意愿。霍恩-米特模型将政策执行过程看作一个完整的系统，强调各因素之间的相互关联和相互影响，同时认为政策执行过程是一个动态的过程，各因素之间的互动关系会随着时间和环境的变化而发生变化。本文基于该模型，从五个维度对家电以旧换新政策执行的影响因素进行归纳分析，如图1所示。（图1）
二、家电以旧换新政策执行效果主要影响因素
自2024年开始的家电以旧换新政策已经执行了一段时间，这一政策在取得很大成效的同时，也暴露出一些问题。基于霍恩-米特政策执行模型，其影响因素主要包括：
（一）政策执行目标漂移与一些环节执行标准较为模糊。家电以旧换新政策目标呈现出多元复合的特征，涵盖促进绿色智能家电消费、推动产业升级、助力经济发展大局等多个方面。然而，该政策在执行过程中却发生了一定的执行目标漂移问题。例如，政策本意是激发消费潜能与促进高能效产品普及，但一些企业为追求短期的销量增长，却将补贴集中于低技术含量产品，显然与产业升级目标背道而驰。同时，有的地区也为追求销量和增速而放松能效标准审核，导致一些高能耗产品流入市场。
家电以旧换新政策执行是一个完整的体系，每一个环节都应有相应的标准。然而，在相关政策中没有将回收拆解、安全化处置以及正确循环利用等关键环节纳入顶层设计，导致旧品回收存在标准较为模糊的问题。各地对于补贴申领渠道、旧家电的回收标准、换新补贴的发放标准和规则等存在差异，使得执行人员在操作过程中难以准确把握，容易引发争议。此外，各地对旧品回收证明要求不统一也为虚假交易提供了空间，容易出现变更商品编码、搭车上传套装商品或服务等方式上调备案价格的情况，影响了政策的执行效果。
（二）财政、信息等资源支撑存在不足。家电以旧换新策略会受到地域类别、产品种类、人员素质等因素的影响。政策实施过程中财政、信息等资源的支撑至关重要。一是在财政资源方面，参与积极性受税收和生产地原则导致的税收与福利错配影响，揭示了地方政府在推行此类政策时面临的财政激励不足的问题。根据税收生产地原则，增值税等税收的收入归属于商品或劳务的生产地。这就导致一个关键问题：尽管各地通过消费补贴政策，切实提升了本地居民的消费体验与福利水平，但政策间接拉动的企业所得税增量，却大多流向了家电企业集中注册的经济发达省份。消费地政府承担了财政支出，但由此产生的核心税收收益却主要由生产地政府获得。这种机制就会影响消费地政府推行以旧换新的积极性，难以形成合力。二是在信息资源方面，某些信息统计不够完善，使得政府、企业和消费者之间的信息沟通不畅，带来政策执行风险。例如，目前缺乏有效的回收数据记录方式，个别消费者或商家为重复获取以旧换新补贴，会把已回收的家电或采购的废件进行组装，冒充旧机再次申请补贴。这使得废旧家电回收监管难度加大，财政补贴资金的安全也难以得到保障。
（三）执行机构间协同联动不够。政策执行机构的组织能力和协作效率直接影响政策落地效果。如前所述，家电以旧换新政策执行涉及多层级政府的发展改革、商务、财政、税收、市场监管等多个部门，容易出现协调不足、衔接不畅的问题。现实问题是，商务部门承担着组织实施家电以旧换新的主要工作，工作任务较为繁重，而商务部门与其他部门之间属于平行非隶属关系，难以调动平级政府部门开展工作。再加上，商务、财政、税务部门的数据系统互不联通，造成商务部门组织、财政部门负责拨款、企业执行的协作模式有时难以应对复杂执行环境。特别是，缺乏统一的信息共享平台和高效的协同机制，就容易导致消费者申领补贴的周期较长、体验较差，或者旧家电的回收流程与新品购买脱节，甚至可能出现旧家电违规流向市场的风险。此外，当骗补行为涉及跨区域交易时，地方商务部门需联合公安、税务、市场监管多部门行动，出现协调成本高而查处率低的问题。这些都会影响政策的整体效果和公众满意度。
（四）政策执行方式不够完善。首先，家电以旧换新政策执行初期采用“商家垫付-财政结算”的方式，曾诱发一定的套补问题。商家会利用其销售渠道“制造”一些销售业绩，以获取更多补贴。而监管部门限于监管力量的有限性，难以完全发现套补问题。据报道，家电以旧换新政策执行初期，此类套利行为已远超个别现象的范畴，形成了具备明确分工、覆盖完整流程的“黑产体系”。这一情况不仅导致补贴资金被快速消耗，更对正常的市场秩序构成严重冲击。垫付模式还加剧企业现金流压力，而中小企业因资金紧张被迫放弃参与。其次，垫付周期过长导致商家推广意愿下降，政策后期终端促销力度明显减弱。为了有效克服垫付模式存在的问题，控制财政风险，政策执行一段时间后多会转向“限时限量”发券的模式。然而，这导致一些紧俏的消费券被“黄牛”盯上而被“截胡”，并在网络平台上倒卖；还有一些“黄牛”勾结部分商家，利用消费券虚假消费，骗取政府补贴，导致政策效果大打折扣，更给政府和消费者造成经济损失。最后，由于监管力量有限，对于违反政策规定的行为缺乏有效的惩戒措施，使得部分企业和回收网点存在违规操作现象，如虚报回收数量、骗取补贴等，破坏了政策的严肃性和公平性。
（五）政策执行受到目标群体方面的制约。在家电以旧换新政策执行过程中，政策环境制约主要表现为目标群体方面的制约。一是消费者认知与参与度方面的制约。随着我国经济步入新常态发展阶段，经济由高速增长转为中高速增长。收入增长的速度放慢后，居民消费也随之更为谨慎。部分地区和群体受经济下行压力影响，消费信心不足，即使有补贴，换新支出仍被视为“非必要开支”。很多消费者认为“能用则用”，旧品未达报废标准时不愿主动更换。此外，对于消费者而言，“以旧换新”政策的环保价值感知不足，也影响政策实施效果。二是企业运营与发展方面的制约。为了防止骗补，以旧换新政策设置了相对复杂的审核与兑付流程，比如提交SN码、安装照片、提供发票等多项证明材料。对于企业而言，这意味着额外增加人力成本和时间成本。如果后续的补贴资金兑付不及时，就会影响其配合政策执行的积极性。三是产业链方面的制约。以旧换新的一个重要环节是处理好旧品的回收、拆解、处置等工作，这对相关产业链建设提出要求。然而，由于回收的废旧家电种类繁多、质量参差不齐，后期的运输、存储、拆解处理成本也较高。这些运营成本的增加，再加上部分企业为了争夺市场份额，除了享受政府补贴外，还自行叠加优惠，导致新产品价格不断降低，利润空间被进一步压缩，最终影响了企业参与的积极性。
三、家电以旧换新政策优化建议
总结归纳家电以旧换新政策实施以来的一些影响因素，目的是分析其出现的一些问题，提出相应的对策建议，以更好地完善该政策。
（一）进一步明确政策目标，细化政策执行标准。政策最终实施效果如何，很大程度上取决于政策目标与标准是否具备科学性、执行环节是否落到实处。在这方面，第一，应进一步明确补贴标准。中央层面应制定统一的补贴基准线，明确旧家电回收标准、补贴产品认定标准、补贴申领流程等关键内容，规定最低补贴比例和最高补贴金额。第二，应参考地方经济发展情况和以旧换新的获益情况，实行差异化补贴。经济发达地区和以旧换新政策获益较多的地区（如家电生产厂家集中的省份），可以适当提高补贴比例，扩大补贴品类范围；而欠发达地区和政策获益较少的地区（如家电销售较多的省份），则应当注重基本家电产品的以旧换新，确保政策惠及广大农村和低收入群体。这种差异化可以通过中央与地方财政分担比例的划分来实现，既保证全国政策的基本统一，又兼顾地方特殊性。第三，应实行补贴商品的动态调整。每季度应根据市场销售数据和消费者需求变化更新补贴家电品类清单，将市场需求旺盛的新型绿色智能产品及时纳入补贴范围。第四，应建立政策执行反馈机制。及时收集各地区、各企业在政策执行过程中遇到的问题，对政策执行标准进行动态调整和优化。第五，进一步细化旧家电回收的政策执行标准。通过系统性政策支持，明确家电回收标准，逐步构建覆盖广泛、运转高效的旧物回收体系，重点实现回收流程的便利化、操作标准的规范化与处理方式的绿色化。
（二）进一步提供有效的财政和信息资源支持。政策资源的充足性和配置效率直接影响政策执行效果。针对以旧换新财政资源分配出现的不平衡现象。第一，应建立全国统一的资金调度平台，实时监控各地资金使用情况，进行跨区域的资金余缺调剂。探索税收分享的协调机制，探索建立横向税收分享。例如，由受益的家电生产大省向支付补贴的消费大省进行一定的财政转移，以补偿其部分政策成本，对各地财政的补贴支出进行一定比例的转移支付补偿。第二，应鼓励地方政府通过家电以旧换新促进绿色低碳转型。让地方政府认识到，家电以旧换新政策的目标不仅是直接的经济回报，还包括促进绿色低碳转型、推广高能效产品、改善民生福祉、激发市场活力等社会效益和环境效益。第三，应优化资金拨付机制。建立资金动态监控和调节机制，运用大数据分析手段，密切关注消费券的领取和使用速度、各品类家电的补贴热度以及区域分布情况。根据这些数据调节不同品类或批次消费券的发放规模和频率，确保资金投放更加精准和高效。第四，应加强信息系统建设，提高数字化管理水平。建立全国性以旧换新信息管理平台，整合各地以旧换新信息系统，实现全国范围内的数据共享和业务协同。平台功能应整合补贴申请与审核、旧品回收管理、销售数据统计、政策效果评估等模块。同时，平台应当开放API接口，允许各类电商平台、线下零售商接入，形成多元一体的信息生态系统。开发智能审核和监管系统。利用大数据、人工智能等技术，开发智能审核和监管系统，提高补贴审核效率和准确性。
（三）进一步完善政策协同机制。执行机构间的协同效率直接影响政策落地的效果。首先，应牵头建立跨部门协同管理平台，横向整合发展改革、商务、税务等部门业务数据，建立统一数据共享机制，消除企业多头申报、重复提交的痛点问题。其次，应明确部门职责边界和协作流程。制定详细的部门职责清单和协作流程，明确各部门在政策执行中的职责和工作衔接机制。各地商务主管部门应通过数字化平台实现信息实时共享，会同有关部门做好补贴资金审核、兑付工作，提高资金使用效益。加强金融、财政、税务等部门之间的协作与信息分享，建立并完善风险预警与处置机制，对出现的相互推诿、职责不清现象加以整改。再次，应培育第三方监管机构，对政策执行全流程进行监督。建立跨部门联合监督检查机制，定期对政策执行情况进行检查和评估。最后，应明确政策执行不力的问责标准和程序。对因推诿扯皮、不作为等导致政策执行不力的部门和人员进行问责。如，对不履行价格承诺、先涨价后打折的企业，要第一时间取消其参与活动资格，并追缴相关补贴资金。
（四）进一步改进组织沟通与执行方式。良好的沟通可以确保政策精神被准确理解，协调行动可以减少推诿扯皮。一是强化绿色消费宣传与消费者认知。应加大以旧换新政策的宣传，进一步强调绿色家电的长期经济效益和环境效益。例如，通过具体案例对比不同能效等级家电的年耗电量、电费支出以及碳排放量，让消费者直观感受到“省电即是省钱”，理解绿色消费的长期价值。二是采取“自上而下”与“自下而上”相结合的政策执行方式。加强执行者与目标群体之间的联系，了解政策受众的真实需求，改进执行方式和完善执行工具。加强各部门之间的沟通合作，建立反馈渠道，鼓励基层积极反映政策执行中遇到的问题及建议。三是各地应打通政府相关部门之间的沟通渠道，实现信息互联共享。定期组织政策宣讲会、企业座谈会，倾听制造商、零售商和回收企业的痛点与建议，着力激发企业活力，保护其主动性、积极性和创造性。四是政策推行应循序渐进、分类指导，让政策制定与调整更符合实际情况。
（五）进一步优化政策执行环境。以旧换新政策执行需要进一步优化政策环境，从而全面提高政策执行效果。首先，应进一步增强消费者信心。应通过透明的规则和稳定的预期增强消费者参与信心，避免因担心补贴突然停止而急于决策。其次，应将以旧换新与老旧小区改造、乡村振兴等实行政策联动。例如，在老旧小区改造中预留智能家电安装空间；在农村地区开展“家电下乡+以旧换新”组合活动，由政府、企业、电商平台共同承担补贴。再次，应与企业技术升级改造税收优惠政策相结合，鼓励企业生产更多绿色智能产品。通过定向补贴、税收优惠政策引导企业加大对绿色低碳、智能高效新型生产设备的投入，并配套提供差异化金融支持切实缓解企业投资压力，从供给端为消费绿色转型提供优质产品支撑。最后，应将家电以旧换新政策常态化。家电以旧换新不仅能有效拉动消费、促进投资，实现短期经济增长目标，还能长期发挥消费对经济发展的基础性作用、促进经济绿色转型，以及高水平投资对经济的关键支撑作用，因此应将该项政策常态化。 （通讯作者：薛立强）
（作者单位：天津商业大学公共管理学院）
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