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| 济南市体卫融合产业发展推进策略 |
| 第774期 作者：□文/曹春烨 赵建国 时间：2026/4/1 15:51:06 浏览：5次 |
［提要］ 本文以济南市体卫融合产业为研究对象，聚焦当前因经济属性彰显不足而导致的市场化与产业化发展滞后问题,剖析该产业在价值创造闭环、可持续商业模式构建及消费市场培育等关键环节所面临的核心困境。在此基础上，从制度保障、资源整合与模式创新等方面,系统梳理破解现实难题的路径与方法，并提出以地方国有资本投资运营平台为核心驱动力的推进策略，旨在为推动体卫融合从“公益主导”向“市场与公益并行”高质量发展转型提供参考价值。
关键词：济南；体卫融合；产业发展；市场化；国资平台
中图分类号：F127 文献标识码：A
收录日期：2025年12月3日
探索体卫融合既是贯彻党的二十大精神关于推进体育强国、助力健康中国的需要，也是落实习近平总书记关于体育重要论述的要求。当前，伴随城镇化和工业化的持续推进，人口老龄化和运动不足导致的慢性病问题日益凸显。近些年，我国慢性病患者人数逐年增加。据统计，国家每年用于医疗卫生事业的财政投入高达7.6万亿元，且以每年20%的速度不断增长，其中80%用于慢性病防治，但慢性病的患病人数不减反增，致死率一直居高不下。面对居高不下的慢性病高发态势，国家层面出台了《“十四五”国民健康规划》《“十四五”体育发展规划》等一系列政策，积极推动体卫融合等健康促进新模式。
一、体卫融合产业内涵与外延
体卫融合产业就是通过体育与医疗卫生的产业政策，寻找体育与医疗卫生产业的结合点，以市场主体和第三部门为依托，旨在满足公众健康服务需求，通过对体卫融合健康促进服务产业的扩大以及产业内容的丰富，形成具有一定规模的产业集群，打造涵盖全产业链的体卫融合产业体系。推动体卫融合产业发展，关键在于运用市场策略来提高生产效率，并优化产品供应体系，充分发挥体卫融合健康促进服务的社会效益和经济效益。实体产业是推进体卫融合理论、科技和实践创新的载体。
二、济南市体卫融合产业发展现实困境
尽管济南市作为山东省体卫融合试点城市，政策体系初步构建、试点场景渐次铺开，但体卫融合从政府主导迈向市场化驱动仍面临深层矛盾。一方面国家与地方的制度创新尚处于“破冰期”，政策红利释放与市场规则完善存在时间差；另一方面新兴产业的商业化逻辑尚未穿透医疗、体育、保险等行业的传统壁垒，企业探索可持续模式面临高成本、高风险与回报不确定性的三重挑战。
（一）高成本：市场培育与创新投入双重压力
1、市场教育成本高。一方面是认知鸿沟。多数人的健康理念仍以“轻运动、重医疗”为主。国家体育总局2021年统计数据显示，2020 年我国 7岁及以上居民中经常参加体育锻炼的人数比例为37.2%，成年人人均体育消费为1，758.2元。而2020 年人均卫生费用为5，146.4元（国家卫生健康委规划发展与信息化司，2021）。另一方面是用户转化难。相关调研数据显示，慢病患者从“被动治疗”转向“主动运动干预”的转化周期长达6～12个月，企业获客成本高，且济南地区用户认知相对滞后，导致付费意愿低于长三角城市，倒逼企业提高补贴力度，挤压利润空间。
2、人力结构性攀升。2024年国家体育总局数据显示，国内康复服务市场规模年增长率达12%，但运动康复师从业人数仅占需求的43%，行业人才缺口超过15万人。由于人才短缺，企业被迫高薪挖角，一线城市资深运动康复师年薪在30万元以上，专业团队的薪资占运营成本的40%～60%，进一步挤压企业利润空间。人才短缺还导致服务标准化滞后，进而推高市场教育成本。同时，培训体系也有待健全，由山东省体育局、省卫健委举办的运动处方培训班，当前主要面向全省各级医疗、体育专业人员，培训人群有限。
3、技术与数据瓶颈。一是AI运动处方系统开发成本较高，复杂模块技术开发费用需要数千万元。且申报周期长，若按照二类医疗器械申报，周期一般在12～18个月，费用超500万元，高风险范畴项目须按照三类医疗器械申报，周期或可需要3年甚至更长时间，费用超过2，000万元。二是相关技术应用缺乏统一标准（如运动疗效评估指标），导致重复适配成本增加。三是数据资产化存在障碍，健康数据归属权模糊，用户、机构、平台之间权责不清，隐私保护法规限制数据商业化应用。
（二）高风险：政策与制度多维不确定性
1、政策风险。首先，政策试点依赖性强。济南市虽入选山东省体卫融合试点，但国家层面未出台行业法规，地方政策存在中断风险。如，国家层面未将运动处方纳入医保目录，济南市临时编码可能到期失效（临时编码申请口径窄，且有效期不超过2年，且需每年复审），已开展项目面临报销叫停风险。其次，跨部门协调难。卫健、体育、医保等部门权责分割，导致审批标准不统一。如，卫健委要求：运动处方涉及疾病干预，实施场所需申请《医疗机构执业许可证》，且产品（如AI系统）必须通过二类或三类医疗器械认证；体育局要求：运动处方执行人员需持有体育总局颁发的“运动处方师”证书，且课程内容需符合《全民健身指南》标准；而卫健部门认为“运动处方师”不属于医疗从业人员，无权在医疗机构及社区医院提供服务，导致同一课程需两套人员配置。医保局要求：若运动处方服务纳入医保报销，需提供《医疗服务项目规范》编码，但国家医保目录中无对应条目。而卫健部门认为运动处方编码属于体育范畴不能提供，体育部门又无权限申请医疗编码，企业容易陷入“踢皮球”循环。最后，存在准入限制与合规风险。医疗领域的强监管属性（如医疗器械认证、隐私保护），导致企业在产品注册或者提供服务过程中面临合规争议。
2、制度风险。一方面，医保支付机制不健全。医保覆盖现处于“小范围、高限制”的试点阶段，试点病种仅在骨科术后康复和糖尿病运动管理两类场景中，且仅允许试点医疗机构申报运动处方费用，截至2024年3月，只有5家三甲医院获批开展试点，且每年服务量受限。同时，试点医院反馈，运动处方成本高，但医保支付有限，剩余费用需医院或患者承担，导致医院推广意愿及患者消费意愿低。另一方面，商业保险缺位。健康险产品尚未与运动干预深度绑定，缺乏规模化支付方支撑。同时，数据流通壁垒高，医疗数据与运动数据因隐私保护无法互通，企业被迫重复建设数据中台，进而增加创新成本。
（三）不确定性回报：长周期与低壁垒生存考验
1、商业模式不成熟。一是盈利路径单一。多数体卫融合相关企业依赖政府补贴或硬件销售，服务订阅、数据变现等可持续模式尚未跑通。二是投资回报周期长。相关统计显示，社区运动健康驿站需3～5年实现盈亏平衡，且用户习惯养成慢，老年群体运动干预服务复购率低，需持续补贴维系。三是同质化竞争激烈。由于多数企业聚焦硬件销售（如智能穿戴设备），缺乏核心技术护城河，导致部分企业以体卫融合的名义套取政府补贴，出现劣币驱逐良币现象。四是利益分配不清。体卫融合模式实践中，一些企业在市场化运营后不久出现了利益分配冲突、权责边界不清的问题。
2、社会资本参与度低。由于估值体系缺失，行业缺乏PE/VC认可的价值锚点，如市销率、用户健康价值等，项目投资回报周期长，与社会资本偏好短期收益产生矛盾。同时，资本退出渠道单一，高度依赖政府回购或运营分成，REITs、股权交易等金融工具仍在有限探索阶段，流动性不足。故，社会资本参与积极性低、参与度不高，企业融资难度大幅高于医疗行业平均值。
三、济南市体卫融合产业发展推进策略
基于系统性、协同性与可操作性原则，建议构建“制度保障为基、资源赋能为核、标杆示范为引”的济南体卫融合破局路径，打造“制度保障-资源聚合-标杆引领”的全链条创新生态，树立全国体卫融合市场化改革示范标杆。
（一）制度保障。前期通过跨部门协作机制、试点授权等粗线条政策，初步破除行业准入与资质互认的显性壁垒，可谓是粗放式破冰；而当前深化阶段，需推动制度体系无缝衔接，以颗粒化规则填补政策间隙，加强精细化协同，为市场化创新提供基础保障。
1、顶层设计立法化。建议推动山东省人大制定《山东省体卫融合促进条例》，明确卫健、体育、医保等部门权责清单，建立跨部门联席审批机制。如，确立“三个一”制度框架：一张权责清单：卫健部门主导医疗资质审批、体育部门制定服务标准、医保部门设计支付规则；一套数据规范：建立医疗与运动数据分级分类共享标准，如《山东省体卫融合数据流通安全指南》；一项动态评估：每年发布体卫融合政策实施效能指数，覆盖企业准入成本、服务覆盖率等指标。
2、开通绿色通道。针对体卫融合医疗器械审批周期长、标准模糊的痛点，建议选择适合的园区载体，联合省市药监部门争取国家药监局（NMPA）试点，开通全国首个体卫融合医疗器械注册绿色通道，通过“三简三强”机制，即简化流程、简化数据、简化成本；强化创新、强化协同、强化监管，破解创新产品上市梗阻。
3、创新支付模式。建议在园区试点实行“疗效挂钩支付”，如糖尿病运动干预费用按糖化血红蛋白（HbA1c）下降幅度阶梯报销（降幅≥1%报销80%，降幅0.5%～1%报销50%）；同时，推动商保-健康积分联动，如联合中国人寿推出“健康山东积分计划”，用户运动数据可兑换政府-企业联合补贴，如“1万步=10元体检代金券+5元保费抵扣”等。
4、优化推广机制。打造全民健康教育工程，多场景全维度提升公众认知，为市场化产品及服务推广做好铺垫。一是加强媒体宣传。在山东省级电视台开设“体卫融合健康专栏”，邀请专家解读“运动即良医”理念；通过抖音、微信等平台制作短视频，精准触达中老年人群。二是加强社区推广。招募退休医生、健身教练担任“社区健康大使”，每月开展健康讲座、运动指导，由政府发放一定补贴。三是强化校园推广。将体卫融合纳入中小学体育课程，开发《青少年科学运动指南》，联合体育局开展“健康小卫士”评选活动。四是加强企业健康管理。要求国企及大型民企每年开展“职工健康促进月”，强制覆盖体卫融合内容，如工间操、体质检测等，并给予政策激励。
（二）资源聚合。资源赋能重在通过系统性整合政府、市场、社会资本等多方力量激活市场活力，为体卫融合市场化提供基础支撑与动力引擎。
1、政府引导基金先行。通过风险补偿、让利条款等设计，吸引社会资本参与早期技术研发（如AI运动处方算法）及服务模式创新，将企业创新成本从100%自主承担降至50%以下，化解企业重资产恐惧。通过市场化运作实现财政资金循环利用，形成企业敢闯、资本敢投、政府敢担的创新生态。
2、商业创新保险兜底。政府联合头部保险企业推出“体卫融合政策险”，覆盖试点政策中断风险、技术转化风险，与政府引导基金配套落地，为企业构筑安全底线。如，2021年上半年，由上海市医疗保障局指导、上海银保监局监督的上海城市定制型商业补充医疗保险“沪惠保”的问世，在一定程度上为体卫融合实施提供了安全保障。
3、优化数据开放平台。建议基于现有山东省体卫融合大数据平台深化开放、赋能创新。构建三级数据开放体系，通过完善开放细则实现分级授权与精准赋能；打通医院HIS系统、社区体质监测站、可穿戴设备数据接口，并缩短数据更新时长。支持试点开展保险精算创新，医疗机构提供患者电子病历，体育部门提供运动行为数据，商保公司提供理赔数据，通过平台生成“运动-健康-成本”关联模型。
4、加强政策倾斜力度。政策是国家作为分配或调整各种社会资源的调节器，具有合法配置资源和导向功能。建议继续推进政府购买服务（如社区健康驿站运营），为企业提供稳定现金流，支撑其从“试点探索”向“规模扩张”过渡。同时，对落地济南的体卫融合企业，给予房租、产业用地优惠政策，并将其产品或服务优先纳入政府采购清单。此外，可借鉴上海杨浦医保局的经验，将体卫融合科技成果优先纳入医疗服务供给，从供需两侧发力突破供给约束堵点。
5、国资引领民企参与。构建“风险-收益”共担机制，国有企业进行重资产托底，牵头成立混合所有制平台公司，整合公立医院康复科室、社区健身中心等资源；民营企业以“技术+运营”轻资产模式入股（股权占比≤49%），加速商业化验证。
（三）标杆打造。建议在济南国际医学中心、济南高新区等区域设立济南体卫融合特别改革实验区，由“管委会+区域国资平台”作为特别改革区试点的实施主体。以资源高压催生创新爆点，一方面可以为体卫融合市场化提供政策压力测试区；另一方面又能够以实绩消解市场观望情绪，吸引社会资本从谨慎试探转向主动布局，最终实现“一区突破、全域激活”的产业创新格局。
综上所述，体卫融合是健康中国战略落地的重要抓手，也是济南实现“康养名城”愿景的重要路径。可以通过政策突破、资源聚合、标杆引领等举措推动济南市体卫融合实现从政府主导向市场驱动跃升，从局部试点向全国标杆跃升，从健康服务向幸福产业跃升。
（作者单位：济南高新发展股份有限公司）
主要参考文献：
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