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| 农村第二轮土地延包浅议 |
| 第775期 作者：□文/王 胜 时间：2026/4/16 11:07:16 浏览：38次 |
［提要］ 本文研究对象是第二轮土地承包到期后的三十年期延包政策在实践场域中的落地过程。其核心在于延包对象的资格厘定、执行方案的路径抉择以及特殊群体权益的制度性保障等三大焦点。通过对中央层级相关政策文本的系统性解构与重述，同时嵌入地方试点所积累的实操性经验，对延包范围所应涵盖的主体范畴予以更为精准的廓清；对差异化情境下具备可操作性的延包路径进行类型化归纳，提出针对女性群体、进城落户农民等特定社群权益维护的具体性策略，为后续土地延包政策的精细化完善、农村土地制度改革的深度推进提供理论性参照与实践性引导。
关键词：二轮延包；延包对象；延包路径；特殊群体保障
基金项目：浙江省舟山市社科联立项课题：“城乡融合背景下农村二轮土地延包改革法治保障研究”（编号：舟社联20250207）
中图分类号：F301.0 文献标识码：A
收录日期：2025年12月18日
一、问题的提出
当前，我国广大农村地区第二轮土地承包合同即将到期，农业农村部也在已到期的地区开展了试点工作。稳定化的农村土地承包关系，对农户基础性权益的屏障构筑、农业长期资本注入的动能激活、基层社会秩序的稳态维系，具有不可替代的价值。但是，在具体试点过程中，一些现实难题逐渐凸显：人口迁徙的高频化与家庭结构的异变，使得延包资格主体的法定精准界分成为待解之题；区域资源禀赋与社会经济条件的差异化，要求在法律框架内探寻适配性的延包实施模式；妇女、进城落户农民及新增人口等特定群体的承包权益，亟须通过制度化路径予以刚性保障。上述难题的有效破解，是政策推进顺畅度的核心变量，亦关涉农村社会的公平正义与可持续演进。既有研究虽从政策连续性、主体识别及权益保障等维度展开研讨，但在地方实际与合法合规延包方案的嵌合设计、特殊群体权益保障机制的系统性构建等方面，仍存在深化空间。基于此，本文整合政策文本解析、地方实践归纳及相关理论资源，致力于延包对象范围的厘定，探索多元情境适配的延包实施路径，并聚焦于特殊群体权益保障机制提出建设性主张，以期为政策的优化与落地提供支撑。
二、二轮土地延包对象的界定
（一）延包对象界定的争议。二轮土地延包对象界定存在诸多争议。一是集体经济组织成员身份认定标准模糊，部分地区仅以户籍为唯一依据，忽视了长期在村居住并履行义务的非户籍人口；而另一部分地区则认定标准过度放宽，引发了原有成员的不满。二是特殊群体权益边界不清，如进城落户农民保留承包权的期限、退出补偿标准，以及出嫁女在两地的权益衔接，各地执行差异大，易引发纠纷。三是对“整户消亡”的判定也存在争议，例如关于“户”的界定，究竟应依据户口簿登记还是实际共同生活成员，在实践中难以形成统一标准。
（二）政策依据与原则。根据《中华人民共和国农村土地承包法》以及《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》等政策法规，土地延包对象应以现有土地承包关系为基础，遵循“保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变”原则。也就是说，现有合法取得土地承包经营权的农户，在二轮土地承包到期后，若无特殊情况，都应作为延包对象继续享有土地承包权，这是法律明确规定的权利，受法律严格保护。
（三）具体对象范围
1、原承包农户。在第二轮土地承包时取得土地承包经营权且承包关系存续至今的农户，是延包的核心对象，主要是考虑到政策的延续性和稳定性。《农村土地承包法》明确规定，承包期届满后，承包方享有继续承包的权利。原承包农户在过去的承包期内，对土地进行了长期投入和经营，形成了稳定的生产生活依赖关系。若随意剥夺其延包资格，不仅损害农民的合法权益，打击他们的农业生产积极性，极有可能引发大量社会矛盾。即便部分家庭成员因外出务工、升学等原因户籍发生变动，只要该农户家庭在本村集体经济组织内的成员身份未发生改变，其作为整体仍应被纳入延包范围，其合法权益受法律保护。
2、新增家庭成员。在第二轮土地承包期内出生且已取得本村集体经济组织成员身份的新增人口，应作为延包对象予以考虑，主要是基于集体经济组织成员权利平等的考虑。《农村土地承包法》等法律保障集体经济组织成员平等享有土地权益，新增人口作为本村集体经济组织的合法成员，理应平等享有与其他成员相同的土地权益，这是农村集体经济组织性质和功能的体现，也是保障农村社会公平正义的基本法律要求。虽然按照“增人不增地、减人不减地”原则，延包时一般不调整土地，但新增人口应在家庭承包土地权益中享有相应份额。
3、特殊情况农户。对于出嫁女，若在新居住地未取得承包地，原居住地不得收回其承包地，应将其所在农户纳入延包对象；离婚、丧偶妇女，若户籍仍在本村且未再婚，或虽再婚但在新居住地未取得承包地，其所在农户同样应作为延包对象。保障这类特殊情况农户的延包资格，是落实男女平等基本国策和保护妇女合法权益的具体体现。《妇女权益保障法》《农村土地承包法》等法律都明确规定，妇女在土地承包经营方面享有与男子平等的权利，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应享有的土地承包经营权。将符合条件的特殊情况农户纳入延包对象，能有效防止妇女因婚姻变动而丧失土地权益，维护她们的基本生活保障和发展权利。
4、公务员等编制内人员。依据农村集体经济组织相关法规精神，公务员（聘任制除外）通常会丧失农村集体经济组织成员身份。在二轮土地延包中，对于公务员群体延包资格，各地多有不同实践。如安徽省试点，国家公务人员等群体大多不参与延包，其承包地由户内其他集体经济组织成员继续承包，若整户成为编制内人员，土地收归集体。从法律和政策导向看，公务员享受国家保障，通常认为其不再依赖农村土地生产生活，原则上不应参与延包。但在承包期内，发包方不得随意收回其承包地。公务员可按自愿有偿原则，在本集体经济组织内转让土地承包经营权或交回发包方，也可流转经营权。
（四）特殊情况处理
1、户籍变动情况。对于因升学、参军、进城落户等原因户籍迁出本村的原承包农户家庭成员，若其在迁入地未获得其他稳定的社会保障，且在本村集体经济组织内仍保留相应的权利义务关系，可作为延包对象家庭的成员继续享有土地承包权益，但需在延包方案中明确其权益份额和行使方式。这一处理方式主要考虑政策的灵活性与社会保障的关联性。《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中提到，要保障进城落户农民土地承包权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。从法治角度看，法律并未因户籍的暂时变动而剥夺农民的土地承包权益，对于升学、参军人员，其户籍迁出往往是暂时性的，未来仍有可能返回农村，而且在求学、服役期间，土地仍是他们重要的生活保障后备。从现实需求来看，这类人员在迁入地尚未获得稳定的社会保障，土地承包权益是他们应对未来不确定性的重要支撑。
2、整户消亡情况。若承包农户家庭所有成员均已去世或失去集体经济组织成员身份，导致整户消亡，其承包地应依法由发包方收回，不再作为延包对象。《农村土地承包法》明确提出，农村土地属于农民集体所有，农户享有的是承包经营权，当承包方消亡时，承包经营权自然终止，土地应回归集体，这是法律对土地所有权和承包权关系的明确界定。从现实需求来讲，整户消亡后，土地若不收回，可能导致土地闲置浪费，而收回后可用于解决新增人口的土地需求或发展集体产业，提高土地利用效率。从公平性角度看，集体土地资源应在集体经济组织成员间公平分配，当某一家庭不再有成员属于该集体时，其原有的承包权益也应相应终止，以确保其他成员能公平享有集体资源。
三、二轮土地延包具体路径
（一）直接顺延路径。直接顺延是指在第二轮土地承包关系清晰、确权登记无争议的情况下，依照现有承包格局将承包期限统一延长三十年。该路径的核心在于维持既有土地权利结构的稳定，避免因承包关系变动可能引发的社会矛盾和操作成本，符合《农村土地承包法》关于承包期延长的制度精神，是在现行法律框架内落实延包政策的基础性方式。具体操作上，该路径以二轮承包合同及已颁发的土地承包经营权确权证书为直接依据，主要通过在农村土地承包管理信息系统中更新承包期限字段完成延包登记，一般不涉及实地勘界、地块调整或重新发包等程序。因其操作简便、成本较低、确权依据充分，有利于快速、平稳地推进政策落地，能够有效稳定农户经营预期，保障农业生产的连续性与农村社会的秩序稳定。
（二）变更后延包路径。对于少数有异议以及地块和家庭成员等信息有变化的农户，可根据实际情况变更后进行延包。如，因家庭成员分户或合户，需对土地承包权益进行重新划分；或者部分农户的承包地因自然灾害、基础设施建设等原因导致面积增减或位置变动。在这种路径下，首先村集体要对农户提出的变更申请进行审核，然后组织专业人员对土地情况进行实地核实，最后重新签订土地承包合同、更新登记信息。变更后延包路径能够适应农户家庭结构和土地状况的变化，保障农户合法权益。
（三）“小调整”延包路径。对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，可在个别农户间作适当调整。《农村土地承包法》明确规定，“小调整”需严格遵循法定程序，须经本集体经济组织成员会议三分之二以上成员同意，并报乡镇人民政府和县农业农村局批准。“小调整”延包路径能够解决特殊情况下农户的实际困难，维护农村社会公平，但应严格控制调整范围和频率，防止以“小调整”为名随意打乱承包关系，任何违反法定程序和规定的“小调整”都是违法行为，应予以纠正和处理。
（四）确权后延包路径。对整村组未确权登记颁证或暂缓确权的，要按照相关规定确权后再进行延包。在一些地区，由于历史原因或土地权属争议等问题，部分村组土地在第二轮土地承包时未完成确权登记。对于这类地区，首先要通过查阅历史资料、走访村民、实地测量等方式，解决土地权属纠纷，完成确权登记后再进行延包，明确土地所有权、承包权和经营权。确权过程要严格遵循法律程序，确保每一块土地的权属都清晰合法。确权后为土地延包奠定了坚实基础，确保土地承包关系的合法性和稳定性。
四、特殊群体利益保障
（一）妇女土地权益保障。为系统性保障农村妇女土地权益，需从法律完善、村规治理、妇女赋能三个方面协同推进。一是推动法律条款的具体化与明确化。针对《农村土地承包法》等法律中解释空间过大、执行标准不一的问题，应通过司法解释、实施细则或裁判指引对关键概念进行精准界定，增强法律的可操作性与统一性。二是强化对村规民约的规范与审查。建立乡镇政府对涉及土地承包、收益分配等内容村规民约的备案审查制度，对违背男女平等原则、损害妇女权益的条款责令纠正，从源头遏制侵害行为。三是切实保障妇女的参与权与话语权。须确保土地延包等方案制定时有适当比例妇女代表参与，并对相关条款进行充分说明与公示；还需建立妇女土地权益法律援助机制，为权益受侵者提供法律咨询与诉讼支持，助其依法维权。通过法律衔接、基层治理与妇女主体作用发挥的综合施策，才能有效破除传统观念与制度约束，实现妇女土地权益的实质保障。
（二）进城落户农民土地权益保障。保障进城落户农民的土地权益，核心是尊重其自主选择权，并为其提供规范、便利的处理渠道。首先，必须明确进城落户农民有权自主选择保留或处置土地承包权，在延包中应享有同等权利，不得被强制退出。延包合同需清晰载明其承包地信息并颁发权证。其次，为有意流转土地的农民提供支持，关键在于建设规范统一的产权交易平台，整合信息发布、合同鉴证、纠纷调解等服务，同时培育专业流转服务机构，降低交易成本与风险，让土地流转更高效、更稳妥。最后，对愿意彻底退出的农民，要建立科学合理的有偿退出机制。补偿标准需综合地块条件、市场价值等因素公平确定，方式上可灵活采取一次性补偿、分期支付或长期收益等多种形式，并确保与城镇社保有效衔接，使其退得安心、退有所保。通过确权、畅流转、稳退出三方面配合，方能切实维护农民权益，促进土地资源优化利用。
（三）新增人口土地权益保障。在“增人不增地”原则下，保障新增人口的合理权益，需要从家庭内部、集体资源和发展机会三个方面共同着力。首先，家庭内部权益需明晰。应鼓励并引导农户签订内部协议，明确新增成员在土地收益、流转租金及征地补偿款中的具体份额，让家庭内部的利益分配有据可依。其次，要充分发挥村集体的调节作用。村集体应积极盘活现有的机动地、依法收回的承包地等资源，建立动态调剂机制，在坚持“大稳定”的前提下，优先将这些土地用于满足新增人口的基本用地需求。此外，拓宽收益渠道至关重要。通过大力发展家庭农场、合作社等适度规模经营，积极创造本地就业与入股机会，优先吸纳本村新增人口参与其中，使他们能够通过务工、分红等方式分享土地经营的收益，从而在“不增地”的情况下依然能获得可靠的生计保障。
五、推动二轮土地延包政策建议
综合研究表明，延包对象的界定需以合法承包农户为基础，综合考虑多重因素，审慎处理各类特殊情况；延包路径的选择需依据法律法规并符合其适用条件；特殊群体的权益保障易被疏漏，亟须构建多维度法治保障体系。
（一）完善法律法规政策细则。针对延包对象认定，需制定更具操作性的实施细则，如明确集体经济组织成员身份认定的具体条件，包括居住年限、参与集体事务情况等量化指标，避免模糊地带。对于延包路径，要细化不同路径的适用场景和操作流程，例如直接顺延路径中，明确“无异议”的具体判断标准；“小调整”路径中，细化村民会议的召开流程、表决方式及报批材料要求。在特殊群体保障方面，补充妇女土地权益受损的具体追责条款，明确进城落户农民土地退出补偿的计算方式和社保衔接的具体政策，让法规更具可操作性。
（二）构建宣传引导与农民参与长效机制。通过渠道与方式的系统性创新，系统构建“精准宣传-深度参与”双轮驱动机制。在宣传引导方面，在村民会议、公告栏等传统载体的基础上，应积极利用微信、短视频等新媒体平台，将政策内容转化为农民易于理解的案例与视听材料，同时重点加强对村组干部的政策培训，使其准确掌握并传达政策核心。在农民参与方面，关键在于建立制度化渠道，政策制定前须通过走访、座谈等方式系统收集农户意见，方案形成后应履行公示程序并设置便捷的反馈机制，确保农民诉求在决策中得到实质性体现。
（三）完善监督体系与服务平台建设。健全的监督与服务是政策公平实施的重要保障，需从体系与能力两方面协同推进。监督体系建设应形成县、乡、村三级联动机制。县级开展专项督查，乡镇设立公开反馈渠道，村级成立村民监督组织，实现全过程监督，确保延包工作在阳光下运行。服务平台建设的重点在于降低制度性交易成本。一方面应完善农村产权流转交易市场功能，提供信息发布、合同规范、纠纷调解等集成服务；另一方面需加强基层法律援助能力，在乡镇层面设立专门服务窗口，为妇女、进城落户农民等群体提供便捷的法律咨询与维权支持，切实保障其合法权益。
（作者单位：舟山市农产品质量安全管理中心）
主要参考文献：
［1］黄季焜，冀县卿，陈瑞剑.制度变迁和可持续发展：30年中国农业与农村［M］.北京：科学出版社，2008.
［2］张红宇.农村土地承包制度改革的回顾与展望［J］.农村经营管理，2019（05）.
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