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| 国土空间利用质量评价指标体系研究 |
| 第775期 作者：□文/张 扬 时间：2026/4/16 11:52:35 浏览：15次 |
［提要］ 国土空间在中国式现代化建设中具有全局性、战略性、基础性和不可替代性的地位。中国式现代化赋予国土空间利用新的时代内涵。本文通过分析中国式现代化对国土空间利用的要求，在借鉴国内外同类指标体系基础上，设计“功能效益-永续利用”分析框架，构建由产出效率、福利均衡、文化价值、绿色发展、安全韧性5个维度共15项指标构成的国土空间利用质量评价指标体系。
关键词：中国式现代化；国土空间；利用质量；评价指标体系
基金项目：辽宁省社科基金项目：“基于空间治理的辽宁高质量发展水平测度与驱动因素研究”（项目编号：L20BJY043）
中图分类号：F061.6 文献标识码：A
收录日期：2025年12月26日
党的二十大报告指出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。国土空间在中国式现代化建设中具有全局性、战略性、基础性和不可替代性的地位。然而，我国国土空间利用过程中仍存在资源约束不断加剧、生态环境压力加大、开发格局亟须优化等系列问题，成为中国式现代化进程中必须应对的重大挑战。因此，亟须推动我国国土空间利用由依赖增量投入向强调功能效益、由专注经济增长向兼顾福利均衡、由追求物质产出向挖掘文化价值、由忽略生态环境向注重和谐共生、由轻视风险防控向重视安全韧性的逻辑转变。其中，国土空间利用质量评价，成为引导国土空间利用质量提升的重要基础和依据。
国外国土空间利用评价研究开始于对土地利用分布状态及演化特征的描述和归纳，其后不断向土地集约利用评价、可持续利用评价与土地质量评价领域拓展。联合国粮农组织（FAO）于1976年建立了土地适宜性分类和评价体系。1991年，美国开始开展土地集约利用研究。1993年，FAO颁布了《可持续土地利用评价纲要》，确定了土地可持续利用5项评价标准。随后，在世界银行（WB）等一些国际组织的推动下，提出了土地质量指标的研究计划。1995年，FAO等共同提出了“压力-状态-响应”（PSR）经典框架。进入21世纪之后，国外土地利用评价更加关注于土地利用的效益和功能评价。
国内学者在借鉴国外相关研究基础上，顺应国家发展理念和要求，先后开展了国土空间集约利用、可持续利用、绿色利用及高质量利用等方面的评价研究。评价维度由单一空间类型的利用效率测度向“三生空间”的功能强弱测度拓展；评价方法涉及多指标综合评价法、矢量分析方法、参数方法和非参数方法；评价尺度涵盖县、市、省、经济带、城市群、都市圈、流域等。如，李秋颖等（2016）基于“三生”功能理念，构建国土空间利用质量综合评价指数，并使用综合评价法分析了全国及省级层面国土空间利用质量。张景鑫（2017）从国土空间的现实状态、保障作用及支撑能力三个方面构建国土空间利用质量评价指标体系。孔宇等（2020）提出生态空间、农业空间和城镇空间的高质量利用目标与评价维度。李睿倩等（2024）明确国土空间利用质量内涵，并从结构、效率和活力三个维度构建环渤海地区国土空间利用质量评价指标体系。马建辉等（2025）从高效稳定和均衡协同两个维度构建流域国土空间利用质量评价指标体系。
总的来说，已有研究为本研究奠定坚实基础。但尚存两方面局限：其一，从内涵认知看，在中国式现代化推进阶段，国土空间利用质量有了更丰富的内涵，空间协调、空间价值、空间安全等方面，尚未纳入利用质量的评价维度；其二，从评价指标看，既有研究或侧重于选取反映国土空间在时间截面上的功能效益指标，或聚焦于选取衡量国土空间在时间延续上的可持续指标，两者割裂导致难以为国土空间的有效、公平和持续利用提供依据和指导。鉴于此，本文以面向中国式现代化的国土空间利用质量内涵解析为基础，构建包括产出效率、福利均衡等五个维度，功能效益和永续利用两个因素层的国土空间利用质量评价指标体系，为中国式现代化建设提供借鉴。
一、内涵解析
国土空间利用应与中国式现代化战略目标相一致，服务于中国式现代化建设需求。党的二十大报告系统提出中国式现代化的鲜明特色在于人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路。中国式现代化赋予国土空间利用质量新的时代内涵。
第一，人口规模巨大的现代化要求提升国土空间产出效率。国土空间为现代化提供物质基础。一方面，中国人口规模远高于任何一个西方国家；另一方面，中国自然禀赋的区域差异明显，西北地区或是地形崎岖、气候恶劣，或是降水稀少、荒漠广布。在有限的国土空间上实现如此规模巨大的人口整体迈进现代化社会，艰巨性和复杂性前所未有。想要确保中国式现代化道路顺利推进，就必须具备超越西方现代化发展道路的经济发展效率，因此要努力提高国土空间利用效率，特别是提升建设用地的经济产出效率，夯实中国式现代化的物质基础。
第二，全体人民共同富裕的现代化要求重视国土空间福利均衡。全体人民共同富裕是社会主义的本质要求，中国式现代化具有鲜明的空间均衡性。随着中国区域协调发展机制不断丰富完善，区域发展的协调性明显增强。但仍存在南、北区域发展分化态势明显，各板块内部分化显现，城乡收入差距较大等问题，除各地发展基础、禀赋截然不同等原因之外，基本公共服务布局等不平衡也是此类问题存在的主要成因。因此，必须着力推动基本公共服务水平均衡，不断缩小区域和城乡差距。
第三，物质文明和精神文明相协调的现代化要求挖掘特色空间文化价值。既要物质富足，也要精神富有，是中国式现代化的根本要求。当前，我国精神文明建设相对滞后，而精神文明的丰富发展离不开国土空间这一重要载体和现实依托。因此，在国土空间利用过程中，必须系统梳理和深度挖掘各类空间所蕴含的历史文化、地域文化和时代精神内涵，将特色空间文化价值有机融入国土空间利用全过程，推动国土空间利用与精神文明建设在目标、内容和实施路径上的全方位协同联动，更好满足人民群众日益增长的高品质、多层次精神文化需求，为中国式现代化提供更加坚实的精神支撑。
第四，人与自然和谐共生的现代化要求遵循国土空间绿色发展。人与自然和谐共生是中国式现代化的鲜明特点。人与自然的和谐共生，需要加强对自然生态空间的保护，利用精准供地、混合产业供地等措施，引导构建绿色低碳循环产业体系，形成绿色低碳的生产生活方式，减轻人类活动对自然生态系统的影响。显然，人与自然和谐共生的中国式现代化为国土空间利用指明了绿色发展方向。
第五，走和平发展道路的现代化要求维护国土空间安全韧性。和平发展是中国式现代化的突出特征。近年来，“逆全球化”思潮抬头，资源、能源等产业链出现被动断裂风险，致使供给变化不定、循环受阻，安全问题凸显。因此，必须要发挥国土空间在保障粮食供应以及风险防御方面的巨大作用，以国土空间利用支撑“双循环”新发展格局。国土空间利用要以维护安全、韧性的国土空间为前提，应合理增加粮食、能源自给率，确保国家整体安全，以应对自然灾害、地缘政治变化等各方面不确定性带来的影响。
综上，本文将国土空间利用质量定义为在中国式现代化推进阶段人与国土空间资源要素互相作用后形成的在空间产出效率、空间福利均衡、空间文化价值、空间绿色发展、空间安全韧性等维度上的综合表现。
二、评价思路
面向中国式现代化的国土空间高质量利用，既突出国土空间利用的功能效益，又不能急功近利。因此，开展国土空间利用质量评价，需围绕国土空间利用各维度的功能效益与永续利用两个核心要素，并理解其相互关系。
功能效益聚焦国土空间开发利用过程中各目标的实现程度，反映国土空间复合利用效益及对中国式现代化的支撑力，是国土空间利用质量评价的客观标准。如何以最小的国土资源投入获得最大的社会经济效益，破解空间利用活动低效无序的问题，成为区域空间发展的关键。国土空间利用在产出效率、福利均衡、文化价值、绿色发展、安全韧性等各维度上功能效益的充分发挥以及高效实现，为推进中国式现代化提供重要支撑和保障。
永续利用聚焦国土空间本底要素的保护及开发利用的持续性，反映通过空间治理合理配置结构性空间资源、调整人与国土空间资源要素关系，支撑国土空间功能持续发挥和利用效率不断提升的能力。国土空间的永续利用是国土空间高质量利用评价的实践要求，重点在测度发挥主观能动性对国土空间结构、“人-地”等系统失衡或错配进行治理，优化国土空间资源配置，强化国土空间自然本底要素，从而实现国土空间的公平和持续利用的保障力。
综上，功能效益与永续利用互相增益，构成国土空间利用质量评价的基本要素。面向中国式现代化的国土空间利用质量评价应包含产出效率、福利均衡、文化价值、绿色发展和安全韧性五个准则层，以响应中国式现代化建设要求。准则层中设置功能效益与永续利用两个因素层，其中功能效益因素层选取反映当前国土空间综合利用水平和功能状态的评价指标；永续利用因素层选取能够反映国土空间功能及要素持续发挥和不断提升的测度指标，设置时要考虑层级事权相适应，可围绕该工作的目标定位，构建起与层级职能有明确衔接关系的评价体系。
三、评价指标体系
产出效率准则层内，功能效益因素层反映生产空间生产活动的产出价值，选取单位建设用地二三产业增加值、单位建设用地财政收入2项指标；永续利用因素层衡量推动资源合理配置，保障未来国土空间开发效率和投资回报率不断提高的成效，参考相关研究，选取土地资源错配指标反映地方政府优化产业部门的用地分配，数值越小越表明地方政府能有效纠正工业用地和商住用地供给上的结构错配，以促进土地资源的高效利用、优化配置以及产业间的平衡发展。
福利均衡准则层内，功能效益因素层反映基本公共服务均等化水平，选取中等阶段教育生师比、每千人执业医师数2项指标；永续利用因素层衡量通过空间治理，不断缩小区域、城乡居民收入和福利差距的成效，参考相关研究，选取公共管理与公共服务用地占比指标，反映地方政府以公共管理与公共服务用地供给为切入点让辖区全体人民能更公平地共享改革发展成果。
文化价值准则层内，功能效益因素层反映文化事业发展情况，借鉴相关研究，选取人均公共图书馆藏量、每万人文化产业从业人数2项指标；永续利用因素层衡量通过强化特定功能的空间实体供给，持续推进社会主义精神文明建设的成效，选取人均公园绿地面积指标，反映地方政府强化文化功能空间实体供给，增进文化交流空间，以不断满足人民美好生活和精神文化需求。
绿色发展准则层内，功能效益因素层反映生态保护绩效，选取SO2排放强度、万元GDP用水量2项逆指标；永续利用因素层测度严守生态红线，提升生态系统质量和稳定性、持续改善环境质量的成效，选取陆域生态用地占比指标，反映地方政府通过布局更多的生态空间，发挥其涵养水源、保护生物多样性和规避灾害等作用。
安全、韧性准则层内，功能效益因素层反映粮食供应和产业链稳定性水平，选取单位耕地面积第一产业增加值、外贸依存度2项指标；永续利用因素层测度推进“双循环”新发展格局的成效。因此，选取交通运输用地占比指标反映地方政府通过交通运输用地供给，积极对接“双循环”新发展格局，深化国际交流与合作。基于上述分析，考虑数据的代表性和可获性，构建评价指标体系。
综上所述，本文从中国式现代化五大特征出发，基于对国土空间利用质量的理解，在参考国内外相关研究基础上，设计国土空间利用“功能效益-永续利用”分析框架，构建由产出效率、福利均衡、文化价值、绿色发展、安全韧性5个维度共15项指标构成的国土空间利用质量评价指标体系，以期为优化国土空间开发保护格局、提升国土空间治理能力提供参考。
（作者单位：大连民族大学经济管理学院）
主要参考文献：
［1］严金明，郭栋林，夏方舟.中国共产党百年土地制度变迁的“历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑”［J］.管理世界，2021.37（07）.
［2］李秋颖，方创琳，王少剑.中国省级国土空间利用质量评价：基于“三生”空间视角［J］.地域研究与开发，2016.35（05）.
［3］张景鑫.基于“三生空间”的区域国土空间利用质量及耦合协调度评价——以苏南城市群为例［J］.农业科学研究，2017.38（03）.
［4］孔宇，甄峰，张姗琪，等.基于多源数据的国土空间高质量利用评价思路［J］.中国土地科学，2020.34（05）.
［5］李睿倩，单季香，赵健，等.环渤海地区国土空间利用质量时空演化及障碍因子分析［J］.地理研究，2024.43（03）.
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