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| 我国绿色税制建设研究 |
| 第776期 作者：□文/周书娟 陈秀秀 毕小凡 时间：2026/5/1 13:33:00 浏览：25次 |
［提要］ 随着我国经济社会发展进入绿色低碳转型关键阶段，完善绿色税制成为推动生态文明建设和实现可持续发展的重要举措。环境保护税作为我国首个以环境保护为目标的独立税种，自2018年实施以来，在约束污染物排放、激励企业减排等方面发挥积极作用。本文系统梳理绿色税制的内涵特征及环境保护税的发展历程与作用机制，分析当前环境保护税在推进绿色税制建设中存在的问题。在此基础上，提出健全环境保护税制度、强化增值税绿色导向、优化消费税结构、完善资源税制度、协同多税种政策等改革方向，以期为构建科学、系统、高效的绿色税收体系提供理论参考。
关键词：环境保护税；绿色税制；税制改革；污染治理；税收政策；绿色发展
基金项目：江苏高校哲学社会科学研究一般项目：“企业绿色创新视域下环境保护税税制及征管体系优化建议”（项目编号：2025SJYB1453）
中图分类号：F810.42 文献标识码：A
收录日期：2025年12月1日
随着我国经济社会发展进入绿色低碳转型关键时期，完善绿色税制已成为贯彻落实习近平生态文明思想、建设美丽中国的必然要求。环境保护税作为我国首个明确以环境保护为政策目标的独立税种，在约束污染物排放、促进企业治污减排等方面发挥积极作用。基于环境保护税的绿色税制改革方向，探索绿色税制建设应遵循的原则与改革重点，以期为完善我国绿色税收体系、推动经济社会高质量发展提供理论参考和政策建议。
一、绿色税制概念及特征
（一）绿色税制内涵与构成。绿色税制，亦被称作环境税收体系，是一套旨在达成资源高效利用、维护生态平衡、激励绿色低碳型生产和消费模式的税收制度与政策的总和。从政策目标来看，绿色税制旨在通过税收手段的激励约束机制，矫正经济发展中的环境负外部性问题，引导企业和消费者采取环境友好型行为，促进资源可持续利用和生态环境保护。
从制度框架分析，我国现已构建起一套覆盖资源开发、产品制造、流通消费及污染排放全流程的绿色税收制度。该体系呈现出明显的层次性：首先，环境保护税作为核心税种，通过向排污主体征收治理成本，推动其增强环保意识、控制污染物排放；其次，资源税、耕地占用税和城镇土地使用税共同构成第二层级，着力促进自然资源合理开发与高效利用，强化土地集约使用；最后，消费税、车船税、车辆购置税以及增值税、企业所得税优惠政策等组成辅助调节层，通过实施差异化税收政策，或增加污染行为税负，或激励绿色生产和消费，从而系统引导社会各方践行节能减排理念。这一制度设计既体现了税收调控的综合性，又突出了政策引导的精准性，形成了具有中国特色的多层次、全环节生态税收体系。（表1）
（二）绿色税制基本特征。绿色税制作为一种专门性环境经济政策，具有以下几个显著特征：
1、规制与激励并存。绿色税制既包括对污染排放、资源消耗等行为的约束性税收政策，也包括对环保行为、绿色技术的激励性税收优惠，形成了“约束与激励并重”的政策体系。例如，环境保护税实行“多排多征、少排少征、不排不征”的税收调节机制，而对资源综合利用、节能节水项目则给予增值税、企业所得税等税收优惠，形成双向调节作用。
2、多环节覆盖。绿色税制涵盖了资源开采、生产、流通、消费和排放等多个环节，通过全过程的税收调节，实现对经济活动的绿色引导。在资源开采环节，通过资源税促进资源节约利用；在生产环节，通过增值税、企业所得税的税收优惠政策，鼓励绿色技术和产品；在流通和消费环节，通过消费税引导绿色消费；在排放环节，通过环境保护税抑制污染排放，从而达到绿色循环经济的目的。
3、多税种协同。绿色税制不是单一税种，而是由多个税种构成的系统性税收体系，各税种之间相互配合、协同发力，共同促进绿色发展。这种“多税共治、多策共促”的体系结构，能够从不同角度、不同环节对经济活动进行调节，涉及了开采、生产、流通、消费以及排放等环节，最终形成政策合力。
4、动态调整性。绿色税制不是一成不变的，而是随着经济社会发展阶段、环境治理需求和环保技术水平的变化而不断调整优化。从我国环境保护税的立法进程可以观察到其动态调整的轨迹。制度初期出于平稳过渡的考虑，仅将原排污费覆盖的十余种挥发性有机物转为征税。此后，为适应污染防治新要求，2025年的修正案计划将所有挥发性有机物纳入征收，显示出该税制在实践中不断完善的演进特征。
二、环境保护税发展历程及作用机制
（一）我国环境保护税发展历程（表2）
1、萌芽阶段（1979～2014年）。以排污费为核心，奠定环保收费基础核心，为排污费制度的确立、施行与优化，是环境保护税的前身铺垫。
（1）制度确立（1979～1981年）：1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》出台，标志着我国排污费制度正式确立，首次明确对污染物排放行为收费的思路。
（2）全国施行（1982～2002年）：1982年，国务院发布《征收排污费暂行办法》，排污费在全国推广实施，聚焦废水、废气、固体废物治理，提升公众环保意识。
（3）优化调整（2003～2014年）：2003年，国务院发布《排污费征收使用管理条例》，规范排污费征收与使用；2014年上调排污费征收率，但仍存在执法刚性不足、征收范围偏窄等弊端，推动“费改税”需求显现。
2、成长阶段（2015年至今）。环境保护税落地与完善，实现“费改税”转型，核心为环境保护税立法、实施与修订，建立独立环保税种，强化执法刚性。
（1）立法筹备（2015年）：2015年6月，国务院法制办公室公布《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》，公开征求社会意见，明确环保税核心框架；8月，环境保护税法纳入第十二届全国人大常委会立法规划。
（2）制度建立（2016～2017年）：2016年12月，全国人大常委会表决通过《中华人民共和国环境保护税法》，明确2018年1月1日起施行，成为我国首部专门以环保为目标的独立税种，实现“费改税”全方位转变。
（3）实施与修订（2018年至今）：2018年，环境保护税法正式施行，按大气、水、固体废物、噪声四类污染物征税；2018年10月修正部分条款，统一主管部门表述；2025年10月28日，全国人大常委会通过关于修改《中华人民共和国环境保护税法》的决定，进一步完善征管规则，自公布之日起施行。
（二）环境保护税作用机制。环境保护税作为绿色税制的核心税种，通过价格信号和税收杠杆对排污者的行为进行调节，其作用机制主要体现在以下几个方面：
1、约束机制。环境保护税通过对污染物排放行为征税，使企业承担必要的污染治理成本和环境损害成本，从而内化环境污染的负外部性。这种“污染者付费”原则的应用，通过增加排污成本，促使企业减少污染物排放，特别是对于环境危害较大的污染物，环境保护税的约束作用更加明显。据统计，2024年全国环境保护税收入246亿元，较上年增长19.7%，反映了税收约束作用的不断增强。
2、激励机制。环境保护税通过设置差别化税收政策，对减排成效显著的企业给予税收优惠，激励企业加大污染治理投入，提高治污水平。《中华人民共和国环境保护税法》第十三条规定，纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。这种“少排少缴”的激励机制，有效引导企业从被动减排转向主动治污。
3、引导机制。环境保护税通过改变企业的成本收益结构，引导企业调整生产经营决策，推动资源向环境友好型产业和绿色技术创新领域流动。一方面，环境保护税增加了高污染、高能耗企业的运营成本，使其在市场竞争中处于相对劣势；另一方面，环境保护优惠政策的实施降低了绿色企业的税收负担，使其获得竞争优势，从而引导社会资本向绿色产业聚集。
4、协同机制。环境保护税与其他环境政策工具相互配合，形成政策合力。例如，环境保护税与排污许可制度紧密衔接，应税污染物的确定和排放量的核算均以排污许可制度为基础；与碳排放权交易协同，研究将碳税作为碳排放权交易补充的必要性和可行性；与环境行政执法协同，通过税收手段强化环境监管效果。这种协同机制增强了环境治理的整体效能。
三、环境保护税推进绿色税制发展中存在的问题
（一）征税范围偏窄，难以全面覆盖污染源。根据现行法规，我国环境保护税的课征范畴被约束在四大类污染源的框架内，具体包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声，征税范围明显偏窄，无法对各类污染物进行全面、有效的调节。具体表现在：
一是挥发性有机物（VOCs），尚未全面纳入征收范围。挥发性有机物（VOCs）是当前税制覆盖不全的一个首要例证。这类物质多达数百种，是形成雾霾与光化学烟雾的重要前体物，但环境保护税仅将其中的18种列为应税污染物，征收范围显得极为有限。虽然2025年修正草案授权国务院对排放其他VOCs开展征收环境保护税试点工作，但尚未在全国范围内全面推行，限制了税收对VOCs排放的调控作用。
二是建筑噪声等污染源未纳入征税范围。随着城市化进程的加快，建筑噪声污染问题日益突出，但目前尚未纳入环境保护税征收范围，无法通过税收手段对建筑噪声污染进行有效约束。
三是二氧化碳等温室气体未纳入征税范围。作为应对气候变化的重要手段，碳税在全球范围内得到广泛实施，而我国目前尚未对二氧化碳等温室气体征税，仅通过碳排放权交易市场进行控制，缺乏税收手段的协同调控。
四是微塑料等新兴污染物未纳入征税范围。在科技进步与产业转型的背景下，微塑料、内分泌干扰物等新型环境污染物不断涌现并显现其环境风险。然而，现行环境保护税的课征范围未能及时将这些新兴污染物纳入，从而形成了税收调控的盲区。
（二）税额标准偏低，约束激励作用不足。现行环境保护税的税额标准总体偏低，难以充分发挥其对污染减排的约束和激励作用。
一是税额标准与治理成本不匹配。当前环境保护税的税额标准是以原排污收费标准为基础，未能充分反映污染治理的全成本和环境损害成本。部分地区设定的税额标准偏低，导致企业宁愿缴纳税款也不愿投入资金进行污染治理，未能实现环境保护税促使企业治理污染的政策初衷。
二是差异化税额机制不完善。当前，环境保护税在具体执行中存在实践偏差。尽管税法规定了税额幅度，但地方政府在确定标准时，常因侧重企业负担与区域经济发展，而未能结合本地环境承载力与质量目标实施差异化定价，这削弱了其精准调控的效力。因此，为强化该税种的环境调节功能，亟须研究制定能够覆盖其完全治理成本的税率标准。
三是缺乏动态调整机制。现行税额标准缺乏与经济发展水平、环境质量状况联动的动态调整机制，无法适应经济社会发展和环境治理需求的变化。随着污染治理技术的进步和治理成本的下降，固定的税额标准可能导致减排激励作用逐步减弱。
（三）征管机制不健全，部门协同效率不高。环境保护税征管涉及税务部门和生态环境部门，需要两部门密切协作，但在实际征管过程中仍存在一些问题。
一是涉税信息共享平台建设不完善。虽然环境保护税法明确规定税务部门和生态环境部门应当建立涉税信息共享平台，但实际运行中，平台建设不够完善，征管效率和信息化水平有待提升。部分地方两部门之间的信息传递仍依赖手工操作，不仅增加了工作量，而且影响了数据的准确性和及时性。
二是征管协作机制不健全。环境保护税征管需要税务部门与生态环境部门的紧密配合，但在实际工作中，两部门的职责边界不够清晰，协作流程不够顺畅，导致征管效能不高。建立生态环境部门和税务部门工作协同机制，“优化协同共治体系，推进涉税信息共享平台建设”是大势所趋。
三是基层征管能力不足。环境保护税征管专业性较强，需要对污染物监测、核定等技术性工作有深入了解。基层税务部门缺乏相关专业人才和能力，往往过度依赖生态环境部门提供的数据和信息，因信息壁垒、企业认知不足等因素影响了税收征管的主动性和有效性，对于环境保护税存在一定征管漏洞。
（四）优惠政策不完善，绿色激励导向不突出。环境保护税的税收优惠政策存在门槛过高、方式单一等问题，限制了其激励效应的发挥。
一是优惠政策门槛偏高。《环境保护税法》规定，纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准30%和50%的，分别享受25%和50%的税收减免。这一门槛对于治污技术能力较弱的中小企业而言要求过高，导致大部分企业无法享受到税收优惠，与税收治理的公平原则相悖。
二是优惠方式单一。目前，环境保护税优惠政策仅限于减征和免征两种方式，缺乏针对不同行业、不同污染物的差异化优惠措施，无法对企业深度减排和绿色技术创新提供精准激励。
三是分散式治理项目未纳入优惠范围。当前，环境保护税的免征政策，仅适用于依法设立并达到国家和地方污染物排放标准的城乡污水与生活垃圾集中处理场所。这一规定将分散式治理项目排除在优惠范围之外，在一定程度上制约了分散式污染治理模式的推广与发展。
四、基于环境保护税的绿色税制改革方向
（一）健全环境保护税制度，强化核心作用。作为绿色税制的核心税种，环境保护税的改革与完善是推进整个绿色税制建设的关键。
一是扩大征税范围。将VOCs、建筑噪声等尚未纳入征收范围的污染物逐步纳入环境保护税征收范围。针对VOCs，可在2025年修正草案授权试点的基础上，总结经验，尽快在全国范围内全面推行。同时，研究将二氧化碳等温室气体纳入环境保护税征收范围的必要性和可行性，发挥税收在应对气候变化中的作用。
二是优化税额标准。科学调整环境保护税税额标准，使其充分反映污染治理成本和环境损害成本。建立税额分档制和动态调整机制，使税额标准与经济发展水平、环境质量状况相适应。研究税额标准定期评估机制，根据经济社会发展和环境治理需要，及时调整税额标准。
三是完善优惠政策。研究增设减税优惠档位，在现有的减征档次区间内增加优惠档位，激发纳税人继续减排的动力。研究制定鼓励重点行业企业采用绿色低碳技术、开展超低排放改造和环保绩效创A的税收激励政策。建议适度放宽环保税收优惠的准入标准，从而扩大政策覆盖面，使更多致力于污染治理的企业能够获得激励。
（二）强化增值税绿色导向，激励资源综合利用。增值税作为我国第一大税种，其绿色化改革对整个税制的绿色转型具有重要影响。
一是强化资源综合利用的增值税激励。适时修订《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》，将污泥作为建材资源化利用等项目纳入税收优惠范围。对于以农作物秸秆为原料生产纸浆、秸秆浆及纸类产品的纳税人，可考虑实施增值税全额即退政策，进一步增强政策支持力度。
二是扩大清洁能源领域的税收优惠覆盖面。为强化对清洁能源产业的政策引导，建议系统构建其税收支持体系。具体可包括：在延续现有光伏发电税收优惠的基础上，将风力发电适用的即征即退模式逐步推广；同时，应尽快研究出台针对消耗臭氧层物质和氢氟碳化物替代品及相关技术的专项税收优惠政策，从而形成推动绿色技术发展的政策合力。
三是创新增值税优惠方式。引入除减、免、退税以外的增值税优惠形式，如允许受让绿色低碳相关技术的企业加速摊销或一次性摊销。适度降低合同能源管理项目增值税优惠政策门槛，鼓励绿色低碳技术推广和服务。
（三）优化消费税结构，强化绿色消费引导。消费税作为调节消费行为的重要税种，其绿色化改革有助于引导形成绿色低碳的消费模式。
一是拓展消费税课税范围。将难以自然降解的塑料制品、含磷洗涤用品，以及农药产品等高污染、高环境风险品类纳入计征对象，以此增强消费税在抑制污染型商品消费方面的调节功能。
二是调整消费税税率。根据产品的环境影响和资源消耗水平，合理设定和调整消费税税率。对实木地板、电池、涂料等对环境影响较大的产品，适当提高消费税税率，增强其调节力度。
三是完善消费税免税政策。根据《低挥发性有机化合物含量涂料产品技术要求》等相关标准，修改涂料消费税免征条件。研究将对环境影响较小的油墨、胶粘剂、清洗剂等产品纳入消费税免征范围，结合标准限值合理设定免征条件。
（四）完善资源税制度，促进资源节约利用。资源税作为绿色税制的重要组成部分，其改革有助于促进资源节约集约利用。
一是拓展资源税课税范畴。在现有基础上，将森林、草原、滩涂等具有重要生态价值的自然资源逐步纳入计征范围，以此构建覆盖更全面的资源有偿使用制度。
二是调整资源税税率结构。资源税的税率设计要考虑不同资源产品开采的生态环境和碳排放成本，围绕降低化石能源的消费比重、促进我国能源矿产的开采和消费结构转变的目标进行调整。适当提高煤炭等化石能源的资源税税率，强化其对能源结构调整的促进作用。
三是推进水资源税改革。在总结试点经验的基础上，进一步推进水资源税改革，尽快扩大水资源税试点的地区范围。将人均水资源量明显低于全国平均水平的省市作为试点，为全国范围内水资源税的征收提供案例依据。
（五）协同相关税种政策，形成绿色税收合力。建立健全绿色税制，需要加强环境保护税与其他税种的协调配合，形成多税种共治的绿色税收体系。
一是强化企业所得税绿色激励。建议强化针对环境保护与低碳转型的税收抵免激励。具体而言，可对企业购置环保、节能节水等专用设备的投资，实施渐进式提升应纳税额抵免比例的政策安排。逐步完善新能源、低碳交通、低碳建筑、技术固碳、超低排放、环保绩效A级创建等绿色低碳技术、项目和企业的所得税优惠政策。研究实施风、光相关新能源产业减按15%税率征收企业所得税的优惠政策。
二是优化车辆购置税和车船税。根据车辆的能耗水平和排放标准，设置差异化的车辆购置税和车船税税率，鼓励消费者购买低排放、新能源汽车。对清洁能源车船给予税收优惠，促进绿色交通发展。
三是完善出口退税政策。在出口退税政策的调整上，建议实施差异化引导：对高耗能、高污染产品，应进一步降低或逐步取消其出口退税率，以抑制相关行业的出口扩张，从源头上减少生产环节的能源消耗与污染排放；与此形成对比的是，对清洁型产品及新兴产业，则需维持或适度提高退税力度，以此增强其在国际市场上的竞争力。
（作者单位：江苏财经职业技术学院）
主要参考文献：
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